Salud Pública, emergencias sanitarias y co-gobernanza E-Book

Maria Luisa Gómez Jiménez

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Estudios
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 583

Beschreibung

La obra Salud Pública y Emergencias Sanitarias aborda con una perspectiva actual reflexiones actuales sobre el régimen jurídico de la emergencia sanitaria tal y como está configurado en nuestro ordenamiento jurídico, con atención al derecho administrativo autonómico comparado de la emergencia sanitaria Es objeto de la obra analizar el contexto jurídico en el que se produce las actuaciones que derivan en las reformas operadas a raíz de la Declaración de Estado de Alarma y como el sistema sanitario Público ha podido dar respuesta a la misma tomando en consideración las condicionantes existentes por regulaciones sectoriales divergentes y complementarias que conforman en mapa autonómico español, en el ámbito de la coordinación sanitaria y de las competencias ejercidas en la materia por la Administración General del Estado. Retos y lecciones aprendidas conforman una obra que ordena las ideas de nuestro derecho de la emergencia sanitaria pensando en las futuras pandemias.

Leseprobe

SALUD PÚBLICA, EMERGENCIAS SANITARIAS Y CO-GOBERNANZA

Estudio del régimen jurídico de las prestaciones desde el Derecho comparado autonómico español antes de la próxima pandemia

MARÍA LUISA GÓMEZ JIMÉNEZ

Profesora Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Málaga

SALUD PÚBLICA, EMERGENCIAS SANITARIAS Y CO-GOBERNANZA

Estudio del régimen jurídico de las prestaciones desde el Derecho comparado autonómico español antes de la próxima pandemia

Primera edición, 2023

Incluye soporte electrónico

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / María Luisa Gómez Jiménez]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1125-280-5

DL NA 1101-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Este libro está dedicado a todos los ángeles (cuidadores, médicos, sanitarios, investigadores, trabajadores incansables para ayudar a otros, voluntarios, gestores, empresarios y hacedores de la cosa pública) que en distintas formas viven entre nosotros y en los momentos más difíciles de esta pandemia por Covid-19 nos mostraron algo de luz.

Sin olvidar a los que aún hoy sufren, en silencio las secuelas de esta terrible enfermedad motivada por el Sars-Cov2.

«Intellectuals Solve Problem, Genius prevent them»

Albert Einstein

«Quien no conoce su historia está condenado a repetirla»

(Sabiduría popular, frase atribuida a varios autores durante la historia)

Introducción

Los principios que rigen la actuación de las Administraciones Públicas han sido objeto de análisis constitucional y administrativo en su proyección en las distintas ramas del ordenamiento jurídico (1) . De ellos, uno destaca especialmente respecto de la actuación de las Administración Pública sanitaria nos referimos al principio de Coordinación Administrativa (2) . Éste, enunciado de manera específica en el artículo 103 de la Constitución, refleja la configuración del ordenamiento jurídico como un sistema general y del ordenamiento sanitario como sub-sistema en particular (3) cuyas tensiones y respuestas alcanzaron significativa interpretación constitucional en la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/83, sobre la necesidad de coordinación interadministrativa y la interpretación del principio en el ámbito sanitario. Poco se incorporaba entonces en la normativa y jurisprudencia constitucional sobre la noción de gobernanza, y sí sobre la función de Gobierno y de las competencias de éste en tanto que dirige a la Administración Civil del Estado y de las Comunidades Autónomas. (Artículo 97 de la Constitución).

La necesaria coordinación interadministrativa, sus efectos o mejor dicho su falta de efectos cuando esta no se puede o no se quiere materializar han sido elementos que la pandemia por COVID-19, han mostrado de forma clarificadora. Como si de un test para el sistema sanitario se tratarse, la forma en la que han respondido nuestras administraciones públicas a una situación tan trágica como la vivida durante la emergencia sanitaria que ha acontecido en nuestro país desde marzo 2020, nos ha permitido entender cuáles son nuestras fortalezas y cuáles han sido las principales debilidades y lo ha hecho en un marco regulatorio existente, en un país que a diferencia de otros de nuestro entorno no contaba con una Ley específica de pandemias (4) , y que ha debido enfrentar la realidad siempre difícil en una suerte de ejercicio de gobernanza multinivel del que este texto quiere ser testigo.

Ni el más avezado de los juristas hubiera podido aventurar la sucesión de acontecimientos que tuvieron lugar desde el 11 de marzo de 2020 al 4 de julio de 2023, fecha que hemos tomado de referencia, por acotar el objeto temporal del estudio, y por una razón simbólica si se quiere, fue justo el 19 de abril de 2022, cuando por Acuerdo de Consejo de ministros se aprobó la modificación que permitía eliminar la obligatoriedad del uso de las mascarillas en interiores (5) y fue el 4 de julio de 2023, cuando en Consejo de Ministros propuso la no obligatoriedad de las mascarillas ni siquiera en farmacias ni centros de salud, y declaró el fin de la emergencia sanitaria (6) . Un punto éste de inflexión que se correlaciona con otras muchas variables y cuestiones que han estado presente durante la pandemia. Esto no quiere decir, que no se incluyan cuestiones que sucedieron coetáneas a dichas fechas, pero no en el relato más o menos prolijo, –que no exhaustivo– de los hechos, y si en el contexto de la situación actual cuando han sucedido más de dos años de pandemia hasta que la OMS, primero, y en nuestro país después se declarara por finalizada la emergencia sanitaria por COVID-19.

Es pues en este lapso, que no parece tan largo, en el que han sucedido los debates, modificaciones normativas y regulaciones de un estado en emergencia y con una vulnerable apreciación de sus instituciones. Pero, aunque el examen histórico será para nosotros inexcusable y entendemos que para el lector resulte de interés, la proyección y las lecciones aprendidas revelan la utilidad si cabe de tratar de entender lo sucedido y hacerlo desde una específica visión, la de las Comunidades Autónomas, garantes de una legalidad sanitaria, que merece la pena desgranar.

Y ello por cuanto sea desde el estado compuesto en el que se enmarca la presente obra desde el que se plantean los retos y se abordan las carencias detectadas en el marco de una situación que ha generado un stress en el sistema sanitario como pocas. Emergencia Sanitaria y actuación Pública que generan nuevos escenarios de previsión y anticipación para evitar los efectos que las futuras pandemias nos planteen, pues no se trata solo de la revisión de lo acontecido a resultas de la pandemia por Sars-CoV-2, sino de las que pudieran perfilarse en un horizonte que no ignora los riegos biológicos de una esquilmación del planeta como nunca había acontecido.

Así, la presente obra se divide en dos partes diferenciadas. La primera es una crónica secuencial descriptiva de las medidas adoptadas desde el pasado 15 de marzo de 2020, en nuestro país, con la evolución de una pandemia que se consideraba la más grave del siglo. El relato de los hechos, de la evolución de estas y la correspondiente comprensión de las medidas tal y como se fueron adoptando es una fuente importante para entender la necesaria evolución de nuestro sistema jurídico sanitario y la apuesta por una transformación que si bien aspira a realizarse aún necesita de importantes medidas que permitan su materialización. Debo confesar que la redacción de la primera parte de esta obra ha resultado una tarea poco gratificante porque apenas cuando estas líneas se redactan se quiere dejar atrás todo lo sucedido y se avoca la atención hacia otras cuestiones más livianas, que, si bien son importantes, nos devuelven a escenarios de incertidumbre y recuperación o resiliencia como nunca fue preciso en nuestro país en la búsqueda de una «extraña» normalidad que no termina de llegar. Es poco gratificante, recorrer mentalmente todo lo sucedido desde el inicio de la pandemia y sentirlo con la impotencia de pensar en lo que pudiera haber o no sucedido, pero con la certeza de que la historia será siempre deudora de un acercamiento, el más fidedigno posible, que permita reconstruir la actuación administrativa de la emergencia sanitaria de nuestro país. Por ello, aportamos datos y de hechos, pues solo estos pueden permitir explicar y entender mejor la realidad que nos rodea.

Sea por lo que se ha venido a denominar como «cansancio o fatiga pandémica (7) », o sea por los atisbos de nuevas emergencias sanitarias que ponen en alerta los sistemas de atención a escala mundial, como ha venido a suceder con el caso de la enfermedad denominada «viruela del mono» (8) , la fiebre hemorrágica de Marburgo (9) o las hepatitis que afectan sin razón aparente niños en todo el mundo (10) , entre otras recientes afecciones a la salud, lo cierto es que cuando estas líneas se redacta en muchos lugares de la geografía española el «COVID» ha dejado de ser titular para dar paso a otras tragedias humanas inmediatas, y tampoco remediadas y en otros países de nuestro entorno –léase por ejemplo en caso Suizo, la existencia de alguna pandemia ha pasado a ser ignorada por el común de la población –incluyendo la clases política–, en una suerte de huida hacia delante que si bien pudiera tener explicaciones de corte económico o psicológico no dejan indiferente a los operadores que tengan que aplicar nuevas fórmulas de intervención sanitaria ante situaciones de emergencia como las que se describirán en este volumen.

La segunda parte de este trabajo bebe de una investigación previa que tuve el honor de realizar al albur del Instituto Andaluz de Administración Pública, y que ha sido el germen desde el que explorar los elementos afectados de nuestro sistema sanitario autonómico, y que conserva en su estructura de forma intencional un recorrido por los elementos clave afectados desde el marco jurídico que proporcionara el sistema sanitario de la Comunidad Autónoma Andaluza. No en vano el Servicio Andaluz de Salud fue el primer Servicio de estas características en instaurarse en nuestro país (11) . Pues bien, partiendo de esta base y teniendo en cuenta la profusión de disposiciones que sucedieron a aquella primera declaración de estado de alarma en España el 15 de marzo de 2020, podríamos decir que nos encontramos antes un derecho administrativo derivado de la Pandemia, que se ha ido modulando y adaptando según los saberes científicos avanzadas y permitían realizar vacunaciones, o constataciones de nuevas herramientas técnicas-jurídicas o económicas con las que combatir la pandemia. Sería por tanto presuntuoso pensar que en este libro encontraré el lector todas las recetas y respuestas pues la emergencia sanitaria aun finalizada, no ha permitido erradicar el virus, ni hay visos de que lo haga, por más que su virulencia haya quedado reducida ante la prioridad y urgencia de otras cuestiones más acuciantes, y realizada ya la intervención administrativa prevista al respecto. Conscientes de los ríos de tinta que la pandemia han provocado no sólo en el mundo sino en nuestra doctrina jurídica, la obra se completa con una revisión bibliográfica de materiales, informes y documentos jurídicos sobre la pandemia por COVID-19, que quizás pueda ser de alguna utilidad al lector al integrar no sólo la utilizada en la redacción de la obra, sino la consultada y creemos importante integrar a modo de corolario para proseguir los estudios en esta materia, en el momento en el que estas líneas se redactan.

No aspiramos pues a incorporar todo lo que jurídicamente viene aconteciendo al respecto, pues hay temas que escaparían a la temática examinada –aunque tienen importancia y conexión–. En su lugar hemos preferido centrarnos en la noción de gobernanza administrativa y la co-gobernanza con las Comunidades Autónomas tal y como se ha venido a dibujar en los distintos momentos de la pandemia. A nadie se le oculta la importancia de pensar en la atención a un derecho administrativo autonómico que bebe de la correlación entre la asunción de competencias y su ejercicio y que se despliega en la cartera de servicios sanitarios afectados, y es justo sobre estos elementos sobre los que si aspiramos a arrojar alguna luz (12) .

(1)

Es exquisito el examen del artículo, en este sentido de DELGADO BARRIO, J.: «Los Principios generales del derecho en la práctica jurisdiccional», Revista de Administración Pública, núm. 219 (2022), págs. 11-20; y entre otros puede verse: SANTAMARIA PASTOR, J.A.: «Principios de Derecho Administrativo General», Madrid Iustel, 2010; GONZALEZ PÉREZ, J.: Los principios generales del Derecho Administrativo. Por el derecho y la libertad Libro Homenaje al Prof. Juan Alfonso Santamaría Pastor, Iustel 2014; ÁLVAREZ RICO, M., Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas, 2ª ed., Madrid, 1997; ARIÑO ORTIZ, G. Principios de descentralización y desconcentración, D.A., no 214, 1988; BLANCO DE TELLA, L., «El mito de la función coordinadora», en BLANCO DE TELLA, L./GONZÁLEZ NAVARRO, F., Organización y procedimiento administrativo, Montecorvo, Madrid, 1975; FERNÁNDEZ MONTALVO, R., Relaciones interadministrativas de colaboración y cooperación, Marcial Pons, Madrid, 2000; GARCÍA MADARIA, J. M. «Ideas para el Estudio del principio de coordinación y la eficacia administrativa en la realidad actual española» Libro Homenaje al profesor Mesa Moles. Servicio de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno. 1.982; LINDE PANIAGUA, E., La coordinación de las Administraciones Públicas en la Constitución de 1978, Servicio de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1981; MARTÍNEZ MARÍN, A., Derecho Administrativo. La organización administrativa, Tecnos, Madrid, 1986; MENÉNDEZ, P., Las potestades administrativas de dirección y coordinación territorial, Coed. Universidad Complutense-Civitas, Madrid, 1993; NIETO, A., El principio de coordinación en la organización administrativa, I.G.O., Sevilla, 1957; ORTIZ DIAZ, J., El principio de coordinación en la organización administrativa, Sevilla, IGO, 1957; PALLARÉS SERRANO, A., «El concepto de coordinación en nuestro ordenamiento jurídico: diferenciación con el concepto de cooperación y colaboración y relación con el concepto de integración», REDA, no 131, 2006, pp. 485-515; SANTOLALLA MACHETTI, P., Descentralización y cooperación, IEAL, Madrid, 1984; SOUVIRON MORENILLA, J.M. Los elementos esenciales del sistema constitucional de organización territorial del Estado y su concreción, 2001; TORNOS MAS, J., «Administración y Constitución: los principios de descentralización y desconcentración», DA, no 214, 1988; VANDELLI, L. El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas, IEAL, Madrid 1982, y en nuestro caso en GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L. Derecho Administrativo. Materiales Adaptados al Espacio Europeo de Educación Superior, Aranzadi, 2019.

Ver Texto (2)

Sobre este principio tuvimos oportunidad de reflexionar en un trabajo que no vio la luz en el año 1995, y que sólo encontró una parte publicada en 2010 y vinculada al ámbito de la atención a las personas mayores, en GÓMEZ JIMÉNEZ, M. L.: Coordinación interadministrativa en la previsión social de atención al colectivo de personas mayores respecto de la adecuación funcional de viviendas adaptadas en un contexto de crisis, en La Administración Pública entre dos siglos (Estudio Homenaje a D. Mariano Baena del Alcázar, Madrid, 2010.

Ver Texto (3)

Respecto de la integración de subsistemas y su examen con visión comparada europea resulta interesante el estudio: VERGEZ, C: La sanidad en España. Situación actual y perspectivas de futuro, Editorial Dykinson, Madrid, 2020.

Ver Texto (4)

El Parlamento Europeo presentaría a finales de 2020 el estudio: States of emergency in response to the coronavirus crisis Normative response and parliamentary oversight in EU Member States during the first wave of the pandemic, Diciembre 2020. En dicho Estudio se diferencia en función de si el país contaba o no con una legislación específica sobre pandemias, o había debido adaptar la preexistente, o si por el contrario acudió a una regulación extraordinaria. Así, 10 países adoptaron un estado de excepción constitucional durante la primera ola, además, 13 Estados se basaron en regulación preexistente a la pandemia: Chipre; Chequia; Estonia; Finlandia; Francia; Alemania; Letonia; Lituania; Países Bajos; Portugal; Eslovequia; Eslovenia y España. Además, sólo en Dinamarca; Irlanda, Países Bajos y Suecia, la facultad de limitar los movimientos y el ejercicio de los derechos individuales fue posible gracias a la existencia de legislación ordinaria existente con anterioridad a la pandemia que sin embargo exigió adecuación y adaptación.

Ver Texto (5)

En paralelo a la disposición que tan sólo dos meses antes, el 9 de febrero de 2022, venía a acordar por Real Decreto 115/2022, de 8 de febrero por el que se modifica la obligatoriedad del uso de mascarillas durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Ver Texto (6)

Por medio de la Orden SND/726/23, de 4 de julio, por el que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de julio, por el que se declara la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 (BOE de 5 de julio 2023).

Ver Texto (7)

Se entiende por fatiga pandémica según señala la Organización Mundial de la Salud como: «La desmotivación para seguir las conductas de protección recomendadas que aparece de forma gradual en el tiempo y que está afectada por diversas emociones, experiencias y percepciones, así como por el contexto social, cultural, estructural y legislativo». El anuncio de que la sociedad española estaba atravesando una suerte de fatiga pandémica tuvo lugar por la comisión interterritorial de Salud a pocos meses de haberse iniciado el desconfinamiento de la población y ante la insistente constatación de altercados y disturbios en las ciudades, de marzo de 2021. Expresión que fue objeto también de tratamiento por el Grupo de Trabajo sobre Fatiga Pandémica del Ministerio que incorporaría algunos datos derivados del informe de la OMS «Reinvigorating the public to prevent COVID-19» («Revitalizando al público para prevenir COVID-19»).

Ver Texto (8)

Sobre esta enfermedad que está reportando casos en Europa y muertes fuera de África puede verse entre otros: https://news.un.org/es/story/2022/05/1509252, habiendo sido declarada como emergencia de Salud Pública en Estados Unidos, al ser el país con mayor número de contagios a mediados del verano de 2022.

Ver Texto (9)

https://news.un.org/es/story/2022/07/1511842, revisado el 4 de agosto de 2022.

Ver Texto (10)

https://news.un.org/en/story/2022/07/1122442.

Ver Texto (11)

Como atestigua su creación como agencia administrativa en 1986, y nos recordara Aquilino Alonso en 2016, al decir que este supuso: «un antes y un después, pues fue la cristalización del primer servicio regional de salud del Estado en el que se integraban múltiples redes y competencias administrativas hasta entonces dispersas en una diversidad de organismos e instituciones».

Ver Texto (12)

Esta obra se enmarca en la Red Temática REDIAS, en las actividades del Grupo de Investigación SEJ-650, PAIDI, y proyecto TED21. PRO-VIDA.

Ver Texto

Capítulo I La Salud Pública en la sociedad global: crónica de una pandemia anunciada

Introducción

La atención a la protección de la Salud de la población es una de las prioridades de todo estado, y conforma uno de los pilares del Estado de bienestar (1) . De tal suerte que la calidad de vida de los ciudadanos de un país se vincula a los niveles de provisión de servicios sociales, y atención a cuestiones tan relevantes para la vida de las personas como es la preservación de la propia salud o la conformación de un sistema adecuado de prestaciones sanitarias, sea esta responsabilidad de los poderes públicos o se instrumente exclusivamente desde la iniciativa privada. Dejando al margen el debate histórico-filosófico sobre los sistemas de atención sanitaria a nivel mundial (2) , la intervención en materia de salud pública implica la necesaria coordinación interadministrativa que se proyecta en el ámbito internacional, pues las enfermedades no conocen fronteras y exigen un protocolo de actuación que permita la prevención de enfermedades y la actuación en caso de epidemias o estrategias globales en materia de sanidad.

Como la propia conformación de los ecosistemas en los que nos imbricamos y con frecuencia son ignorados en nuestra atención dinámica de la cuarta revolución industrial, la expansión de las enfermedades a escala global se correlaciona no sólo con la dinámica de un tráfico de personas y mercancías también global sino con la constatación de una difícil atención al equilibrio ecosistémico en el que se desarrolla nuestra actividad expansiva humana.

Estas dinámicas de atención al bien más preciado cual sea nuestra salud implican la definición de mecanismos de colaboración interinstitucional a escala global y de coordinación también en el ámbito de la delimitación de actuaciones para el caso español. Así, conectadas en el sentir del artículo 103 (3) de la Constitución, respecto del entendimiento de la coordinación interadministrativa. Pues la colaboración o cooperación como principio si bien no está enunciado como tal en el precepto, se desprende del espíritu de lealtad constitucional (4) , y es el «prius» lógico y ontológico de los demás principios constitucionales (5) .

Este trabajo refleja de un lado el camino andado desde la declaración de la Emergencia Internacional para la Salud Pública provocada por el Sars-CoV-2, desde principios del año 2020, y de otro el contraste derivado de un escenario normativo cambiante que parte de unos mimbres constitucionales y legales que deben ser revisados y puestos en valor para no sólo entender lo que sucedió entonces sino poder anticipar lo que pueda suceder en las pandemias venideras. Esta primera parte camina pegada a la descripción de los hechos, de los acontecimientos y la forma en la que se abordaron las respuesta, al menos las que conocemos en nuestros días, la segunda refleja el state of art del sistema sanitario español y su riqueza derivada de la integración autonómica de regulaciones, previsiones y proyecciones estatutarias que han debido conjugarse bajo el paraguas de la gobernanza interinstitucional para permitir una suerte de actuación coordinada del sistema y su aseguramiento en los momentos de crisis y emergencias. Es justamente esta segunda parte en la que el lector encontraré las variables de corte jurídico que quizás desde el derecho comparado autonómico puedan resultarle de interés. Finalmente, la obra se cierra con un examen de propuestas y proyecciones pensando en las futuras respuestas a emergencias sanitarias de calado e incorpora en sus anexos no sólo la relación de datos que puedan ser de utilidad para dibujar correctamente los escenarios descritos sino para explorar otras investigaciones relacionadas, en una suerte de revisión veloz de bibliografía desarrollada en estos tres años de pandemia.

Llama poderosamente la atención el título que el capítulo I del título II de la Ley de Salud Pública de Andalucía, incorpore el examen de la Gobernanza de las Políticas Públicas de Salud, al incorporar una proyección internacional de la atención sanitaria que no puede ser desconocida toda vez que como sabemos las enfermedades no conocen fronteras. Así señala el artículo 35 (6) el reconocimiento del principio de colaboración, que se debe enmarcar en la actividad de cooperación general del Estado Español. Es por ello, que la Ley recoge en el artículo 36, la proyección de salud pública de la Comunidad Autónoma Andaluza en el contexto internacional e integra en el mismo, las referencias correspondientes a la cooperación internacional con otros países en el marco del artículo 38.1 de la Ley General de Sanidad (7) .

En este contexto, la Ley de Salud Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, viene a contemplar también previsiones respecto de la adecuada prestación de salud pública a las comunidades y ciudadanía andaluzas asentadas en el exterior. Esto es, la proyección de las disposiciones normativas autonómicas debe alcanzar por la vía del acuerdo y la cooperación internacional a la implementación de políticas públicas de salud a andaluces en el exterior, no señala la norma, sin embargo, con precisión el ámbito material de dicha proyección normativas, pues en puridad pareciera aplicarse a los residentes y a los no residentes en el extranjero. En este sentido, la reciprocidad (8) que ampara el contenido del artículo 13 de la Constitución respecto de la calificación del régimen aplicable a los extranjeros en España y a los españoles fuera de España, resulta de especial interés (9) .

La configuración del Principio de Reciprocidad (10) como principio de configuración legal, implica por tanto la conveniencia de considerar una aplicación en diferido de los derechos y deberes en situaciones similares con carácter simultáneo o consecutivo. Su proyección en el ámbito del Derecho internacional, y respecto del ejercicio de derechos y garantías implica la coexistencia de dos voluntades expresadas en la forma de un cumplimiento simultáneo de las obligaciones. Así, por ejemplo en el caso de la asistencia sanitaria transfronteriza, la transposición de la Directiva 2011/24/UE (11) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza, operada a través de RD 81/2014, de 7 de febrero (12) que establece normas para garantizar la asistencia sanitaria transfronteriza y por el que se modifica el Real Decreto 1718/2010, de 17 de diciembre, sobre receta médica y ordenes de dispensación. Pues bien, en dicha norma, se prevén medidas de reembolso económico de los gastos por asistencia sanitaria y se recuerda en la Exposición de Motivos de la norma: «El reembolso de los gastos se limita a la asistencia sanitaria establecida en la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud y, en su caso, la cartera complementaria de la Comunidad Autónoma correspondiente. Como es lógico, se exigen las mismas condiciones y trámites que se impondrían si la asistencia sanitaria se prestase en territorio nacional por los correspondientes servicios sanitarios asignados».

Medidas, que exigen de la aplicación de una cooperación interadministrativa aplicable por lo demás también en el ámbito de la norma al reconocimiento de recetas (13) , las redes europeas de referencia, las enfermedades raras, la sanidad electrónica, y la evaluación de las tecnologías sanitarias.

Además, como la propia norma indica, las Comunidades Autónomas encuentran en su implementación un reto pues deben desde la sanidad pública «en cualquier caso respetar los valores esenciales de universalidad, acceso a una atención sanitaria de elevada calidad, equidad y solidaridad, para los pacientes y ciudadanos con independencia de su Estado miembro de afiliación (14) ». En este contexto, los Servicio de Salud deberán «hacer frente, por un lado, al posible incremento de pacientes provenientes de otros Estados miembros y, por otro, habrán de rembolsar los gastos de los afiliados que decidan ser atendidos en otro Estado de la Unión (15) ».

Así, la proyección internacional en materia sanitaria deriva no ya sólo de la implementación de las políticas europeas y la correspondiente transposición de directivas comunitarias al respecto, sino que debe enmarcarse también en la estrategia de acción exterior en materia de Salud (16) .

Acción exterior que se ha dibujado tempranamente en la Comunidad Autónoma Andaluza desde la aprobación en 1991 del Decreto 122/91, de 18 de junio, que creó la Comisión de Asuntos Comunitarios, para garantizar la coordinación de las actuaciones de la Junta de Andalucía en las materias derivadas de la pertenencia a las Comunidades Europeas. Posteriormente en 1995, la Comisión pasó a denominarse, por Decreto 61/95, de 14 de marzo, Comisión de Asuntos Europeos y Cooperación Exterior, y se modificaron sus funciones y atribuciones. Posteriormente el Decreto 11/2004, de 24 de abril, vino a modificar la estructura de las Consejerías llevando a la Consejería de Presidencia (17) las competencias relativas a la acción exterior y Cooperación internacional al Desarrollo.

No se olvide, en este contexto que la aplicación de la Ley de Salud Pública se hace en el marco de las disposiciones estatales que en particular integran la Ley de Salud Pública Estatal Ley 33/2011, de 4 de octubre (18) . Norma que como viene a señalar en su exposición de Motivos las bases legales que sustentan las acciones de coordinación y colaboración entre las administraciones públicas en materia de Salud Pública.

En este contexto, la proyección internacional de las políticas de Salud públicas se proyectará también de manera específica en la cooperación internacional al desarrollo. Cuestión que ha motivado la creación de la Agencia Andaluza de Cooperación al Desarrollo (en adelante AACID). La Agencia fue creada por Ley 2/2006, de 16 de mayo (19) , en el marco de la Ley 14/2003, de 22 de diciembre de Cooperación Internacional al Desarrollo (20) , rigiéndose en la actualidad por el Decreto 184/2014, de 30 de diciembre que vino a derogar al anterior, y que incorporó. Pues bien, la Ley Andaluza de Cooperación al Desarrollo, vino a considerar una prioridad sectorial los servicios sociales básicos, entre los que se incorporaron la atención a la salud (21) . La actuación administrativa se moduló en los Planes Andaluces de Cooperación Internacional al Desarrollo (22) . El Plan Andaluz de Cooperación al Desarrollo para el trienio 2015-2018 fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno el 27 de agosto de 2015 (23) , a este siguió el III Plan Andaluz de Cooperación para el Desarrollo (2020-2023), (24) y su proyección en los años que duró la pandemia con las afecciones que para los desplazamientos internacionales supuso la misma (25) .

El artículo 37 de la Ley de Salud Pública dedica especial atención a la proyección de las políticas sanitarias en el ámbito de la Unión Europea (26) . En este sentido, se enumera en el precepto la competencia de transposición, desarrollo y ejecución de la normativa comunitaria que en el ámbito de su competencia derive de la aplicación del artículo 235 del Estatuto de Autonomía. Pues bien, tres elementos destacan la norma; a saber, de un lado la participación en la formación de la Voluntad del Estado en lo que respecta a la adopción de decisiones y actos normativos que afecten a la salud Pública, en el ámbito de la Unión Europea (27) , de otro lado respecto de la promoción de lo que la norma denomina de «convergencia» con las estrategias de la Unión Europea (28) .

La calificación jurídica de las crisis y emergencias sanitarias, como contingencias que tienen un previsible impacto social y económico, ha sido hasta fechas recientes, sólo el objeto de escenarios improbables y por ello de lejana materialización. La Organización Mundial de la Salud, establecida el 7 de abril de 1948, como organismo institucional que, de conformidad con lo establecido en la constitución de esta, materializan en el escenario de las naciones la unidad en la atención a la salud, como uno de los principios básicos para la felicidad, las relaciones armoniosas y la seguridad de todos los pueblos (29) .

No fue sino hasta el mes de febrero de 2020, cuando la Organización Mundial de la salud declaró como pandemia internacional la situación de emergencia de salud provocada por el COVID-19. No era sin embargo esta, la primera pandemia que ha tenido la humanidad, aunque si la primera que afecta en el siglo XXI, y con unas condiciones de vida en el plantea diferente en la que se han puesto en entredicho las condiciones del sistema socio político y de gobernanza, en concurrencia con otras emergencias que si bien no habían sido declaradas como pandemia venían adquiriendo una importancia global y atención en los escenarios globales por su impacto en el planeta como es el cambio climático o la emergencia climática.

La evaluación en el ritmo de contagios en el mundo a raíz de la enfermedad provocada por el COVID-19, en primer lugar, tras su declaración en la ciudad china de Wuhan, tuvo como momentos clave el cierre de la ciudad china donde se originó el primer brote por el período que se proyectó desde el mes de febrero hasta el 8 de abril de 2020. La proyección de la enfermedad en todo el globo y las graves consecuencias de esta en la economía y la misma reordenación del escenario internacional a consecuencia de la afección en todos los sectores productivos y en la salud de los ciudadanos, puso en jaque los sistemas sanitarios a escala global.

En el presente estudio, se examina la evolución de la pandemia en España desde el inicio del primer estado de alarma hasta julio de 2023. En dicho examen se toma en consideración no sólo la respuesta internacional, que ha sido y está siendo desigual y adaptada no sólo a la afección a las condiciones económicas y la cultura social en la que deba aplicarse, sino que se puede ver específicamente proyectada en la actividad desarrolladas en el ámbito de la Unión Europea y la respuesta coordinada que ha podido instrumentarse para los supuestos de emergencia sanitaria.

La evolución de la regulación y los efectos en el escenario internacional han permitido explicar también en el ámbito europeo la adopción de medidas nacionales que han buscado, cuando ha sido posible la coordinación, de medidas con los demás países de la UE.

1. Evolución de la pandemia en el mundo

No es esta la primera pandemia que enfrente la humanidad, ni lamentablemente será la última (30) . La forma en la que sin embargo ha enfrentado la humanidad la última pandemia difiere no obstante de la que fue objeto de atención en los siglos anteriores. Las condicionantes jurídico sanitarias de los países afectados, sumados a la toma de decisiones de corte político, han jalonado la diversidad de actuaciones y ha dibujado un mapa dispar en el que coexisten respuestas que van desde la búsqueda de una inmunidad de rebaño, con escasa atención a medidas que impliquen limitaciones o restricciones de libertades individuales, hasta el confinamiento absoluto y cierre de actividades comerciales y de todo tipo, con la calificación de infracciones y sanciones severas para los casos en los que las disposiciones fueran vulneradas.

El presente estudio, se ha desarrollado en un primer momento, desde la declaración del primer estado de alarma en marzo de 2020, hasta la declaración del fin de la emergencia sanitaria por la OMS (31) y viene a reflejar la diferente casuística vaivenes y actuaciones que han jalonado la historia reciente de la atención a la emergencia sanitaria y que no puede ser ignorada so pena de afrontar las consecuencias de las decisiones que aún, cuando estas líneas se redactan siguen contabilizando fallecimientos –causados por la enfermedad– y situaciones de crisis en el escenario socio-económico.

La interesante reflexión de la diversa atención a la enfermedad –una vez fue declarada la pandemia a escala global–, ha resultado de interés a la academia, que viene realizando esfuerzos por entender y aproximar la fórmula de actuación más adecuada y exitosa para responder a la necesidad de contener contagios y recuperar una economía y «normalidad», maltrecha.

Así, el informe del proyecto Compcore, Comparative Covid Response (32) , que refleja un esfuerzo de las Universidades de Cornell y Harvard, en coordinación con centros internacionales de investigación, aborda el examen de las diferentes consecuencias en la toma de decisiones al enfrentar la pandemia y su desarrollo en cada país, y plantea cuales han sido las estrategias más exitosas hasta el momento (33) .

La importancia de analizar las posibles actuaciones desarrolladas en los países que integran el informe deriva de la constatación de distintos escenarios políticos y económicos afectados por la pandemia y busca entender la que pudiera calificarse como la respuesta más idónea. La necesidad de entender no sólo la respuesta dada por cada Gobierno sino la forma en la que las medidas han sido implementadas revela la necesaria atención a cuestiones tales como la incidencia de las diferentes variantes del virus y su evolución, y aspectos que conectan la actuación urbana y la intervención urbana con la protección medio ambiental , en combinación con el enfoque «sindémico» derivado de reconocer la emergencia ambiental, a la par que se lleva a cabo el reconocimiento de la emergencia sanitaria.

Desde que OMS declarara emergencia internacional la sucesión de acontecimientos en el escenario internacional, que han dejado entrever la naturaleza y gravedad de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, han generado lo que podría llamarse el derecho administrativo del coronavirus en tanto que emergencia sanitaria internacional con proyección importante en el caso español, tanto a nivel nacional como a escala autonómica y local.

En este contexto, analizamos a continuación los elementos que a nuestro juicio han venido derivados o dependiente de la constatación de la pandemia en las tensiones que viene motivando la misma para el Sistema Nacional de Salud, los nuevos retos que ha permitido constatar, en tanto suponen integración de la iniciativa pública como de la actividad privada, y la necesidad de coordinación interadministrativas, así como de colaboración interinstitucional, para la puesta en marcha de mecanismos que resulten eficientes y necesarios para paliar los efectos de la enfermedad, y mejorar la interacción derivada de la nueva situación a la que debemos enfrentarnos.

2. Evolución de la Pandemia por COVID-19 en España: Efemérides, historia y análisis de unos hechos tozudos contados con espíritu crítico

Para entender la marcha de los acontecimientos que han cambiado parte de la historia reciente de nuestro país, es necesario remontarse a finales de 2019. En España se aprobaba un plan anual normativo para el año 2020, y se prometían retos vinculados con la protección contra el cambio climático, la atención a la España vaciada y la distribución desigual de la población española, la necesidad de mejorar en la movilidad sostenible, en las energías renovables y una apuesta decidida por la digitalización que había permitido el desarrollo de iniciativas en el marco de las EDUSI, y de la Agenda 2020, así como en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible de Naciones Unidas. Objetivos con el que las políticas públicas del país querían estar alineadas. Objetivos y previsiones que centraban el interés en la senda de una recuperación económica cada vez más cercana y con la mirada puesta en la necesidad de atender a la urgencia –negada por países como Estados Unidos– del Cambio climático. Y en este contexto arrancaba el año 2020, con una primera constatación al 31 de diciembre de 2019, de la Oficina de la OMS en la República Popular China en la que se detecta una declaración de la Comisión Municipal de Salud de Wuhan para los medios de comunicación publicada en su sitio web en la que se mencionan casos de una «neumonía vírica» en Wuhan (República Popular China) (34) . Unos días más tarde la OMS emitiría su primer comunicado sobre cómo proceder en el caso de la infección por el Virus entonces detectado en China, como un brote (35) . En el documento publicado entonces el 25 de enero de 2020 se insiste en la necesidad de aplicar precauciones en el tratamiento de los pacientes infectados sintomáticos con la enfermedad también en el ámbito ambulatorio (36) . La lectura reposada de los primeros documentos emitidos por la OMS revela no sólo la gravedad de la enfermedad sino la integración de una serie de medidas que sin embargo no fueron observadas en muchos lugares del planeta (37) , ni se activaron los protocolos correspondientes a la celeridad esperada siendo conocidos estos desde final de enero de 2020.

El caso es que, la definición global de la pandemia y el diseño de actuaciones previstas para minimizar su impacto, cuando aún no había sido declarada como tal, supuso diferentes escenarios respecto de la evolución misma de la enfermedad en los distintos países.

En este sentido, tempranamente allá por el mes de abril de 2020, el Imperial «Colleague of London» emitiría informe en el que se realizaba un examen del impacto de las intervenciones no farmacológicas (38) . Por intervenciones no farmacológicas hay que entender aquellas que tienen lugar incorporando medidas que no suponen la administración de ninguna sustancia o medicamento que pudiera actúa de manera directa para evitar la infección o le expansión de la enfermedad, pero que producen un cierto grado de efectividad al minimizar el riesgo de contagio, o prever una suerte de profilaxis y actuación preventiva y de control, coadyuvante para la gestión de una situación pandémica.

El documento en cuestión plantea interesantes estimaciones al examinar de manera incipiente los datos de la pandemia en 11 países, entre ellos España (39) . Así, según se desprende del mismo, la atención prestada por las Intervenciones no Farmacológicas (INF) supuso una diferencia en cuanto al número de contagios, y evitó la expansión del virus, en los momentos más delicados del inicio de la pandemia, si bien la respuesta de cada país fue diferente:

Figura 1: Temporalización en la adopción de decisiones INF en los 11 países examinados en el informe. Informe del «Imperial Colleague London», de 30 de marzo de 202v0.

La atención desigual internacional (40) , contrastó con la virulencia de la enfermedad que motivaron un aluvión de disposiciones normativas estatales en nuestro país, pero también en los países de nuestro entorno. Destácase, como primer punto de inflexión la declaración del estado de alarma, por medio del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Disposición, que de forma inaudita incorporó una adopción de medidas de urgencia que motivaron una limitación de derechos y libertades sólo entendibles bajo la magnitud de la emergencia a la que nos enfrentábamos (41) . Las consecuencias jurídicas que se derivaron de la aprobación del primer estado de alarma de la pandemia, vinculadas jurídicamente a un exiguo corpus normativo (42) orientado a la atención de catástrofes sanitarias de magnitud, dejaban entrever que la adopción de medidas concretas supondría incorporar una suerte y sucesión de disposiciones que abordarían desde aspectos puntuales a otros de carácter más general tratando de contener los fallecimientos y evitar que se desbordase el sistema de atención sanitaria en las emergencias, y las unidades de cuidados intensivos (43) .

El cambio que incorporó la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo de 2020 que instauraba el primer estado de alarma de la pandemia, supuso poner en valor medidas de carácter no farmacéutico y hacerlo utilizando las herramientas jurídicas que permitían limitar la movilidad y podía contribuir a generar una suerte de aislamiento social. Siendo ésta la medida estrella, al permitir respirar del estrés motivado por la rápida expansión de la enfermedad, al ralentizar el ritmo de contagio. La atención de los operadores jurídicos, mediatizada por la importante condicionante impuesta por el Estado de Alarma (44) se ordenó entonces a minimizar el impacto de la enfermedad y disminuir la presión hospitalaria, así como tratar de aliviar el estrés al que estaba siento sometido todo el sistema de atención sanitaria.

Como señala RIDAO, J. (45) «El Estado Autonómico no puede quedar al margen de una circunstancia como es la modalidad de estado excepcional –que pude ser oportuna en los supuestos en que se juzga imprescindible una respuesta centralizada y homogénea– llegue a afectar al sistema de distribución competencial, algo que se puso de relieve con la dependencia de las autoridades civiles sanitarias autonómicas y de sus cuerpos policiales respecto de las instituciones estatales, así como con las medidas adoptadas en ámbitos materiales de competencia autonómica –también mediante la invocación de otros títulos competenciales estatales horizontales–» (46) .

Efectivamente, la necesidad de una rápida intervención motivada por las declaraciones internacionales que así lo reflejaban (47) , empezaron a calar en la necesidad de rápidas respuestas nacionales y en su necesidad de coordinación internacional. Así, no es extraño encontrar ya en el primer trimestre del año 2020, relevantes medidas como la activación del dispositivo de respuesta política integrada a las crisis (48) .

La proyección de las medidas internacionales en el escenario nacional, comenzaron de forma previa a la aprobación del Estado de alarma (49) aunque no fueron patentes hasta que este entro en vigor el 15 de marzo de 2020. Esto es, el sistema de fiscales y jueces ya tenían conocimiento con anterioridad al 15 de marzo de la gravedad de la situación se habían iniciado las correspondientes medidas para fomentar el teletrabajo y evitar los desplazamientos, así como las vistas (50) .

Las primeras disposiciones adoptadas que se integraron en el informe y comparecencia pública del entonces ministros de Sanidad a 26 de marzo de 2020 (51) , reflejaron que tras la declaración de emergencia de Salud Pública de importancia internacional (ESPII), el 30 de enero de 2020 (52) , un conjunto de medidas previas a la declaración del estado de Alarma. Así, según figura en el informe de la comparecencia pública el 23 de enero se publicó el primer protocolo de actuación conjunta ante la posible aparición de casos sospechosos de la enfermedad en España. En el mismo sentido se activó una comisión de seguimiento del coronavirus, y se iniciaron las primeras medidas de seguimiento epidemiológico. Cuando se confirmó el primer caso de COVID-19 en nuestro país el 31 de enero de 2020, en la Gomera, ya se habían activado las alertas que fructificarían en la aprobación el 4 de febrero de 2020 de un Comité de Coordinación interministerial (53) , y en la puesta en marcha de sesiones del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (54) . A estas primeras sesiones siguió la celebración de la primera de las reuniones extraordinarias que celebró el Consejo de ministros de la Unión Europea, el 13 de febrero de 2020, con el fin de analizar la situación y realizar un seguimiento de esta. La rápida evolución de los acontecimientos que auspiciaban un ritmo vertiginoso de contagios en Europa motivaría entonces la modificación de la definición de «caso» en España por parte de la Ponencia de Alertas y Planes de Reparación y Respuesta (55) , y España se mantuvo en fase de contención, en coordinación con las Comunidades Autónomas.

El siguiente momento temporal tuvo lugar el 1 de marzo con convocatoria a las Comunidades Autónomas por videoconferencia en la adopción de medidas publicada el 3 de marzo, que implicaban la salvaguarda de los profesionales sanitarios al pedirles que no acudieran a congresos, jornadas médicas, cursos o seminarios, así como la celebración a puerta cerrada de las competiciones deportivas. Así mismo, unos días más tarde el 6 de marzo se celebraría el Consejo Europeo de ministros de Sanidad, que contribuiría a la adopción de medidas de coordinación a escala europea (56) .

Entre las conclusiones del consejo europeo de ministros de Sanidad del 6 de marzo se acordó: «aumentar la concienciación colectiva e individual sobre la amenaza planteada por la COVID-19, reforzar la protección de las personas en situación de riesgo y de las personas mayores, y establecer medidas coherentes de contención, en particular el asesoramiento basado en datos contrastados en relación con los viajes hacia las zonas de riesgo y desde las mismas».

Así, las medidas adoptadas al inicio de la pandemia mostraron la inicial preocupación por una situación que desbordaba todas las expectativas y que aún no podría ser entendida en su complejidad, mientras los contagios se seguían multiplicando. Para el 9 de marzo de 2022, ya se habían identificado áreas de transmisión comunitaria de la enfermedad (57) . La atención inicial a la enfermedad derivó también en la importancia de dotar a los profesionales sanitarios, y el sistema de salud de medicamentos que pudieran frenar la expansión y el contagio de la enfermedad. Las recomendaciones que emanarían de aquel Consejo Interterritorial de 9 de marzo pusieron por primera vez el énfasis, en el distanciamiento social, la necesidad de implantar el teletrabajo, o la suspensión de las actividades académicas presencial en el entorno educativo, iniciando se el peregrinaje de los porcentajes de aforo, que en un momento inicial suponían la prohibición de superar el 30 por ciento de éste.

Debe tenerse en cuenta además que, una vez adoptadas estas iniciales previsiones, la siguiente orientación se proyectó en la atención a las personas mayores y colectivos vulnerables. Expresión ésta de vulnerabilidad ante la enfermedad que fue cobrando especial relevancia y que se ha mantenido con una suerte de atención a la vulnerabilidad y en el enunciado de no dejar nadie atrás a lo largo de la pandemia. En particular una de las primeras medidas y recomendaciones adoptadas fue la de fomentar el cuidado domiciliario de las personas mayores, y la recomendación de que aquellos que sufrieran síntomas de la enfermedad realizaran las consultas telefónicas y no se desplazaran físicamente a los hospitales o centros de salud. La suma de medidas – de carácter semi-parcial que se iban a adoptando (58) , permitió que FUERTES LÓPEZ, J. llegara a afirmar que había tres momentos o fases en la regulación del COVID-19, al menos durante el primer año de pandemia. La primera etapa comprendería desde 1 de febrero al 29 de febrero de 2020; la segunda desde 1 al 14 de marzo de 2020 y la tercera a partir de la declaración del estado de alarma (59) . Pues bien, en los dos primeros momentos, asistimos a una suerte de aceleración normativa en torno a lo que va sucediendo en la medida en la que se expanden los contagios y se hace patente que tenemos un problema mayúsculo que resolver. Pues bien, en la primera fase, como poníamos de manifiesto, y tras la constatación del primer contagio como señala el autor, en esos días sólo reflejan los boletines oficiales la constitución del Comité Autonómico de Gestión de Enfermedades infecciosas de las Islas Baleares, de 27 de febrero de 2020 (60) . La norma se orientó a destacar la preocupación por la enfermedad en un contexto de movilidad global. No es difícil adivinar que tras la creación de este órgano administrativo se encontraba la preocupación de que los contagios que se habían iniciado en Canarias pudieran llegar pronto a las Islas Baleares. La encomiable oportunidad de la medida (61) , contrastó con la falta de acción en otras, y la precipitación de los acontecimientos.

Similar es la reacción que encontramos en la Comunidad de Cantabria que con fecha 5 de marzo en el Boletín Extraordinario núm. 8, publica Resolución por la que se dictan Instrucciones en relación con los eventos deportivos celebrados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria en los que participen deportistas provenientes de las zonas establecidas como de riesgo de trasmisión de la enfermedad COVID-19. En la medida adoptada de forma temprana, dictada en virtud de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley de Cantabria 7/2002, de 10 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de Cantabria, se aboga por establecer que los eventos deportivos en categoría de competición profesional en los que se espere una alta afluencia de aficionados se desarrollarían sin público (a puerta cerrada) (62) . No es difícil imaginar que en el fondo de la adopción de esta medida se encontraba en la trágica situación que la celebración de una competición deportiva en Milán habría deparado para la expansión de la enfermedad (63) .

Resulta interesante en la disposición aprobada en Cantabria, la forma en la que el legislador resuelve el «problema» de determinar hasta cuando duraría la medida, lo que como sabemos –ha dado lugar a importantes debates doctrinales sobre la aplicación de las restricciones– a las que nos referiremos más adelante. Así, la norma señalaba, en su disposición cuarta: «La duración de las presentes medidas no excederá del tiempo exigido por la situación de riesgo que la motiva». La previsión anterior revelaba las incertezas vinculadas a la situación y genera en la suerte de un concepto jurídico indeterminado orientado a la vigencia de las medidas adoptadas, según habría recogido el apartado 3 del artículo 54 de la Ley 33/2011.

En este mismo sentido, operó inicialmente la Comunidad de Madrid, que, por medio de la Resolución de 6 de marzo 2020, de la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid, por la que se adoptan medidas en materia de salud pública en relación con la actividad de los centros de mayores, en las tipologías de hogares y clubes y servicios de convivencia familiar y social (64) . La adopción de las medidas en Madrid se amparó igualmente en la aplicación del artículo 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, único precepto legal que parecía amparar estas determinaciones (65) , en el respeto al principio de proporcionalidad. En el mismo sentido sería la Comunidad de Madrid la que señale la suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los niveles, el transporte de viajeros y el establecimiento de recomendaciones orientadas al ámbito laboral (66) , así como la celebración a puerta cerrada de los eventos deportivos (67) . Mesmerizando la preocupación existente por las aglomeraciones de personas y los riesgos que éstas suponen para la salud, las medidas de cerrar al público los eventos deportivos son también adoptadas por las Comunidades Autónomas de Asturias, Cantabria y la Rioja.

Pero la norma que inicia lo que el Prof. RIDAO (68) , ha venido a denominar el Derecho de la crisis y que para nosotros no deja de ser el derecho de la emergencia (69) sanitaria, es el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública (70) .

La norma aborda dos tipos de medidas, de un lado cuestiones vinculadas a las previsibles consecuencias económicas que se anticipaban urgentes, y de otro a las específicas previsiones de carácter sanitario. Respecto de las primeras medidas adoptada por la norma, del 10 de marzo, incide en la necesidad de ampliar la moratoria –el plazo de suspensión para los lanzamientos hipotecarios de la vivienda habitual–. De tal suerte que se amplía hasta mayo de 2024, dicho suspensión con el fin de proteger a los colectivos especialmente vulnerables. Con ello se introduce además en la regulación la atención a la vulnerabilidad, cuestión que como veremos a lo largo de esta obra adquirirá carta de naturaleza, convirtiéndose en un principio y máxima más de la actuación pública. En este sentido, la calificación jurídica de la vulnerabilidad (71) , merece un tratamiento diferenciado, pues permite entender no sólo los criterios de actuación derivados de las propuestas normativas, sino futuras previsiones y propuestas derivadas de la atención a los aspectos emergentes que la pandemia ha puesto de manifiesto.

Así, las cosas pudieran resultar estas medidas previstas con anterioridad a la declaración del estado de alarma, medidas que pudieran haberse emanado en otro contexto de crisis económicos como los que aún arrastramos desde el boom y la burbuja inmobiliarios de mediados de los años 2000 (72) .

Lo que ha puesto de manifiesto esta primera regulación fue la necesidad de actuar con urgencia, para remediar los efectos inminentes que se estaban produciendo aunque la norma no fue tan ambiciosa como quizás hubiera sido deseable, a tenor de las disposiciones que apenas dos días más tarde jalonarían nuestro repertorio normativo en forma de Reales decretos Leyes, decretos, Órdenes Ministeriales y Resoluciones, que venían a abundar en la adopción de medidas y la adaptación a una nueva situación socioeconómica que el COVID empezaba a dibujar (73) .

No se olvide que a la información que las disposiciones normativas que se venían aprobando incorporaban se publicaban en simultaneo otro tipo de disposiciones de soft-law administrativo que venían a adoptar la forma de recomendaciones, guías o protocolos de actuación, estrategias que marcaban las líneas a seguir para evitar los contagios (74) . Si se consultan los documentos de informes del Sistema Nacional de Salud 2020-2021, se podrá visualizar de forma gráfica datos significativos que motivaron en todo el periodo examinado la cascada de disposiciones normativas para tratar de contener las distintas olas u oleadas en la evolución de la pandemia (75) .

Fuente: Informe: 2020-2021, del Sistema Nacional de Salud.

El caso es, que el RD Ley 6/2020, en alusión a las medidas de protección y evitación de contagios introduce la calificación de situación asimilada a accidente de trabajo a efectos de la prestación económica por incapacidad temporal del sistema de Seguridad social a la que se deriva del aislamiento o contagio de las personas trabajadoras (76) , medida relevante y necesaria. Otra medida relevante adoptada por la norma fue el establecimiento del suministro centralizado por la Administración (77) .

La atención al posible desabastecimiento era patente respecto de la existencia de equipos de protección individual (en adelante EPIs) (78) , era importante pues motivaría un debate jurídico y significativas aproximaciones a la conveniencia de la utilización – por ejemplo, de las mascarillas, o de la escasez de estos en los momentos más acuciantes de la pandemia (79) .

Numerosos estudios muestran que efectivamente hubo desabastecimiento y escasez de recursos en aquel mes de marzo-abril de 2020 (80) . La situación motivó no sólo la necesidad de actuación centralizada, que fue adoptada como una de las primeras medidas para la gestión de la situación de crisis que acontecía.

Sea como fuera el caso es que, las medidas adoptadas no lo fueron de forma inmediata, sino que buscaron el consenso en el seno de la Unión Europea (81) . La búsqueda de elementos de confluencia en la voluntad política para la adopción de decisiones coordinadas fue uno de los rasgos distintivos de las medidas acordadas por el Gobierno Español. Esta búsqueda de una coordinación que no siempre ha podido ponerse de manifiesto ha sido objeto de críticas por quienes esperaban una actuación más ágil en los momentos clave de la pandemia (82) . El caso más clarificador se puso de manifiesto con el acuerdo de suspensión de vuelos a Italia, que fue acordada en la reunión del Consejo de ministros de 10 de marzo de 2020, a petición del entonces ministro de Sanidad, Salvado Illa, y ante la constatación del aumento de contagios que acontecieron en los primeros 15 días del mes de marzo que pusieron en jaque al sistema sanitario español.

Sea como fuere, las medidas que se adoptaron lo hicieron cuando ya había transmisión comunitaria de la enfermedad en nuestro país. Esto ha motivado una suerte de críticas a la gestión de la pandemia, que, si bien son entendibles, han sido generalizadas a nivel europeo, pues la enfermedad enfrento a los gobiernos ante una situación de emergencia de proporciones colosales que demandó medidas de carácter extraordinario, si bien no todos los países acudieron a medidas como fue el caso del Estado Español, por medio del Estado de Alarma.

El Examen fidedigno de los hechos y las etapas en la intervención administrativa en la emergencia sanitaria, bien motivaría una necesaria distinción derivada por el impacto de la vacunación en la población. Si tenemos en cuenta que la campaña de vacunación no se iniciaría sino hasta la última semana del año 2020 (83) , pudiera pensarse que la pandemia y su regulación presentó un desarrollado marcado por las regulaciones anteriores a dicho momento que –consideramos clave– y los efectos que la misma proporcionó. Y todo ello sin perjuicio, como hemos hecho en otro lugar de diferenciar la intervención desarrollada en el marco o no de los sucesivos estados de alarma que se adoptaron con carácter urgente y extraordinario en nuestro país (84) .

La evaluación de las medidas adoptadas, que ha sido objeto de atención en varios informes especializados (85) y en diversos foros por el mismo gobierno (86) , revela el interés no sólo para evaluar de forma comparada los resultados derivados de la gestión pública realizada, sino la inquietud por conocer cuáles son las consecuencias evitables y diseñar estrategias de mejora pensando en qué habría que haber hecho diferente para abordar situaciones de la misma magnitud y gravedad.

Pues si bien la gravedad de los hechos apremió la actuación pública, en paralelo las instituciones comunitarias iniciaron una suerte de evaluación – a través de los casos que de manera exigua llegaban al Defensor del Pueblo Europeo (87) . Cronológicamente en nuestro país, y sin perjuicio de la evaluación de la gestión que se produjo entonces, el volumen de disposiciones aprobadas en forma de Reales Decretos Leyes no daba lugar a dudas de la gravedad de la situación. Así, deben citarse por orden cronológico, los Reales Decretos Leyes: 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19 (88) . Norma que incorpora además una referencia al Real Decreto-ley 6/2020 de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes, orientadas a evitar la propagación de la enfermedad, mantener la protección social de los trabajadores por cuenta propia o ajena y garantizar el suministro y la mejor distribución de medicamentos y productos sanitarios, en la que se integró la calificación de situación asimilada a accidente de trabajo a los periodos de confinamiento y aislamiento que hubieran debido realizarse a consecuencia del COVID-19.

La norma en los comienzos de la pandemia puso de manifiesto la necesidad de construir un derecho nuevo que apenas empezaba a vislumbrarse al necesitar una continua acción proactiva de los poderes públicos para evitar los efectos de una enfermedad que parecía imparable. No es extraño imaginar que los efectos económicos del confinamiento marcaron una nueva crisis económicas de dimensiones hasta entonces desconocidas, que como veremos han venido a movilizar instrumentos financieros y medidas imaginativas que han supuesto en nuestro país la inversión de recursos europeos que serían la clave de los momentos iniciales de inicio de la recuperación económica.

Así, siguiendo la secuencia cronológica de los acontecimientos, la siguiente norma en aparecer en el BOE fue el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Norma que inicia una línea temporal de disposiciones orientadas no tanto a la prevención de los contagios sino a tratar de limitar o evitar el desastre económico que te avecinaba. A estas disposiciones que podríamos calificar como el derecho administrativo económico de la pandemia, debían seguir programas de ayudas, y de apoyos financieros, que pusieron en un primer momento a trabajar para producir bienes y servicios de primera necesidad al sector privado (89) , con el fin de asegurar el abastecimiento de la población y la constatación de una respuesta ciudadana que inició respuestas sociológicas que aún hoy están siendo objeto de estudio.

Debe recordarse igualmente que las medidas económicas que ocuparon en seguida la atención de los medios de comunicación fueron coetáneas de otras que sólo vislumbraban la tragedia auspiciada en el seno de las residencias de mayores. Este es el caso de la Orden de 21 de marzo de 2020, de la consejera de Sanidad, sobre medidas relativas a residencias de personas mayores y centros sociosanitarios, con motivo de la situación de crisis sanitaria provocada por el COVID-19 (90) . Pero sin duda el momento más relevante llegaría sólo unos días más tarde con la declaración del Estado de Alarma. Estado de alarma que si bien, era de alguna manera esperable, no dejó indiferente ni a la doctrina ni a la jurisprudencia, que reaccionaría declarando inconstitucional el mismo, como luego veremos.

El caso es que los inicios de la constatación de una necesaria actuación urgente motivaron, como apuntábamos una prolija aprobación de disposiciones que o bien con rango de Real Decreto-ley o bien con carácter reglamentario trataron de abordar todos los frentes abiertos con la pandemia. Este es el caso de: