Periferia E-Book

Simón Castillo

• Herausgeber: Ediciones Universidad Alberto Hurtado
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 538

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

La periferia de Santiago se expandió con fuerza desde finales del siglo XIX, a partir de la creación de municipalidades como Renca, San Miguel, Quinta Normal, Maipú y Conchalí, además del crecimiento de vastos sectores entonces pertenecientes a la comuna de Santiago, como Chuchunco (Estación Central), Avenida Vivaceta, Plaza Chacabuco (Independencia) y El Salto (Recoleta). Este libro investiga aquellos lugares y en específico el habitar residencial, a través de las poblaciones por venta y arriendo de sitios, modalidad de loteo utilizada en casi todos los suburbios de la ciudad durante la primera mitad del siglo XX.

Leseprobe

PERIFERIA

Poblaciones y desarrollo urbano en Santiago de Chile, 1920-1940

Simón Castillo Fernández

Waldo Vila Muga

Con la colaboración de Claudia Deichler Carrasco

Prólogo de Edward Murphy

Ediciones Universidad Alberto Hurtado

Alameda 1869 - Santiago de Chile

[email protected] – 56-228897726

www.uahurtado.cl

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

[email protected]

La investigación para editar este libro fue financiada por ANID-Chile a través del proyecto Fondecyt de iniciación N°11180082, años 2019-2021, patrocinado por la Universidad Diego Portales.

Los libros de Ediciones UAH poseen tres instancias de evaluación: comité científico de la colección, comité editorial multidisciplinario y sistema de referato ciego. Este libro fue sometido a las tres instancias de evaluación.

ISBN libro impreso: 978-956-357-395-4

ISBN libro digital: 978-956-357-396-1

Coordinador colección Historia

Daniel Palma Alvarado

Dirección editorial

Alejandra Stevenson Valdés

Editora ejecutiva

Beatriz García-Huidobro

Diseño interior

Gloria Barrios A.

Diseño de portada

Francisca Toral

Imagen de portada: Foto de familia Castillo-Ravelo en Conchalí, 1929. Álbum familiar.

Con las debidas licencias. Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorización escrita de los titulares del copyright, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, así como la distribución de ejemplares mediante alquiler o préstamos públicos.

AGRADECIMIENTOS

Los autores agradecen a sus respectivas familias por el permanente apoyo brindado. También a todas las personas e instituciones públicas y privadas que, de una u otra manera, facilitaron la investigación, en particular el Fondecyt de Iniciación N° 11180082, a cargo de Simón Castillo, que posibilitó realizar el trabajo de archivo que llevó a la publicación de este libro. En cuanto al equipo de trabajo, a la magister en historia Claudia Deichler, quien colaboró en todo el proceso de levantamiento de información y en la fase de edición del manuscrito. Asimismo, al arquitecto Alonso Medina, a cargo de la elaboración de los planos de reconstrucción histórica, y al arquitecto Matías Gómez, autor de una versión inicial. La familia Castillo-Ravelo, a su vez, proporcionó valioso material fotográfico. Nuestra gratitud para amigas, amigos y colegas, en particular a Edward Murphy, quien, pese a la distancia geográfica, se entusiasmó con la idea de prologar el libro, así como para Guillermo Guajardo, Marcelo Mardones y el colega mexicano Gilberto Urbina por las conversaciones acerca de estos temas.

Nuestro reconocimiento, además, al Museo Histórico Nacional, a la Biblioteca Nacional, al Archivo Nacional Histórico, al Archivo Patrimonial Gasco y a la Pontificia Universidad Católica de Chile, pues en su campus Lo Contador se montó en 2021 una exposición referida al tema del libro. Un agradecimiento especial merece la Universidad Alberto Hurtado por su interés y permanente apoyo a esta publicación, en especial el Departamento de Historia, a la Editorial de dicha casa de estudios y a los evaluadores anónimos del manuscrito, quienes con sus observaciones enriquecieron este libro.

ÍNDICE

Agradecimientos

Prólogo, por Edward Murphy

Introducción

“Una vasta cintura de poblaciones misérrimas”: las ventas y arriendos de sitios y el desarrollo de la periferia de Santiago de Chile en la primera mitad del siglo veinte

PRIMERA PARTE

ZONA NORTE

Capítulo I

Renca: el problema de la vivienda y la urbanización (1920-1938)

Capítulo II

Conchalí: la formación del municipio y las poblaciones (1927-1938)

SEGUNDA PARTE

SURPONIENTE

Capítulo III

Zanjón de la Aguada: dos poblaciones en la “cloaca máxima” de la zona sur (Santiago y San Miguel, 1920-1936)

Capítulo IV

Chuchunco: poblaciones, servicios y política habitacional (1920-1939)

Capítulo V

El problema de la vivienda y la expansión urbana: la Población Buzeta (1925-1938)

TERCERA PARTE

ZONA PONIENTE

Capítulo VI

La construcción de un suburbio: autoconstrucción y servicios en el municipio de Quinta Normal (1924-1943)

Capítulo VII

Población Lo Franco, proyecto y realidad de la política de vivienda en la periferia (1936-1943)

Consideraciones finales

Plano de las poblaciones estudiadas. Santiago de Chile 1920-1940

Fuentes utilizadas

Bibliografía

Créditos de imágenes

PRÓLOGO

La forma en que los residentes de bajos ingresos han llegado a habitar las ciudades de América Latina y el Sur Global desde finales del siglo XIX es un tema central en la historia mundial. A través de movilizaciones y actos de ocupación y autoconstrucción, los cientos de millones de migrantes pobres que se han desplazado hacia a las urbes literalmente han contribuido a erigir sus viviendas e infraestructuras. A pesar de ser sujetos subalternos, estos habitantes han levantado innumerables hogares y barrios, teniendo un impacto significativo en las relaciones predominantes, incluyendo la expansión de los derechos de ciudadanía.

Tal vez lo más importante es que, al buscar lugares seguros y dignos para vivir, los pobres urbanos han puesto de manifiesto lo inadecuadas que han sido las relaciones de propiedad legalmente sancionadas y basadas en el mercado. La situación ha estado caracterizada por malas condiciones habitacionales y la masiva ocupación de tierras y asentamientos de carácter informal. Las dinámicas puestas en juego han implicado un profundo cuestionamiento de las formas dominantes de la propiedad y el actuar del Estado. Estas dinámicas también habían sido tensas y conflictivas en el pasado, definidas por una volátil mezcla de activismo ciudadano, mercados de vivienda explotadores, y complejas formas de habitar, con respecto a los que las respuestas del Gobierno han sido muy variadas, oscilando entre inadecuación, represión, reformismo y aceptación.

En los últimos treinta años, los estudios históricos por fin han concedido a la cuestión de la vivienda de bajos ingresos y la ciudadanía el lugar que les corresponde. Una parte de este giro es la abundante literatura sobre estos temas en el caso chileno y especialmente con respecto a Santiago. En muchos sentidos, Chile es un caso excepcional, pero su excepcionalidad es ilustrativa, ya que existe hacia el final de dos continuos importantes. En primer lugar, los pobladores de Chile han participado en una serie de tomas de tierras muy organizadas y bien publicitadas, concentradas sobre todo en el período inmediatamente anterior y durante el Gobierno socialista de Salvador Allende (1970-73). Este tipo de tomas se han producido a menudo en otros países, pero, hasta donde yo sé, no se han producido de manera tan masiva y en un periodo de tiempo tan corto como en Chile. En cambio, los pobres urbanos de otros lugares han tendido a vivir en asentamientos ilegales a través de otros medios, como por ejemplo trasladándose de forma progresiva a ellos y ocupando tierras sobre las que posteriormente tienen reclamaciones legales que son impugnadas, incluso en propiedades que fueron vendidas de manera fraudulenta o que fueron subdivididas fuera del marco legal.

La segunda forma en que el caso chileno se ha desarrollado en el extremo de un continuo es que, en las primeras décadas del siglo XXI, la vivienda de bajos ingresos en Santiago se destaca por estar, en general, formal y legalmente sancionada, al menos en un grado mayor que la mayoría de los principales centros urbanos de América Latina y el Sur Global y no obstante el aumento de campamentos en Santiago durante los últimos diez años. Los neoliberales han celebrado esta tendencia, pero hace tiempo que está claro que, en una ciudad masivamente segregada y altamente desigual, los títulos de propiedad por sí mismos no son la panacea para los males urbanos. Los neoliberales también han malinterpretado las fuerzas de la historia: el movimiento general hacia la propiedad de la vivienda y su sanción legal en la periferia de Santiago no es solo producto de las políticas neoliberales, sino también del intenso y a menudo radical activismo de los pobladores, incluso en las tomas de terrenos.

En última instancia, entonces, el caso chileno se ha convertido en un caso hasta cierto punto único, debido a su historia de convulsas tomas de terreno durante un período de activismo y revolución, y a los procesos posteriores que condujeron a la formalización y entrega de títulos legales en la periferia urbana durante la década de los 2000. Sin embargo, estas dos características tienden a acaparar la mayor parte de la atención tanto académica como popular. También suelen ocultar cómo la evolución de los márgenes urbanos en Chile resuena con procesos que han ocurrido en otros lugares; el punto es que forma parte de un continuo.

Al analizar a un período temprano del asentamiento urbano en Santiago, de 1920 a 1940, Simón Castillo y Waldo Vila iluminan un período poco estudiado del desarrollo periférico de la ciudad, por lo menos en relación con lo que había pasado antes y después. El libro revela no sólo por qué este período fue de crucial importancia, sino también cómo las dinámicas fundamentales en juego en Chile han sido importantes en otros lugares. En esta época, Santiago experimentó un aumento especialmente significativo de su población de bajos ingresos, a medida que los migrantes abandonaban la moribunda industria del salitre, la minería del cobre decaía por la Gran Depresión, y la mecanización y el crecimiento demográfico desempeñaban un papel más importante en el campo. Fue en este período que muchas de las comunas que hoy son parte esencial del Gran Santiago experimentaron procesos acelerados de urbanización masiva, incluyendo Renca, Conchalí, Independencia, San Miguel, Barrancas (hoy Cerro Navia y Pudahuel) y Maipú.

Como demuestran Castillo y Vila de manera tan productiva en este libro, el asentamiento de estas zonas se concentraba en el intento de producir viviendas y lotes individuales, a diferencia que los conventillos de la ciudad central. Estos últimos habían sido el tipo de habitación más importante para los pobres de Santiago a principios del siglo XX y habían recibido más atención histórica, ocultando el desarrollo de una periferia con casas individuales, el modo dominante de formar las nuevas poblaciones para el resto del siglo XX. El hecho que los pobres querían un hogar propio es de suma importancia, jugando un papel fundamental en el desarrollo socio-espacial de la ciudad, las políticas del Estado, el mercado inmobiliario de bajos ingresos y la movilización de los pobladores.

Si los pobres querían un hogar propio en general, la mayoría no podía vivir en viviendas establecidas, con títulos de propiedad y servicios adecuados, creando un ambiente tenso y conflictivo. Las empresas inmobiliarias a menudo vendían propiedades fraudulentas, a las que los residentes llegaban con títulos e hipotecas dudosas, y sin las edificaciones y servicios que esperaban. Sus habitantes vivían en la precariedad, con escasas fuentes de empleo y falta de oportunidades, mientras que sus residencias estaban en pésimas condiciones y a menudo eran impugnadas legalmente. Tenían que soportar inundaciones, escasas opciones de transporte, una vigilancia policial ineficaz y una acumulación de basura que suponía un riesgo para la salud, incluyendo roedores e insectos. Muchos barrios carecían de electricidad, lo que ponía de manifiesto su desconexión de las formas básicas de consumo y vida nocturna que los residentes de otras partes de la ciudad daban por sentado. A la vez que estas condiciones podían provocar indignación y preocupación, también solían llevar a muchas personas a estigmatizar estas zonas y a sus residentes como “incivilizados”, incluso bárbaros y criminales. El Gobierno, por su parte, a menudo respondió de forma vacilante y poco sistemática a los abusos y condiciones de la periferia urbana.

Sin embargo, como también destacan Castillo y Vila, los residentes de la periferia participaron de manera activa en la transformación de sus hogares y barrios, cambiando tanto las políticas de la ciudad como su diseño e infraestructura. En una impresionante labor de investigación histórica, Castillo y Vila han escudriñado los archivos municipales y nacionales, descubriendo cómo los residentes y las asociaciones vecinales locales se organizaron y presionaron para hacer cambios. Estas formas incluyeron escribir a los funcionarios municipales y nacionales, obligando tanto a las instituciones gubernamentales como al público chileno en general a prestar atención a sus condiciones de vida y a cómo habían sido explotados y engañados con sus viviendas. Se aseguraron de que los servicios urbanos en áreas como el transporte, la electricidad, la policía y el retiro de basura fuesen considerados como un derecho básico de la ciudadanía y la residencia en la ciudad. A menudo, ellos mismos construyeron sus casas, tanto en propiedades con títulos fraudulentos como en pequeños y crecientes actos de ocupación. Al hacer esto, los pobres de la ciudad no sólo reclamaban estas propiedades como propias, sino que profundizaban una tradición que les mostraba que podían confiar en su propio trabajo y habilidades de construcción para acceder a la vivienda. En un sentido importante, fueron capaces de humanizar las relaciones de propiedad y hacer que el Gobierno y una parte importante del público chileno respondieran a las demandas de condiciones de vida mínimamente aceptables, a pesar de que la situación de los terrenos urbanos seguía siendo muy desigual y estaba marcada por la corrupción y el fraude.

Todo esto tuvo lugar a medida que el Gobierno nacional continuaba asumiendo un papel más proactivo en el desarrollo urbano y la política de vivienda. Como plantean Castillo y Vila, la primera presidencia del general Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931) fue especialmente importante en este sentido, porque la administración amplió sus marcos normativos y su papel en la provisión de infraestructuras y viviendas. Estas últimas y el desarrollo urbano, de hecho, formaban parte de un programa general para “civilizar” y “modernizar” la sociedad chilena y sus familias. Sin embargo, a pesar de que el papel del Gobierno central crecía en importancia, seguía invirtiendo demasiado poco en servicios y vivienda, sin importar la promesa implícita de que debía proporcionar equipamientos básicos para todos. La situación empeoró porque el Gobierno central tendía a no afirmar su autoridad con claridad, dejando en la incertidumbre exactamente qué burocracias gubernamentales supervisaban cuáles problemas. A la hora de organizarse y plantear sus demandas, los residentes de la periferia urbana podían pasar de una institución a otra, en largos e infructuosos esfuerzos por resolver sus problemas de habitaciones e infraestructura. Sin embargo, poco a poco y de forma fragmentaria, se construyeron carreteras, se ampliaron las líneas eléctricas, se instalaron servicios de alcantarillado y se edificaron casas.

Dichas mejoras estaban lejos de cubrir la dimensión del problema en su totalidad. La falta de soluciones adecuadas a las condiciones de vida y a las relaciones de propiedad en la periferia urbana en las décadas de 1920 y 1930 sentó las bases sobre las que luego se desarrollará la política más conflictiva y activista en las poblaciones de Santiago desde la década de 1940 hasta la de 1980. Cada vez más pobladores vivirán en asentamientos tomados y viviendas informales sin servicios, condiciones que se entenderán cada vez más como una crisis social. La capital chilena seguirá creciendo con rapidez y, aunque varios pobres aún vivían en conventillos o arrendaban piezas, la gran mayoría intentaba tener una casa propia, en una ciudad esparcida y segregada. A la vez, muchos no residían en condiciones mínimamente aceptables. Los conflictos se harán aún más intensos en torno a la forma en que los pobres urbanos acceden a las viviendas y a la propiedad, en especial a medida que los programas gubernamentales sean más ambiciosos (aunque todavía tenderán a estar muy por debajo de las expectativas) y los pobladores se vuelvan más activos y visibles públicamente.

Pero la intensidad de estas historias posteriores tiene su origen en los problemas y dinámicas básicas que explora este libro. Por un lado, la urbanización masiva tuvo lugar en el contexto de una intensa desigualdad y los convulsos procesos del capitalismo, incluido un mercado inmobiliario explotador y a menudo corrupto. Por otro lado, el aparato estatal chileno no respondió de forma adecuada a las demandas básicas planteadas por los ciudadanos: una vivienda mínimamente aceptable y servicios básicos. Llegarían las soluciones y respuestas, incluso convirtiendo las comunas y poblaciones analizadas en este libro en lugares que tendrían, casi de manera universal, unidades legalmente sancionadas y la diversidad de servicios por los que sus residentes habían luchado en las décadas de 1920 y 1930. Sin embargo, habrían de perdurar los problemas básicos en la conformación y extensión de la periferia urbana, porque la urbanización masiva seguiría formando parte de un contexto de relaciones socioespaciales conflictivas e injustas, en las que los vecinos construirían de manera activa sus hogares y sus vidas, pero no necesariamente en condiciones elegidas por ellos mismos. La evolución y transformación de la periferia urbana sigue siendo una cuestión crítica de interés histórico permanente y, tal como demuestra esta investigación, el estudio histórico minucioso de su dinámica y sus conflictos revela el funcionamiento crítico de las relaciones estatales, la dinámica de la propiedad y el asentamiento masivo y la desigualdad en la propia ciudad moderna.

EDWARD MURPHY

Michigan State University

INTRODUCCIÓN

“UNA VASTA CINTURA DE POBLACIONES MISÉRRIMAS”: LAS VENTAS Y ARRIENDOS DE SITIOS Y EL DESARROLLO DE LA PERIFERIA DE SANTIAGO DE CHILE EN LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO VEINTE

Contrasta agudamente con el progreso del oriente de Santiago, hasta en sus más alejadas ramificaciones, el abandono en que han ido quedando sumidas las manzanas que componen los barrios del norte, del poniente y del sur. Hay una vasta cintura de poblaciones misérrimas, con calles lodosas en el invierno y polvorientas en el verano, donde alzan su imperio la carroña y la mugre.

“Progreso en Santiago”, en El Mercurio, Santiago, 6 de mayo de 1930.

Las poblaciones y el crecimiento de Santiago

La imposibilidad del acceso a la vivienda, el hábitat informal, la falta de urbanización y la densificación de las periferias son ámbitos relevantes en el desarrollo de las ciudades contemporáneas. En América Latina, estos fenómenos se han entrecruzado con las migraciones, crisis económicas y transformaciones sociales, propias de lo que José Luis Romero estableció como el paso de las ciudades burguesas a las ciudades masificadas1. Una de las manifestaciones más destacadas de este tránsito fue la formación de diversos tipos de asentamientos precarios, surgidos por la ocupación de terrenos baldíos o de terceros. De este modo, desde principios del siglo XX se originaron lugares conocidos dentro de la literatura sobre el tema: favelas, villas miseria, barriadas y poblaciones, entre otros2.

Esos procesos tienen su contraparte en el debate intelectual, técnico y teórico. La discusión sobre las desigualdades territoriales –manifestadas, por ejemplo, en el acceso a servicios y medios de transporte–, la especulación del suelo y el rol del Estado en la solución de estas problemáticas son cuestiones vigentes porque todo indica que el déficit habitacional, el crecimiento de los suburbios pobres y el hacinamiento continuarán siendo la tónica, al menos en las principales urbes del subcontinente. En Chile, por ejemplo, el número de familias en campamentos ha aumentado de manera exponencial en la última década, sobre todo a partir del estallido social de 2019 y la pandemia de 2020. Esto se ha producido principalmente en la capital del país, Santiago.

En este complejo escenario, el presente libro busca cubrir una dimensión poco abordada por la historia urbana de Santiago: las poblaciones por venta y arrendamiento de sitios en la periferia y su rol en la configuración física de los márgenes capitalinos durante la primera mitad del siglo XX. Así, pretende ser un aporte a una discusión cada vez más contingente respecto a las distintas formas de habitar la ciudad y, sobre todo, la manera de resolver las desigualdades y segregación urbana experimentadas en la actualidad por las urbes latinoamericanas. Con ello, la investigación tiene como objetivo llenar un vacío sobre el proceso de crecimiento metropolitano, posicionando a las poblaciones y sus ocupantes como agentes de urbanización. Esto permite dar una nueva mirada al proceso de asentamiento de los sectores populares y de trabajadores llevado a cabo en Santiago hace aproximadamente un siglo, con el fin de contribuir al debate público sobre el tema y, a la vez, recuperar los vestigios de esta particular dinámica territorial.

Desde un prisma histórico, se indaga en el habitar popular de esta ciudad y específicamente en las poblaciones, pero centrándose en un tipo específico: aquellas loteadas, vendidas y arrendadas por sitios por parte de particulares3. Como es sabido, desde finales del siglo XIX fue el conventillo la principal modalidad de vivienda de la clase trabajadora4. Este tipo de construcción se estructuraba en torno a un pasillo común, la mayoría de las veces angosto, que usualmente tenía una insalubre acequia que servía de improvisado alcantarillado. Las piezas eran, por lo general, estrechas y sin una ventilación adecuada e incluso muchas de ellas no tenían ventanas, llegando a albergar a diez o doce personas. Se calcula que en la comuna de Santiago existían hacia 1930 “3.000 mil conventillos que eran habitados por alrededor de 250.000 personas”, para entonces cerca de la mitad de la población capitalina5. En menor medida, hubo un importante número de familias que desde la misma época utilizaron el denominado arriendo a piso, esto es, solo el suelo, sin ningún tipo de servicio, lo que implicaba que los propios inquilinos debían autoconstruir sus ranchos6.

Pese a que las poblaciones por venta y arriendo de sitios crecieron de manera sostenida desde 1900, nunca superaron en número a los conventillos, por lo menos hasta mediados del siglo XX. Con todo, su relevancia radicó en posicionarse como una opción cada vez más masiva en el acceso a la casa propia y en los modos de habitar la ciudad, un ideal que provenía desde el siglo XIX y que se fue masificando con el paso de la nueva centuria. Este mecanismo sirvió así para impulsar una característica fundamental de la vivienda desde una perspectiva cultural: ser espacio de abrigo y guardado, de reproducción biológica y social. En otras palabras, construir un hogar7. En la actualidad, las poblaciones objeto de estudio de este libro forman extensas áreas de comunas como San Miguel, Renca, Conchalí y otras. En las siguientes páginas, revisaremos más de una treintena de estos parcelamientos, repartidos en gran parte del margen de la capital, excepto en la zona oriente (ver plano de las poblaciones estudiadas en la p. 337).

Desde inicios del siglo XX, los loteos para uso habitacional vivieron un doble proceso: por una parte, la ramificación por casi todos los municipios rurales aledaños a la ciudad y, por otra, la venta de conjuntos de mayor número de unidades. Estos parcelamientos fueron conocidos como poblaciones, vocablo que durante esta época fue asignado mayoritaria, aunque no únicamente, a los vecinos de clase trabajadora. Estos últimos se dividían en dos grupos:

Figura 1. División de Santiago por comunas, 1939.

Fuente: Selección a partir de Memorandum “Dak”: guía de bolsillo, Santiago, C. Karstulovic B., 1939.

compradores de sitios a plazo y mejoreros, es decir, arrendatarios a piso. Ellos llevaron adelante el proceso de autoconstrucción que marcó el desarrollo de la periferia de Santiago, ocupando conjuntos de una densidad variable, pero que en general fluctuaron entre los quinientos y los tres mil residentes8.

El surgimiento de este fenómeno tiene su origen en la acción de rentistas urbanos que desde fines del siglo XIX se habían involucrado en el negocio de la vivienda popular a través del arriendo y venta de sitios. Fue común que estos sujetos –pese a los reclamos de los pobladores– incumplieran normas en dos esferas: las referidas a las escrituras y aquellas relacionadas con la ausencia de servicios. Este mecanismo transgredía así la normativa vigente sin recibir mayores sanciones o preocupación fiscal al menos hasta mediados de la década de 19209.

La responsabilidad respecto a estos loteos recaía en los municipios. El marco legal en que se desarrollaron estas prácticas correspondió a la Ley de Comuna Autónoma de 1891, que buscaba desprender a las corporaciones de la tutela del poder central que hasta entonces tenía una importante presencia a través de los gobernadores y subdelegados rurales. Se crearon así municipalidades por todos los alrededores de Santiago: Renca, Maipú, Ñuñoa, San Miguel, Providencia y Barrancas, entre las principales.

La formación de nuevas comunas tuvo efectos directos en la expansión de la superficie urbana. Así, este cuerpo legal terminó fortaleciendo sobre todo a los señores locales, es decir, grandes propietarios rurales, que muchas veces ocupaban cargos públicos y tenían directa influencia sobre las decisiones administrativas10. A partir de 1925, la principal de ellas, concerniente a la formación de poblaciones, fue la recepción de los conjuntos, es decir, el reconocimiento legal de la existencia de dichos fraccionamientos y de los pequeños propietarios, condicionando esta aprobación al cumplimiento de las exigencias mínimas de urbanización. Durante el periodo que cubre este libro, esta práctica ocurrió de manera reiterada, como se verá en el caso del municipio de Quinta Normal. De este modo, las autoridades locales dispusieron de un poder omnímodo, anteponiendo muchas veces sus intereses particulares al bien común11.

En gran medida, este tipo de política respondió al juego propio del sistema parlamentario de gobierno existente en Chile entre 1891 y 1925. Dicho régimen estuvo caracterizado por una discusión pública monopolizada por parte de las élites, con un importante protagonismo de los partidos políticos y una relación subordinada del poder Ejecutivo ante el Legislativo. La mencionada dinámica generó una creciente exclusión de las demandas de los sectores de trabajadores y nacientes clases medias, especialmente por una mayor justicia social, lo que se conseguiría solo en parte con la nueva Constitución de 192512. De esta manera, el contexto de los problemas de habitabilidad que observa esta investigación se enmarca en la “cuestión social”, como fueron denominados los fenómenos sociales derivados del aumento de la urbanización e industrialización y que en uno de sus tópicos principales tuvo a la vivienda obrera. Este debate fue finalmente canalizado por el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo y sus pretensiones de reforma del Estado13.

En este vertiginoso panorama, las poblaciones se desarrollaron –y este es uno de los campos de interés primados del libro– sobre todo en comunas rurales: Conchalí, Maipú, Quinta Normal, Renca y San Miguel. También lo hicieron en barrios a cargo del municipio de Santiago, pero emplazados en sus márgenes: por el poniente, Chuchunco; desde el sur, el tramo colindante con el Zanjón de la Aguada, mientras que por el sector norte, el entorno de la Plaza Chacabuco.

En todos los casos se trató de fenómenos que fueron en alza a partir de la década de 1920, cuando la ciudad alcanzó el medio millón de habitantes, duplicando así su población en solo 25 años. De acuerdo con Vicente Espinoza, entre 1920 y 1930 se produjo el crecimiento periférico más importante. Esto llevó a que la comuna de Santiago –que aún seguía concentrando el grueso de habitantes– pasara del 73 % del total en 1920 al 67 % en 1930. Este leve descenso fue indicio inequívoco del aumento en tres municipios en especial: Quinta Normal, San Miguel y Providencia, que crecieron a tasas del 7 al 11 por ciento, situación que desde entonces solo iría en alza14.

Para entonces, Santiago se estructuraba en torno a su centro histórico, que albergaba su distrito comercial y financiero, las instituciones públicas y las viviendas de la clase acomodada. A finales del siglo XIX se consolidó la expansión de los sectores más pudientes a los barrios Dieciocho y República, vinculados a la creación, al sur de la ciudad, del Parque Cousiño y el Club Hípico15. A esto se sumaba un sinnúmero de conventillos repartidos, tal como dijimos, por todo su radio urbano. Precisamente fue esta última tipología de vivienda la que concentró la mayor atención, convirtiéndose en un objeto primado de los discursos de modernización urbana de la época.

Esto se experimentó especialmente con motivo de las celebraciones del centenario de la República (1910), iniciando un plan de hermoseamiento del casco histórico, levantándose edificios como el Palacio de Bellas Artes y la Estación Mapocho, entre otros, sumado a la higienización de los barrios centrales más deprimidos, demoliendo conventillos y controlando el comercio ambulante. A ello se agregó una profunda reforma sanitaria a partir de la construcción de la primera red de alcantarillado, cuyo tramo inicial fue inaugurado hacia 1910, la que sirvió a una reducida parte del centro capitalino. Se afianzó así una forma urbana que ya había sido contemplada por el intendente Benjamín Vicuña Mackenna en 1872 cuando este definió, mediante el trazado del camino de cintura y el Ferrocarril de Circunvalación, la existencia de una “ciudad propia” en contraposición a la “ciudad bárbara” que crecía en sus márgenes16.

En efecto, estas últimas infraestructuras fueron clave para definir lo que en gran parte se ha entendido como el Santiago histórico. La primera, el camino de cintura de 1872, buscó establecer un primer límite administrativo para el crecimiento de la capital con el fin de fijar el territorio para la acción del municipio. El caso del ferrocarril fue una infraestructura industrial que unió casi la totalidad de los márgenes urbanos, iniciando su funcionamiento hacia 1890 y prestando servicios de carga y en menor medida de pasajeros hasta mediados del siglo XX.

Figura 2. Santiago y sus alrededores, 1931. Se destaca el trazado del Ferrocarril de Circunvalación.

Fuente: Elaboración propia a partir de José Peña, Plano de Santiago y sus alrededores, Santiago, Imprenta Universo, 1931.

Al interior de este polígono convergió el grueso del comercio, el poder político-religioso y el financiero, y recibieron la atención y recursos preferenciales que ayudaron a implementar una infraestructura y servicios característicos de una urbe moderna. Uno de los ejemplos más destacados fue la proyección y construcción del Barrio Cívico en torno a La Moneda. Esta remodelación fue ideada por diversos autores, siendo el principal el urbanista austriaco Karl Brunner –contratado por el gobierno de Carlos Ibáñez en 1929–, quien propuso un diseño urbano moderno que terminó materializándose en el primer Plano Regulador de la ciudad en 1939, instrumento urbanístico con disposiciones que estaban restringidas a los límites administrativos del municipio capitalino, excluyendo a las corporaciones rurales que lo rodeaban17.

Toda esta serie de innovaciones terminaron ratificando lo que aquí se denominará ciudad consolidada, correspondiendo, como su nombre lo indica, a un espacio urbano con una trama regular, generalmente con acceso a servicios como el alumbrado público, transporte, agua potable, áreas verdes y calles y caminos transitables. Por ende, en ella se podía vivir el tan ansiado modo de vida urbano18. Esta parte de la capital ocupó gran porción del territorio del municipio de Santiago y entregó un nuevo estándar, muy diferente al vivido en las alcaldías rurales del sur, norte y poniente19.

Las nuevas poblaciones, insertas en medio de sitios eriazos y tierras agrícolas, ayudaron a aumentar la superficie urbana, siendo propiciada también por el auge de comunas rurales de perfil social medio o alto, como Ñuñoa y Providencia, en la zona oriente. Entre 1915 y 1930 –apenas quince años– la superficie de Santiago pasó de tres mil hectáreas a alrededor del doble20. En 1934, esta inédita situación fue constatada por la Dirección de Obras Municipales de Santiago:

A causa del crecimiento de la ciudad ésta ha dejado de estar totalmente comprendida dentro de la Comuna de este nombre. La situación actual es la siguiente: el área total de la ciudad edificada puede estimarse en 5.500 hectáreas; de éstas sólo 4.250 corresponden a la Comuna y el resto, o sea, 1.250 están comprendidas en las diversas comunas que rodean a aquella, tales como Ñuñoa, Providencia, San Miguel, Quinta Normal, Conchalí, etc.21.

Es probable que el cálculo se quedara corto, pero en términos prácticos esto significaba que desde la década de 1930 poco más de un cuarto del total de superficie construida estuviese fuera de los márgenes del municipio de Santiago, con la paradoja de que esas comunas seguían siendo rurales. Se originó así un proceso de segmentación: siguiendo las palabras del historiador Armando de Ramón, hubo una “especialización social por comunas”22, en la que sectores como Quinta Normal y Chuchunco quedaron claramente identificados por su condición obrera, mientras que el barrio oriente pasó a ser el preferido de las clases más pudientes. Esta producción social del espacio urbano se debía al mecanismo de la renta de la tierra, consistente en el uso del suelo como mercancía, con la que se procuraba obtener la mayor plusvalía al menor costo de inversión posible23. Así, se comenzó a evidenciar la irrupción definitiva de un fenómeno ya mencionado y que se avizoraba desde finales del siglo XIX: una urbe con dos formas claramente reconocibles e incluso opuestas. En otras palabras, dos ciudades: una –la consolidada– que gozaba de los beneficios del progreso, y la otra –la periférica– que aparecía como su lado oscuro.

El citado epígrafe de El Mercurio que abre esta introducción expresó bien las agudas diferencias visibles hacia 1930: se trataba de un sector oriente pujante, mientras que los restantes se convirtieron en expresión de la pobreza y el atraso24. Estos conflictos manifestaban el asentamiento de un patrón de crecimiento territorial que acompañaba a la capital desde hacía décadas –en particular en el área sur–, pero que fue consolidándose durante el primer tercio del siglo XX. De este modo se fue verificando un notorio contraste de servicios, infraestructura, equipamiento y paisaje urbano entre la ciudad consolidada –incluyendo el centro y la zona oriente– y las áreas que ocupaban las poblaciones. Esta forma fue cristalizada en la idea de una medialuna o cintura de miseria, utilizada de manera recurrente por diversos medios y autores. En 1930, el periódico conservador El Diario Ilustrado lo sintetizó así:

El suburbio moderno es la feliz combinación del campo con la ciudad, la higiénica cintura de barrios residenciales a donde, por las tardes, van a respirar aire puro los pulmones del hombre de trabajo, semi asfixiados por la congestión afanosa del centro comercial. Nuestras ciudades, sin embargo, y especialmente nuestra capital, mantienen el añejo estado de cosas. Tanto como es de lujoso el centro es de sórdido el suburbio. El rancho inmundo, el conventillo pestilente, la mal oliente acequia a tajo abierto, la calle sin pavimento –charcos de barro en invierno, nubes de polvo en verano– forman vergonzosa periferia a los parques, los palacios, los rascacielos y las tiendas de lujo […]. Una excepción existe, sin embargo: un claro risueño en esa triste sucesión de barrios chinos que forman la cintura de Santiago: es el sector oriente. Pero, por lo mismo que es una excepción, el suelo se ha valorizado, tanto que aquel barrio resulta prohibitivo no sólo para las clases obreras, sino aun para las gentes de mediano pasar25.

La formación de esta medialuna de poblaciones –y la consecuente exclusión de la zona oriente– tuvo un efecto también en el paulatino aumento de la distancia entre el emplazamiento de las viviendas de las clases altas y aquellas del mundo popular. Hasta entonces, personas ricas y pobres vivían cerca e incluso era frecuente que hubiese conventillos a pocas cuadras de palacios y casonas. Esto resultó un aspecto clave en el desarrollo de la segregación urbana al producir una segmentación entre ambos polos asociada a disímiles calidades de servicios, infraestructura y transporte. Tan relevante como ello es que, debido al crecimiento del número de habitantes, dicha segregación urbana se empezó a establecer a gran escala, generando una percepción de desigualdad territorial26.

En el caso de Santiago, esto se materializó a través de operaciones inmobiliarias realizadas en medianas y grandes propiedades de las afueras (chacras y fundos principalmente), en las que los costos de la extensión de los servicios eran muy altos, volviéndolos inaccesibles. Por este motivo, se fue construyendo un paisaje marcado por la deficiente infraestructura y por su lejano emplazamiento. En ocasiones había espacios de usos residuales, como basurales, que incomodaban con sus olores y plagas a los vecinos. La presencia de este tipo de espacios generó una fuerte intolerancia, ya que se asociaban a la propagación de epidemias como el cólera, tifus y viruela, a lo que se sumaban la constante quema de basura y la emanación de gases tóxicos. En rigor, a medida que crecía la urbe, incorporaba suelo rural donde había numerosos vertederos.

Como ha demostrado la historiografía, esta situación no es exclusiva de América Latina, sino que forma parte de la segregación socioespacial de las ciudades en Occidente27. Así, periferia “se define negativamente por relación al centro y se caracteriza por un nivel de vida menos elevado, de producciones menos elaboradas, pero sobre todo por un debilitamiento y una pérdida de sustancia en beneficio del centro”28. Esta interacción desigual se sostiene en “un centro que domina, atrae, acumula y selecciona; una periferia dependiente que pierde su autonomía”, aunque es necesario evitar creer que se trata de una oposición frontal entre ambos polos: más bien es un vínculo que expresa diferencias de poder, pero que resulta de mutua utilidad29.

En esa misma línea, para Armando de Ramón la “situación periférica” en Santiago debe comprenderse de una manera dinámica. Él señala que los márgenes urbanos son “sectores muy extensos de la ciudad que fueron periferia en el sentido de que estuvieron en el borde de ella, pero que al crecer hacia el exterior fueron reproduciendo esta situación en un área cada vez mayor”30. En otras palabras, lo ocurrido en Santiago con los bordes urbanos desde la segunda mitad del siglo XIX es que fueron formados con dificultades de todo tipo, las que se extendieron en el tiempo y produjeron un estancamiento muy difícil de superar.

Una perspectiva similar es la planteada por los arquitectos Margarita Greene y Fernando Soler, quienes entendieron la formación de esa periferia y la definieron como “monofuncional”, resaltando en ella un mayoritario uso residencial por el hecho de estar en los bordes del “área tradicional consolidada” y de ser “dependiente de la ciudad central”. Según estos autores, este fenómeno cambió a partir de la década de 1980, modificando un patrón de crecimiento de más de un siglo31. Esta afirmación debe entenderse no solo en el marco de la ausencia de servicios básicos, sino además en la falta de equipamiento, como locales comerciales, escuelas, plazas y parques públicos, fenómeno que es comprobado a lo largo de este libro.

Otra dimensión de la situación periférica vivida en las poblaciones fue la separación espacial entre los lugares de residencia y los de trabajo, lo que hizo que aumentara la urgencia de la movilidad. Como ha mostrado Renato Ortiz para el caso de París, uno de los fenómenos más notorios de la ciudad moderna fue aquella división32. Por ello, comunas santiaguinas que contaban con industrias y puestos laborales, como Quinta Normal, fueron muy estimadas por los sectores populares, ya fuese habitando un conventillo o autoconstruyendo en un sitio. De acuerdo con un cálculo realizado por la Cámara de Diputados en 1929, los adquirentes llegaban a cerca de 170 mil, mientras que los arrendatarios a piso solo a los 80 mil a nivel nacional33.

Junto con la separación física y social en la ciudad, otro fenómeno que gravitó durante toda la década de 1930 fue la falta de vivienda, realidad acrecentada por los efectos de la Gran Depresión. Si bien dicho problema se arrastraba con fuerza desde hacía décadas, el crack bursátil vivido en Nueva York en 1929 y que repercutió con fuerza en Chile a partir del año siguiente incrementó de manera considerable la cesantía y la migración, gran parte de la cual se dirigió a Santiago. Un ejemplo de los estragos en términos de empleo fue lo sucedido en la industria salitrera, que para 1929 contaba con sesenta mil trabajadores, cifra que se redujo a ocho mil en 193234. De este modo, la desocupación entre los años 1931 y 1932 llegó a las 128 mil personas de acuerdo a las cifras oficiales35. En un país con una fuerza laboral de 1.300.000, ello significó que además de caer los salarios, “el subempleo también empeoró”36.

La especulación37 sobre el suelo y el alza en el precio de los alquileres provocaron una situación desesperada para miles de familias chilenas. En 1931, un documento oficial registraba la presencia de más de cinco mil obreros viviendo en albergues fiscales capitalinos, aunque se calculaba que no estaba siendo atendida una cifra tres veces mayor38. A finales del mismo año, el jefe de la Dirección del Trabajo informó al ministro de Bienestar Social que “la ciudad de Santiago está tan llena de desempleados que, pese a todos los esfuerzos que hemos realizado, hay una enorme cantidad de familias que, como en el resto de la República, han sido violentamente desalojadas de sus viviendas y viven en insalubres ranchos”39. Esto condujo a que el mismo ministerio decretara “el valor máximo de los sitios para las comunas de Santiago” como una manera de poner freno a la especulación urbana40.

No es de extrañar que a partir de entonces se extendiera una nueva forma de ocupación marginal en Santiago que desde la década de 1940 fue conocida como “poblaciones callampas”, las que se caracterizaron por estar erguidas en lugares residuales, como riberas de ríos o laderas de cerros, en especial en el río Mapocho, el Zanjón de la Aguada y el Cerro Blanco. Esta modalidad de vivienda se distinguió por su informalidad legal y pobreza material, práctica entonces todavía minoritaria dentro de la crisis habitacional que afectaba al país, pero que iría en alza en las siguientes décadas41.

En este escenario, las poblaciones por venta y arriendo de lotes significaron una transición en los modos de habitar de la sociedad popular santiaguina durante gran parte de la primera mitad del siglo XX, convirtiéndose en una alternativa al insalubre conventillo y posibilitando, en algunos casos, el sueño de la casa propia. En gran parte, fue a través de estos conjuntos que la ciudad traspasó sus límites históricos, construyendo una nueva periferia, esta vez de carácter masivo y con serios problemas de habitabilidad42.

La respuesta estatal al problema de la vivienda y el crecimiento de los márgenes de Santiago

Las malas condiciones de vida existentes en conventillos, poblaciones y otras formas de habitar que afectaron a la sociedad popular santiaguina en las primeras décadas del siglo XX fueron comunes a las principales ciudades de Latinoamérica y podrían incluirse en lo que los investigadores sobre el tema han llamado el problema de la vivienda43. Esta denominación engloba distintos fenómenos, como el déficit de habitaciones producido por el aumento de la migración campo-ciudad, la urbanización informal y la operación de agentes inmobiliarios que actuaron en un mercado del suelo caracterizado por una débil regulación y la ausencia de un control efectivo. Por otra parte, también alude a barrios carentes de servicios y de condiciones higiénicas básicas, lo que para las élites constituía una degeneración moral. Por ello, esto representó un desafío que tanto el urbanismo, la ingeniería y la asistencia social buscaron remediar, procurando que el Estado implementara políticas públicas más activas para así producir cambios en los modos de habitar de la clase trabajadora.

Figura 3. Fotografía de interior de vivienda popular en Santiago, 1913.

Fuente: “Barrios de pesadilla”, Pacífico Magazine, núm. 12, 1913.

Este panorama en torno a la cuestión de la vivienda se inscribió en una turbulenta época en la historia política y social de Chile. Como se indicó, el régimen parlamentario (1891-1925) fue incapaz de dar curso a las demandas ciudadanas que se englobaron en la “cuestión social”. Para ello, en medio de un clima de creciente inestabilidad –con golpes militares incluidos–, se pusieron lentamente en marcha reformas institucionales y se crearon nuevos ministerios y reparticiones que buscaron sustentar un naciente Estado de compromiso o desarrollista.

La promulgación de la Constitución Política de 1925, que reemplazó a la de 1833 y reposicionó al presidencialismo como sistema de gobierno, constituyó un hito en esta etapa. A esto se sumaron los Decretos con Fuerza de Ley impulsados durante la dictadura de Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931), que establecieron los principales mecanismos para consolidar ese inédito rol estatal. El coronel Ibáñez obtuvo la presidencia en unas elecciones en las que fue el único candidato, ofreciendo una gestión política con un marcado cariz técnico que pretendió construir un “Chile Nuevo”44. Esta expresión, acuñada por los propios adherentes al mandatario, aludió a la transformación del aparato público, la regeneración de la sociedad y un cambio en el estilo de hacer política, basado en el nacionalismo, la idea de progreso y con una voluntad de inclusión que “trascendía al mundo obrero en sentido estricto, incorporando –al menos en teoría– a la mujer no obrera, a las familias populares y al mundo de la pobreza”45.

Desde las reformas sociales de 1925 hubo cambios destacados en vivienda, los que recogieron la arquitectura legal previa. Ese año se sustituyó la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 por la de Habitaciones Baratas N° 308, se reemplazó el Consejo Superior de Habitaciones para Obreros por el Consejo Superior de Bienestar Social, se impulsó la oferta de casas para empleados públicos y militares, pero se excluyó a las clases bajas46. La aplicación de la normativa tuvo un fuerte énfasis en la formación de cooperativas de trabajadores, fomentando la obtención de una vivienda por medio de gremios de artesanos, comerciantes y obreros47. Este fue, entre otros, el caso de la población Unión de Peluqueros, que es estudiada en este libro como parte del suburbio de Chuchunco.

Como se indicó, la legislación referida a las municipalidades tuvo también una importancia crucial en el ámbito de la vivienda. Las razones para esto, de acuerdo con Carlos Ibáñez, radicaban en la vigencia de la Ley de Comuna Autónoma, causante, en su opinión, del desmejorado estado de los márgenes urbanos. Por lo mismo, impulsó la efectiva práctica del Decreto Ley N° 740 de Municipalidades de 1925, que buscaba una tuición del poder Ejecutivo, en particular sobre los presupuestos municipales, intentando además despolitizar a las corporaciones, siempre bajo un supuesto apoliticismo y un criterio técnico en la toma de decisiones. Este decreto obligó a los municipios, a través del artículo 46, a recibir conforme las poblaciones siempre y cuando contaran con la urbanización correspondiente48. Esto significó que los fraccionamientos con fines habitacionales que no tuvieran infraestructura se convertían en ilegales, aunque esto era aplicable solo a los loteos realizados después de 1925, por lo que una gran cantidad de poblaciones quedaron excluidas.

Junto con esta nueva reglamentación, la dictadura creó el Ministerio de Bienestar Social en 1927, que reemplazó al Ministerio de Higiene, Asistencia y Previsión Social. La nueva entidad incluyó el Departamento Técnico de la Habitación, que tenía como objetivo la construcción de unidades y la fiscalización de poblaciones formadas por particulares. Por ello, estuvo a cargo de solucionar los problemas de mejoreros y compradores de sitios a plazo, para lo que se creó una oficina específica, encargada de “los negocios de venta de sitios a plazo y arrendamiento de pisos, la administración y transferencia de las casas de las poblaciones fiscales y la adquisición de terrenos y construcción de nuevas poblaciones”49.

La primera función de este organismo era la más compleja, ya que involucraba aspectos legales de la evolución de la propiedad. Esta fiscalización se centró en los problemas ligados a la escritura (o ausencia de esta) y también en “la falta de urbanización de las poblaciones o barrios que se forman por medio de la venta de sitios”50. El diagnóstico del Departamento en 1928 era lapidario, pues indicaba que gran parte de los márgenes de la ciudad “carecen de los servicios indispensables de urbanización, como ser: pavimentos, desagües, luz, agua potable; y la Oficina ha estado actuando permanentemente en el sentido de obtenerlos”51.

Para implementar dichas tareas, las autoridades debieron acercarse a las organizaciones vecinales en busca de apoyo social y político al gobierno de facto. La cercanía del ibañismo con el mundo popular en el ámbito de la vivienda se manifestó por medio del apoyo a los compradores de sitios, mejoreros y arrendatarios de conventillos. En palabras del mandatario: “El propósito más ansiado y la voluntad más firme de mi Gobierno, es sacar al obrero del inmundo conventillo y llevarlo a una casa cómoda, higiénica y barata”52. En esa lógica, la dictadura mantuvo estrechos vínculos con Comités de Adelanto Local y Juntas de Vecinos existentes en los suburbios, potenciando su acción en procura del ornato e higiene de sus vecindarios. Estas organizaciones canalizaban las preocupaciones barriales, convirtiéndose en un permanente interlocutor con las autoridades de la intendencia y de los distintos municipios.

Como punto cúlmine de esta relación estuvo la dictación de las denominadas “Leyes de Fomento de la Edificación Obrera”, compuestas en primer lugar por la Ley N°4931, del 6 de febrero de 1931, que formó la Junta de la Habitación Popular. El 12 de marzo del mismo año se promulgó el Decreto con Fuerza de Ley N° 33, que reconoció a los mejoreros sus derechos sobre lo construido en terreno ajeno y además abrió la posibilidad de solución para los conflictos legales creados por formadores de poblaciones53. Fue esta última norma la que dio un curso de acción para las demandas ciudadanas y el actuar fiscal en el tema de las poblaciones de nuestro interés.

La administración ibañista mostró también una preocupación especial por el estado higiénico de los márgenes urbanos. En efecto, el Estado estableció nuevos parámetros en torno a la salubridad pública con la promulgación de leyes sobre infraestructura urbana. Un ejemplo destacado en este ámbito fue la Ley de Pavimentación Rural N° 4543 de 1929: se financiaron obras en los municipios de Ñuñoa, Providencia, San Miguel y Quinta Normal54. Posteriormente, se agregó la comuna de San Bernardo, pero no fueron incluidas corporaciones como Conchalí y Renca, pese a que estas lo solicitaron en innumerables ocasiones. Se invirtieron así onerosos recursos fiscales en el mejoramiento de los caminos que rodeaban Santiago, concentrándose en los municipios de la zona oriente. A pesar de priorizar la ciudad consolidada, la normativa permitió mejorar, al menos en parte, los ejes primados de los diversos municipios rurales incluidos en la ley, beneficiando directamente a los vecinos de aquellas poblaciones emplazadas en torno a estas vías.

En este contexto, luego de la caída de Ibáñez en julio de 1931 –incapaz de enfrentar las demandas sociales del momento– vino una serie de gobiernos de corta duración y distintas tendencias políticas hasta la llegada al poder de Arturo Alessandri Palma en 1932, quien ocupaba el cargo por segunda vez. Una de las medidas más relevantes de esta administración fue la aplicación del Decreto con Fuerza de Ley N° 345, de 20 de mayo de 1931, poniendo en marcha la Ordenanza General Sobre Construcciones y Urbanización55. Se trataba del primer cuerpo legal de este tipo y que venía gestándose debido a la destrucción provocada por el terremoto de 8,3 (Ms) que remeció a la zona centro sur en 1928. En general, se exigieron normas antisísmicas para todas las nuevas construcciones levantadas con posterioridad a esa catástrofe, lo que fue aprovechado para incorporar requisitos mínimos de urbanización. Esto permitió que los pobladores tuvieran otra herramienta para resolver sus demandas56.

Pese a esta batería legal, en los años siguientes el problema de la vivienda se siguió profundizando en gran medida a causa de la crisis económica que afectaba al país. El censo de población de 1930 estableció que el país contaba con 751.972 viviendas, con un promedio de 5,7 habitantes por unidad. De este total se consideró como insalubres a un número aproximado a 250.000. Por ello, Luis Muñoz Maluschka, uno de los arquitectos y urbanistas más prestigiosos del país, señaló en 1937 que “a esto debería agregarse anualmente las viviendas necesarias para contener el aumento de la población, estimado actualmente en 65.000 habitantes, y a 72.000 en el año 1940. A razón de seis habitantes por vivienda se tendría una necesidad anual de 12.000 viviendas”57.

Sumado a ello, el presidente Alessandri impulsó la Ley N° 17.386 de 6 de febrero de 1936, que en su capítulo VI estableció las prerrogativas de “proyectos para la apertura de calles, de la formación de barrios nuevos y de poblaciones”. La Ordenanza fijó reglamentaciones respecto a nuevos fraccionamientos, exigiendo medidas mínimas para los lotes, servicios y equipamiento comunitario. Además, se trató de una de las primeras leyes que incorporaba una idea de planificación, expresando que “todo proyecto de trazado debe hacerse consultando el desarrollo de las poblaciones vecinas” (Art. 503), decretando también que “en ningún caso será permitida la apertura de callejuelas de menos de 7 m de ancho” (Art. 510). Asimismo, el cuerpo legal mantuvo un rol preponderante del municipio, haciéndolo responsable de los permisos para la formación de poblaciones58.

La Ordenanza –basada en el DL 345– se convirtió en una de las primeras leyes generadas a través de una visión urbanística, desarrollada en el país desde inicios de siglo y enmarcada en el proceso de elaboración del Plano Regulador de Santiago –aprobado en 1939–, en el que fue crucial la visita del urbanista austriaco Karl Brunner a inicios de 193059. Sin embargo, como en la mayoría de los casos que revisaremos en este libro, la puesta en marcha de esta reglamentación no trajo a corto plazo mayores cambios a las condiciones materiales de mejoreros y compradores de sitios a plazo.

Como ha señalado Ángela Vergara, al igual que en otras partes de Occidente, “las repercusiones sociales y económicas de la Depresión generaron mayor conciencia sobre la necesidad de tener un Estado fuerte e intervencionista”60. Por ello, no es de extrañar que la gestión de Alessandri también reforzara la política de construcción de viviendas a través de la Ley N° 5579, del 26 de enero de 1935, que autorizó al presidente de la República a emitir bonos a nombre del Departamento de la Habitación, posibilitando una inyección mayor de recursos para su labor61. Poco después se promulgó la Ley N° 5950 del 10 de octubre de 1936, que creó la Caja de la Habitación Popular. La institución, dependiente del Ministerio del Trabajo, estuvo “destinada al fomento de la edificación de viviendas salubres y de bajo precio, huertos obreros y familiares, y a los demás fines que le asigne esta ley”62.

La nueva entidad, que como sus antecesoras no estuvo exenta de críticas, continuó su trabajo para regularizar la situación legal de mejoreros y compradores a plazo y en paralelo inició la construcción de diversos conjuntos para la clase obrera. Junto con la Caja de la Habitación Popular, la labor estatal tuvo otra instancia clave con la elaboración del primer plan de construcción de viviendas sociales por parte de la Caja del Seguro Obligatorio –creada por las leyes sociales de 1925–, que contempló en 1935 la edificación de 4.280 unidades repartidas por gran parte del país. En el marco de este plan se levantó la población Lo Franco, en la comuna de Quinta Normal, inaugurada en 1936 y cuyo estudio precisamente cierra este libro.

Toda esta acción pública tuvo una contraparte en la organización de vecinos y pobladores que aumentaron en número y que una vez finalizada la administración de Ibáñez se acercaron a los partidos de izquierda. Esto ocurrió por medio de comités que reunían a pequeños propietarios de todo el país, como el Frente Nacional de la Vivienda y la Asociación Nacional de la Habitación. Estos planteaban reformas a la política pública en la materia y demandaban una urbanización formal que mejorara su calidad de vida63. Asimismo, desde la prensa y los gremios de arquitectos hubo propuestas para evitar la especulación urbana y captar plusvalías, las que no se concretaron. Con todo, el fortalecimiento de la institucionalidad no impidió que continuara el déficit en este ámbito a causa de las prácticas de los loteadores, las debilidades en la fiscalización y el explosivo aumento demográfico registrado en Santiago en las décadas siguientes.

Periferia y ciudad: un estado del arte sobre los impactos de las poblaciones por venta y arriendo de sitios en Santiago, 1920-1940

En Latinoamérica, la investigación reciente sobre las poblaciones y sus efectos urbanos en los márgenes de las ciudades es variada y cubre distintas dimensiones del fenómeno. Por ejemplo, el concepto de “urbanización periférica”, planteado por la antropóloga Teresa Caldeira, apunta a la producción de ciudad hecha por los pobladores a través de la autoconstrucción, levantando así “no solo sus propias casas, sino también frecuentemente, sus barrios”64. Desde otra perspectiva, el artículo de la arquitecta Jessica Esquivel explora los fraccionamientos en el sur de Lima, Perú, concentrándose en las prácticas irregulares de los agentes inmobiliarios en el primer tercio del siglo XX65. Puede incluirse también en este registro a la historiadora María Dolores Morales, con su estudio sobre la Ciudad de México en el siglo XIX y los loteos que provocaron una “transformación absoluta” de la ciudad y en los que las colonias (poblaciones) para las clases bajas reprodujeron un entorno de pobreza y deterioro66.

A escala local, la realidad habitacional popular, el crecimiento periférico de Santiago y la acción de agentes inmobiliarios privados inescrupulosos han sido temática recurrente en los estudios de historia de la ciudad en la época republicana. En efecto, la cuestión de los denominados rancheríos o agrupamientos de ranchos en espacios residuales se ha abordado en especial desde la historia urbana y la historia social. Destacan al respecto las clásicas publicaciones de Armando de Ramón y Gabriel Salazar, quienes investigaron el poblamiento de los márgenes capitalinos, demostrando la extendida y lucrativa práctica del arrendamiento a piso que afectó a los sectores populares en su proceso de migración desde el campo67.

Esta forma de habitar fue creciendo desde mediados del siglo XIX, convirtiéndose en un temprano problema para las autoridades. Como ha mostrado Rodrigo Hidalgo, bajo la intendencia de José Miguel de la Barra (1841-1849) se prohibió por primera vez la construcción de ranchos dentro de los límites urbanos68, norma que expresaba una creciente tensión social al interior de la ciudad, que se iba poblando sin mayor control69. Este hecho se hizo aún más patente cuando la capital superó los cien mil habitantes a finales de la década de 1860. Según Luis Alberto Romero, existía un “negocio de la vivienda popular”, constatable al menos desde 1847, en su mayoría basado en el alquiler, con propiedades ubicadas en las afueras del radio urbano, práctica extendida entre muchos ricos propietarios capitalinos70.

Un caso emblemático de esta primera etapa de formación de asentamientos en los márgenes fue la población Ovalle (1870), también conocida como El Arenal, levantada por la Sociedad Ovalle Hermanos, conformada por Matías y Pastor Ovalle Errázuriz. El primero había ocupado importantes cargos públicos, como el de intendente de Santiago y ministro de Hacienda en 1858, siendo además diputado por una década (1852-1861). Los hermanos emplazaron la población en la ribera norte del río Mapocho –en terrenos que frecuentemente se inundaban–, a la entrada de La Cañadilla, con el fin de llevar adelante este negocio inmobiliario71. En torno a este caso y varios otros desarrollados en la capital por aquella época, Armando de Ramón ha afirmado que: “Se aprecia así que los organizadores de las barriadas más pobres de Santiago tenían una estrecha vinculación no sólo con algunas de las familias más poderosas de Santiago, sino también con los poderes públicos que habrían sido los únicos que podían controlar su acción”72.

Una de las autoridades que advirtieron esta grave situación e intentaron corregirla fue el intendente Benjamín Vicuña Mackenna (1872-1875). En el ambicioso proyecto de transformación presentado por él ante el municipio buscó mejorar las condiciones higiénicas del arrabal, en particular el problema sanitario al interior de poblaciones y conventillos, así como prestar una mayor dedicación a la recolección de basura. Pese a sus intentos de atraer capitales privados para edificar viviendas obreras higiénicas, esta paradigmática administración solo consiguió algunos avances puntuales73.

En este contexto, el ya citado artículo de Armando de Ramón, “Estudio de una periferia urbana: Santiago de Chile 1850-1900”, entrega una mirada panorámica sobre este proceso durante el siglo XIX, siendo a nuestro juicio la investigación más completa acerca de este fenómeno urbano. Dicho autor se concentra en aspectos ya referidos, como la renta de la tierra y sus efectos en la configuración material de los suburbios. Algunas problemáticas de interés en este trabajo corresponden a la carencia de infraestructura que constató en varios lugares periféricos de la época, sumándose la ausencia de servicios, de seguridad y, en general, las malas condiciones de vida e insalubridad que sufrían los habitantes de extramuros. Uno de los méritos de esta investigación es que se centró en una modalidad: la población –que como hemos dicho fue menos masiva que el conventillo–, destacando que entre 1889 y 1898 se detectó la mayor cantidad de creación de este tipo de negocios en la periferia urbana (24 conjuntos) a través del arriendo y la compra de lotes74. Queda en evidencia así un proceso ascendente en cuanto a este tipo de operación inmobiliaria, el cual alcanzaría notoriedad pública recién en la década de 1910.

Precisamente, con motivo de la conmemoración del centenario de la República (1910), fueron inaugurados los primeros conjuntos estatales para la clase trabajadora, al amparo de la Ley de Habitaciones Obreras de 1906. La bibliografía sobre las poblaciones Huemul, Santa Rosa o Matadero y San Eugenio, entre otras, es profusa, proveniente de distintas disciplinas y una diversidad de enfoques, que van desde las tipologías constructivas hasta las relaciones entre los barrios y sus entornos. La mayoría de ellas establece la estrecha vinculación entre estos modernos conjuntos –llamados por entonces modelo– y su capacidad de mejorar las condiciones de vida de sus beneficiarios de la zona sur de Santiago, donde fueron emplazados75.

Asimismo, otras publicaciones se han centralizado en el fenómeno de la entrega de unidades por organizaciones de beneficencia, en especial del mundo católico, instaladas a partir de 1890 en barrios tan diversos como Estación Central y Bellavista76. Estas agrupaciones fueron un activo protagonista en la provisión de unidades, incluso antes de la labor estatal en la materia. De hecho, estos actores –provenientes de la elite– impulsaron la cuestión de la vivienda como un problema público, influenciando a las autoridades y promoviendo entre distintos saberes una reforma moral en los modos de habitar de los sectores populares77.

La formación de poblaciones ha sido estudiada también, con relación al vínculo entre trabajadores y fábricas, a partir de la formación de villas obreras levantadas por las propias industrias para así fomentar un mayor rendimiento del capital humano. Dicho fenómeno, conceptualizado dentro del denominado “paternalismo industrial”, trajo consigo una serie de nuevas prácticas sociales tanto al interior como al exterior del hogar, promoviendo una asociatividad que pretendía la identificación con la empresa. Este tipo de conjuntos se edificaron durante casi un siglo en distintos puntos del país y a diferentes escalas, teniendo en común que su emplazamiento quedaba colindante con los lugares de trabajo