Soziale Arbeit und Polizei E-Book

Norbert Pütter

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 426

Beschreibung

Polizei und Soziale Arbeit: Treffen hier nicht Gegenspieler aufeinander? Auf der einen Seite die mit staatlicher Autorität ausgestatteten Polizistinnen und Polizisten, auf der anderen Seite Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, die auf der Basis von Vertrauen und Freiwilligkeit unterstützen und helfen wollen. Begleitet von einer langen Debatte über Unterschiede und Gemeinsamkeiten haben sich mittlerweile sehr verschiedene Formen der Zusammenarbeit, des Dialogs und gegenseitiger Abgrenzung entwickelt. Das Buch zeichnet die Verhältnisse zwischen Polizei und Sozialer Arbeit in unterschiedlichen Kriminalitätsformen und gegenüber verschiedenen Zielgruppen nach. Dabei werden die Grenzen der Kooperation deutlich. Zugleich wird der Blick auf Risiken und unerwünschte Wirkungen geschärft, die für die Soziale Arbeit und ihre Klientel entstehen.

Leseprobe

Grundwissen Soziale Arbeit

Herausgegeben von Rudolf Bieker

Das gesamte Grundwissen der Sozialen Arbeit in einer Reihe: theoretisch fundiert, immer mit Blick auf die Arbeitspraxis, verständlich dargestellt und lernfreundlich gestaltet – für mehr Wissen im Studium und mehr Können im Beruf.

Norbert Pütter

Soziale Arbeit und Polizei

Zwischen Konflikt und Kooperation

Verlag W. Kohlhammer

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1. Auflage 2022

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-039230-4

E-Book-Formate:

pdf:        ISBN 978-3-17-039231-1

epub:     ISBN 978-3-17-039232-8

Vorwort zur Reihe

Mit dem so genannten »Bologna-Prozess« galt es neu auszutarieren, welches Wissen Studierende der Sozialen Arbeit benötigen, um trotz erheblich verkürzter Ausbildungszeiten auch weiterhin »berufliche Handlungsfähigkeit« zu erlangen. Die Ergebnisse dieses nicht ganz schmerzfreien Abstimmungs- und Anpassungsprozesses lassen sich heute allerorten in volumigen Handbüchern nachlesen, in denen die neu entwickelten Module detailliert nach Lernzielen, Lehrinhalten, Lehrmethoden und Prüfungsformen beschrieben sind. Eine diskursive Selbstvergewisserung dieses Ausmaßes und dieser Präzision hat es vor Bologna allenfalls im Ausnahmefall gegeben.

Für Studierende bedeutet die Beschränkung der akademischen Grundausbildung auf sechs Semester, eine annähernd gleich große Stofffülle in deutlich verringerter Lernzeit bewältigen zu müssen. Die Erwartungen an das selbstständige Lernen und Vertiefen des Stoffs in den eigenen vier Wänden sind deshalb deutlich gestiegen. Bologna hat das eigene Arbeitszimmer als Lernort gewissermaßen rekultiviert.

Die Idee zu der Reihe, in der das vorliegende Buch erscheint, ist vor dem Hintergrund dieser bildungspolitisch veränderten Rahmenbedingungen entstanden. Die nach und nach erscheinenden Bände sollen in kompakter Form nicht nur unabdingbares Grundwissen für das Studium der Sozialen Arbeit bereitstellen, sondern sich durch ihre Leserfreundlichkeit auch für das Selbststudium Studierender besonders eignen. Die Autor/innen der Reihe verpflichten sich diesem Ziel auf unterschiedliche Weise: durch die lernzielorientierte Begründung der ausgewählten Inhalte, durch die Begrenzung der Stoffmenge auf ein überschaubares Volumen, durch die Verständlichkeit ihrer Sprache, durch Anschaulichkeit und gezielte Theorie-Praxis-Verknüpfungen, nicht zuletzt aber auch durch lese(r)-freundliche Gestaltungselemente wie Schaubilder, Unterlegungen und andere Elemente.

Prof. Dr. Rudolf Bieker, Köln

Zu diesem Buch

»Polizei« und »Soziale Arbeit« – damit scheinen auf den ersten Blick Gegensätze aufeinanderzutreffen: Hier die mit den Merkmalen staatlicher Autorität – Uniform, Bewaffnung und exklusiven Eingriffsrechten – ausgestattete Behörde, die notfalls mit eigener Gewalt(-Androhung) dafür sorgt, dass Sicherheit und Ordnung bewahrt oder möglichst umgehend wieder hergestellt werden; dort die vielfältigen Arbeitsfelder und -formen einer Profession, die auf Unterstützen und Helfen aus ist, weil sie das Leben von Einzelnen, Familien oder im Gemeinwesen verbessern will.

Dass diese hier kurz angedeutete Gegenüberstellung nie die Wirklichkeit beschrieb, ist offenkundig. Denn die Polizei als »Freund und Helfer« ist nicht nur ein weiterhin beliebtes Motto polizeilicher Öffentlichkeitsarbeit; wem in Gefahrensituationen von der Polizei geholfen wurde, der oder die wird diese Aussage bekräftigen. Und umgekehrt würde man weite Teile der Sozialarbeit ausschließen, wenn man sie als Instanz betrachtete, die in der Form professionalisierter Nächstenliebe Angebote bereithält, die die AdressatInnen nach freier Entscheidung annehmen können oder nicht. Denn Sozialarbeit in justiznahen Feldern arbeitet ebenso direkt in »Zwangskontexten«, wie manche Beratungen im Bereich des Familien- und Jugendhilferechts nicht freiwilliger Natur sind.

In der Praxis gehen »Polizei« und »Soziale Arbeit« Mischungsverhältnisse ein. Durch die verschiedenen Formen »Zusammenarbeit«, »Kooperation« oder »Koordinierung« wird Soziale Arbeit besonders gefordert. Denn zu unterschiedlich scheinen die grundlegenden Orientierungen beider Bereiche:

•  Sozialer Arbeit fehlt die juristische Leitnorm, die die Polizei prägt (»Sicherheit und Ordnung«); stattdessen orientiert sie sich in ihrer Arbeit an der Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Mandaten.

•  Soziale Arbeit ist organisatorisch, strategisch und methodisch vielfältig; demgegenüber ist die Polizei ein hierarchisch geführter, mit exklusiven Ressourcen versehener Teil des Staatsapparates.

•  Soziale Arbeit ›funktioniert‹ über weiche Zugänge, über den direkten Zugang zu den AdressatInnen, während die Polizei mit der Autorität des Gewaltmonopols auftreten kann.

Bereits in diesen drei Merkmalen wird deutlich, warum das Verhältnis zur Polizei für die Soziale Arbeit eine heikle Angelegenheit darstellt: Denn hier stoßen sehr ungleiche Partner aufeinander, so dass die Gefahr besteht, dass der Schwächere auf der Strecke bleibt, d.h. die Soziale Arbeit zum Anhängsel sicherheitsorientierter Interventionen wird und sie damit die Basis ihrer eigenen Wirksamkeit untergräbt.

Seit fünf Jahrzehnten wird über das Verhältnis von Polizei und Sozialer Arbeit in Deutschland diskutiert. Längst geht es nicht mehr um die Frage, ob kooperiert werden soll, sondern um das Wie. Die Vielfalt der mittlerweile entstandenen polizeilich-sozialarbeiterischen (Arbeits-)Beziehungen wurde und wird befördert durch den Umstand, dass beide Seiten Wandlungen durchgemacht haben. In das polizeiliche Handlungsrepertoire haben Strategien und Methoden Eingang gefunden, die in der Sozialarbeit entwickelt wurden. Und die Soziale Arbeit hat die Polizei als Ressource entdeckt und akzeptiert, die genutzt werden kann, um sozialarbeiterische Ziele zu erreichen (und auch die eigene Sicherheit zu gewährleisten).

Der vorliegende Band versucht, einen Überblick über die verschiedenen Spielarten des ›Wie‹ zu geben. Dabei sind zwei Umstände besonders bedeutsam, weil sie auf Spezifika des Feldes hinweisen, die die Zusammenarbeit (und unser Wissen über diese) beeinflussen:

•  Erstens ist über die Praxis der Zusammenarbeit vergleichsweise wenig bekannt. Die Polizei befasst sich mit drohenden Gefahren für Sicherheit oder Ordnung und sie befasst sich mit der Verhütung und Verfolgung von Kriminalität. Aus naheliegenden Gründen werden die Strategien der Sicherheitswahrung nur ausnahmsweise im Detail bekannt gemacht; in der Regel unterliegen sie der Vertraulichkeit oder gar der Geheimhaltung. Das schlägt sich mitunter in den Darstellungen dieses Buches nieder. Und es hat Auswirkungen auf die Soziale Arbeit, die Vertrauen durch Transparenz gewährleisten möchte.

•  Zweitens folgt die Darstellung rechtlich-kriminologisch-polizeilicher Wahrnehmung. Sie ist die das Feld konstituierende Perspektive. Erst durch diese Perspektive wird die Soziale Arbeit zu den Kooperationen veranlasst. In sozialarbeiterischen Diskursen wird gerne nur am Rande erwähnt, dass auch die Polizei ›im Feld‹ ist. Nur selten ist dieser Umstand bislang wissenschaftlich aufgearbeitet worden. Auch das schlägt sich in der folgenden Darstellung nieder.

Im ersten Teil des Bandes werden in zwei Kapiteln die Rahmenbedingungen vorgestellt: die Institution Polizei, die Beziehungen zwischen Kriminalität, Sicherheit und Sozialer Arbeit sowie einige spezifische rechtliche Regelungen, die für das sozialarbeiterische Handeln in diesem Feld zentral sind. Der zweite Teil gilt den wichtigsten Formen und Anlässen, in denen PolizistInnen und SozialarbeiterInnen in direkten Kontakt treten. Die verschiedenen Formen der justiznahen Sozialarbeit (Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht, Sozialarbeit im Strafvollzug) werden in diesem Band nicht berücksichtigt.

Berlin/Cottbus, im März 2021Norbert Pütter

Inhalt

A         Grundlagen

1          Die Polizei

Was Sie in diesem Kapitel erwartet

Die Polizei ist in unserer Gesellschaft eine selbstverständliche Einrichtung: im Alltag, in den Medien, in öffentlichen Debatten. In vielen sozialen Sachverhalten spielt die Polizei eine Rolle. Sie soll Kriminalität bekämpfen und Sicherheit herstellen. Die Polizei genießt ein hohes Ansehen in weiten Teilen der Bevölkerung, und der Ruf nach der Polizei ist beliebt. In diesem Kapitel werden die Aufgaben, die Organisation und die wichtigsten Methoden der Polizei dargestellt. Außerdem werden die Wandlungen benannt, die die gesellschaftliche Bedeutung der Polizei in den vergangenen Jahrzehnten verändert haben.

1.1       Die Aufgaben der Polizei

Wenn gemeinhin von der Polizei gesprochen wird, dann ist damit in Wirklichkeit die »Vollzugspolizei« gemeint, also jene staatliche Behörde, die für die Sicherheit zuständig ist, indem sie Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abwehrt oder indem sie Kriminalität aufklärt. Dieser moderne Polizeibegriff entstand historisch in der Auseinandersetzung des Bürgertums mit dem absolutistischen Staat. Die »Polizey« in vormoderner Zeit bezeichnete alle regulierende Tätigkeiten des Staates nach Innen; sie umfasste damit als »gute Polizey« die sozialen, wirtschaftlichen und religiösen Vorschriften, die der »Beförderung der Wohlfahrt« der Untertranen dienen sollten.

Die Emanzipation des Bürgertums gegenüber dem absolutistisch-monarchischen Staat zeigte sich auf dem Feld der Polizei/Polizey durch die allmähliche Trennung der allgemeinen Verwaltung von jenen spezifischen, auf Sicherheit, Ordnung und Kriminalität gerichteten Tätigkeiten. Durch diese Trennung entstand die moderne Polizei. Sie ist die Institution, die das »staatliche Gewaltmonopol« – also den Anspruch des modernen Staates, dass nur in seinem Namen physische Gewalt angewendet werden darf – im Innern umsetzt.

Für Preußen-Deutschland lässt sich dieser Prozess an zwei markanten Daten aufzeigen. Als ein Dokument des aufgeklärten Absolutismus wurde im Jahr 1794 das »Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten« erlassen. Es bestimmte in § 10 Titel 17 des zweiten Teils:

»Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey.«

Obwohl hier die Elemente des modernen Polizeibegriffs bereits enthalten sind (Sicherheit, Ordnung, Gefahren), bedurfte es der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, um auch die Verwaltungspraxis entsprechend zu begrenzen. Im »Kreuzbergurteil« von 1882 ging es um eine Verordnung des Berliner Polizeipräsidiums, durch die die Bebauung am Fuße des Kreuzbergs beschränkt werden sollte, um die Sicht auf das auf dem Berg errichtete Denkmal für die Befreiungskriege nicht zu beeinträchtigen. Das Gericht erklärte die Verordnung für unwirksam, weil die Polizei für die Gefahrenabwehr zuständig sei und nicht für die Sicherung von Sichtachsen. Das war historisch der Durchbruch des modernen Polizeibegriffs, weil er die Zuständigkeiten der Institution Polizei deutlich begrenzte. So wie die Polizei in der bürgerlichen Gesellschaft nicht bestimmt, wie gebaut wird, so bestimmt sie auch nicht, wie sich die Menschen kleiden, wo sie sich aufhalten, wie sie sich verhalten etc. – es sei denn, sie verletzten die geltenden Regeln, wodurch sie die »öffentliche Sicherheit« gefährden (s. Bodt/Stolleis 2012, S. 6–12).

Die Vorgeschichte ist deshalb von Interesse, weil die jüngere Entwicklung dadurch gekennzeichnet ist, dass die Beschränkung polizeilicher Zuständigkeiten infrage gestellt wird. An den Veränderungen der in Gesetzen formulierten Aufgaben, die die Polizei wahrnehmen soll, wird diese Tendenz sichtbar. Im deutschen Polizeirecht wird unterschieden zwischen den »originären« und den »übertragenen« Aufgaben der Polizei. »Originär« bedeutet ›eigenständig‹, d.h., es handelt sich um Aufgaben, die die spezifischen Aufgaben der Institution Polizei sind, die also nur von ihr und nicht von anderen Behörden wahrgenommen werden. »Übertragene« Aufgaben sind solche, die »originär« in die Zuständigkeit anderer staatlicher Stellen fallen, die die Polizei aber zur Unterstützung dieser Stellen auch wahrnimmt oder wahrnehmen kann.

1.1.1     Gefahrenabwehr und konkrete Gefahr

Die originäre Aufgabe der Polizei ist die Gefahrenabwehr. Deutschland ist ein föderaler Staat, die staatliche Gewalt ist zwischen Bund und Bundesländern geteilt. Für den Bereich der Polizei bedeutet dies, dass Polizeiaufgaben im Grundsatz in die Zuständigkeit der Bundesländer fallen; der Bund darf nur spezifische Polizeibehörden (Bundeskriminalamt und Bundespolizei) unterhalten (Kap. 1.2). Im Hinblick auf die originäre Polizeiaufgabe der Gefahrenabwehr führt dies zu unterschiedlichen Aufgabenbestimmungen im Detail. Seit Anfang der 1970er Jahre versuchte die Innenministerkonferenz mehrfach durch sog. »Musterentwürfe« das Polizeirecht der Länder zu vereinheitlichen. Wegen politischer Differenzen gelang dies aber nur im Groben. Im bislang letzten Musterentwurf von 1986 (s. Kniesel/Vahle 1990) wird als originäre Aufgabe formuliert:

»Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.«

In fast allen Bundesländern beginnen die Polizeigesetze mit diesem Satz. Die zitierte Bestimmung begrenzt die Zuständigkeiten der Polizei, indem sie ihr die Aufgabe der Abwehr von Gefahren für bestimmte »Schutzgüter« zuweist: für die »öffentliche Sicherheit« und für die öffentliche »Ordnung«. Umgekehrt bedeutet das: Die Polizei ist nicht zuständig, wenn keine Gefahren im Raum stehen oder wenn diese Gefahren weder der öffentlichen Sicherheit noch der öffentlichen Ordnung gelten. Ob und inwieweit von dieser Aufgabenbestimmung tatsächlich eine Begrenzung ausgeht, hängt von der Bedeutung dieser Begriffe ab.

Der Begriff »öffentliche Sicherheit«, so ein anerkannter Polizeirechtskommentar, »ist außerordentlich weit.« Zum Beleg wird aus dem Bremischen Polizeigesetz (§ 2) zitiert, das »die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt« als »öffentliche Sicherheit« definiert (Denninger 2012, S. 192).

Öffentliche Sicherheit

Im Einzelnen umfasst der Begriff

•  die gesamte Rechtsordnung. »Grundsätzlich«, so Denninger, »berührt jede drohende oder bereits begangene Verletzung der Rechtsordnung die öffentliche Sicherheit.« Jede Straftat, jeder Verstoß gegen verwaltungsrechtliche Vorschriften stellt deshalb zugleich eine Gefährdung der »öffentlichen Sicherheit« dar.

•  den Bestand des Staates und die »Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen« (etwa Parlamente, Behörden, Gerichte). Überwiegend sind die staatlichen Einrichtungen auch durch das Strafrecht, d.h. durch die Gerichtsbarkeit geschützt, so dass es sich hier um einen Spezialfall der »Rechtsordnung« handelt.

•  die »Unverletzlichkeit … der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen«. Zu den Individualrechtsgütern zählen Vermögen, Eigentum und materielle Güter ebenso wie immaterielle Rechte (geistiges Eigentum z.B.); die subjektiven Rechte umfassen Menschenwürde, Ehre, Leben, Gesundheit und Freiheit. Sofern diese Rechtsgüter nicht durch das Strafrecht geschützt sind, ist die Polizei hier allerdings nur nachrangig (subsidiär) zuständig, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig möglich ist.

Der weite Raum, den die »öffentliche Sicherheit« eröffnet, wird durch den Bezug auf die öffentliche »Ordnung« noch vergrößert. Da bereits viele Lebenssachverhalte verrechtlicht sind, kann sich »Ordnung« nur auf jene »anerkannten sozialethischen Normen« beziehen, die (noch) nicht rechtlich geschützt sind. »Ordnung« ist deshalb ein offener Begriff, der anfällig dafür ist, von den jeweils dominierenden Anschauungen mit Inhalt gefüllt zu werden. In einer »kulturell, religiös, ethnisch und nach ihren Traditionen pluralistische(n) demokratische(n) Gesellschaft« (ebd., S. 200) sollte, so die Kritik, auf »Ordnung« als Eingriffsgrundlage für polizeiliches Handeln verzichtet werden. Wenige Bundesländer haben auf diese Kritik reagiert: In Bremen und in Schleswig-Holstein fehlt der Bezug auf die »Ordnung« in den Polizeigesetzen; in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen war er zeitweise gestrichen, ist dann aber wieder eingefügt worden (ebd., S. 199).

Gefahrenbegriffe

Die Polizei soll »Gefahren« für die genannten Schutzgüter abwehren; sie soll also verhindern, dass die Gefahr eintritt, dass die Schutzgüter Schaden nehmen. Deshalb ist die Gefahrenabwehr eine präventive Tätigkeit, die auf einer Prognose beruht. Diese Gefahr muss eine bestimmte Qualität oder Intensität erreicht haben, die im Polizeirecht als »konkrete Gefahr« bezeichnet wird. Sie liegt dann vor »wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird« (BVerwG, zit. n. ebd., S. 202).

Bedeutsam ist die Unterscheidung zwischen »konkreter« und »abstrakter« Gefahr. Eine konkrete Gefahr bezieht sich auf den Einzelfall, bei dem eine hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts besteht; demgegenüber gelten als »abstrakte Gefahren« solche allgemeinen Sachverhalte, bei denen eine bestimmte Schadenswahrscheinlichkeit besteht (ebd., S. 203). Das Polizeirecht kennt noch weitere Gefahrenbegriffe, etwa »gegenwärtige« oder »erhebliche« Gefahren. Diese Unterscheidungen sind von Bedeutung, weil das, was die Polizei tun darf – ihre »Befugnisse« – abhängig ist von der Art der Gefahr, die es jeweils abzuwehren gilt.

Aufgabe und Befugnis

Die Auffassung, dass mit der Aufgabe der Polizei auch die Mittel an die Hand gegeben werden, diese Aufgabe zu erfüllen, ist längst veraltet (Schenke 2018, S. 17). Als Relikt aus diesen Zeiten kann die sog. »Generalklausel« betrachtet werden, die sich weiterhin in allen Polizeigesetzen findet. Sie lautet in der Formulierung des Musterentwurfs von 1986:

»Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die §§ 8a bis 24 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.«

Diese Formulierung erlaubt der Polizei nur die notwendigen Maßnahmen zur Abwehr einer konkreten Gefahr (»im einzelnen Falle«). Und sie begrenzt die Reichweite durch den Verweis auf die Sonderregelungen in den nachfolgenden Paragrafen. Dieser Nachsatz ist von besonderer Bedeutung, weil er die generelle Befugnis zur Durchführung »notwendiger Maßnahmen« auf solche beschränkt, die keinen Eingriff in die (Grund-)Rechte der BürgerInnen darstellen. Wenn die Polizei zur Gefahrenabwehr eine Wohnung betreten will, bedarf sie dazu einer gesetzliche Grundlage, denn es handelt sich um einen Eingriff in das Grundrecht auf die »Unverletzlichkeit der Wohnung« (Art. 13 GG); wenn die Polizei die Identität von Personen überprüfen will, bedarf sie dazu einer gesetzlichen Grundlage, weil es sich um einen Eingriff in Art. 2 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) handelt.

Ob es sich bei dem, was die Polizei tut, um einen »Eingriff« in geschützte Rechte handelt oder ob es als »schlicht hoheitliches Handeln« betrachtet wird, hängt von den rechtlichen Bewertungen ab, die sich historisch wandeln. Bis zum »Volkszählungsurteil« des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1983 galt z.B. die Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten für die herrschende juristische Lehre und für die deutschen Gesetzgeber nicht als »Eingriff«, weshalb man auch neuere Instrumente polizeilicher Datenerhebung auf die Generalklausel stützte. Zu diesen neueren Instrumenten gehörte nicht nur die elektronische Speicherung und Verarbeitung der Daten, sondern auch ihre Erhebung durch verdeckte Methoden. Infolge des Volkszählungsurteils wurden die Einzelbefugnisse in den Polizeigesetzen erheblich ausgeweitet, um den nun schärfer gefassten »rechtsstaatlichen Ansprüchen« zu genügen. Trotz dieser anhaltenden rechtlich abgesicherten Befugniserweiterungen ist die Reichweite der Generalklausel – und damit die Frage, wo ein Grundrechtseingriff beginnt – dauerhaft strittig. Die Diskussion um die »Gefährderansprachen« (Kap. 5) ist ein aktuelles Beispiel für diesen Konflikt. Einzelne Befugnisse, soweit sie für das Verhältnis von Sozialer Arbeit zur Polizei von direkter Bedeutung sind, werden in Teil B genauer dargestellt.

1.1.2     Aufgaben im »Vorfeld«

Bereits seit den 1970er Jahren gab es Entwicklungen im Bereich der Polizei, die die Bindung polizeilichen Handelns an die »konkrete Gefahr« infrage stellten. Dies geschah im Kontext einer generellen Hinwendung zur Prävention, die im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts für viele Politikbereiche in den Vordergrund rückte. »Gefahrenabwehr« ist ihrer Natur nach präventiv ausgerichtet, mit dem Schutzgut der »öffentlichen Sicherheit« zählten auch alle Verstöße gegen die Rechtsordnung, also kriminelle Handlungen, zu den polizeilichen Aufgabenfeldern. Aber polizeirechtlich waren sie durch die »konkrete Gefahr« auf sehr enge Konstellationen beschränkt.

Als infolge des Volkszählungsurteils die Innenministerkonferenz den Musterentwurf für die Polizeigesetze überarbeitete, wurde zugleich dem präventiven Anspruch in der Aufgabenbestimmung Rechnung getragen. In den Landespolizeigesetzen heißt es seither – nahezu gleichlautend:

»Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Sie hat im Rahmen dieser Aufgaben auch für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten (vorbeugende Bekämpfung von Straftaten) sowie Vorbereitungen zu treffen, um künftige Gefahren abwehren zu können (Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr).«

Innenministerkonferenz (IMK)

Die »Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder« ist die zentrale Einrichtung, durch die eine gewisse Einheitlichkeit in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland gewährleistet werden soll. Die IMK koordiniert die Innenpolitik der Bundesländer, indem sie einerseits innenpolitische Initiativen auf den Weg bringt und andererseits die Verwaltungspraxis harmonisiert. Die regelmäßigen Ministertreffen sind nur die oberste Ebene der IMK-Arbeit. Zu beliebigen Themen kann die IMK Projektgruppen oder Kommissionen bilden, die durch FachbeamtInnen besetzt sind. Für die Polizei zentral ist der »Arbeitskreis II – Innere Sicherheit« (AK II).Der AK II verfügt wiederum über dauerhafte Untergliederungen. Besonders wichtig ist die »Vorschriftenkommission«, denn sie erarbeitet die »Polizeidienstvorschriften« (PDVs), die verbindliche Vorgaben für das polizeiliche Handeln enthalten (s. Pütter 2000; IMK 2020).

Durch die Erweiterung des Gefahrenabwehrbegriffs wird der Tätigkeitsbereich der Polizei erheblich vergrößert. Denn es ist offenkundig, dass eine »vorbeugende Bekämpfung« sich von der »konkreten Gefahr« als Einsatzschwelle lösen muss. Wenn Straftaten in der Zukunft verhindert werden sollen, kann dies nicht erst dadurch geschehen, dass die Polizei im Einzelfall so lange zuwartet, bis die Straftat kurz vor der Vollendung steht. Vielmehr muss die Polizei, will sie den präventiven Auftrag ernst nehmen, sich mit dem »Vorfeld« strafbarer Handlungen, also mit den sozialen Kontexten von Kriminalität befassen.

Im März 2018 begann mit der Novellierung des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes eine weitere Ausdehnung polizeilicher Zuständigkeiten. Durch den neuen Begriff der »drohenden Gefahr« wurden polizeiliche Eingriffe im weiten Vorfeld »konkreter Gefahren« legalisiert. Die neue Bestimmung erlaubt der bayerischen Polizei die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, wenn

»im Einzelfall … Vorbereitungshandlungen für sich oder zusammen mit weiteren bestimmten Tatsachen den Schluss auf ein seiner Art nach konkretisiertes Geschehen zulassen, wonach in absehbarer Zeit Angriffe von erheblicher Intensität oder Auswirkung zu erwarten sind« (Art. 11 Abs. 3 PAG Bayern).

Diese Ausdehnung ist im Kontext der Terrorismusbekämpfung entstanden. Sie zielt auf Personen, die mittlerweile »Gefährder« genannt werden, also weder »Störer« (= VerursacherIn einer konkreten Gefahr) noch StraftäterIn bzw. Tatverdächtige sind. Die gesetzliche Formulierung beschränkt die Anwendung keineswegs auf die Abwehr terroristischer Gefahren. Insofern stellt sie den jüngsten Schritt dar, durch den die polizeilichen Zuständigkeiten auf potenziell gefahrenträchtige soziale Sachverhalte erweitert werden (s. Ruschemeier 2020).

1.1.3     Strafverfolgung/übertragene Aufgaben

In den Aufgabenbeschreibungen der Polizeigesetze finden sich zwei weitere Bestimmungen. Die erste betrifft die »Vollzugshilfe«. In § 1 Abs. 3 des Musterentwurfs heißt es: »Die Polizei leistet anderen Behörden Vollzugshilfe.« Dass die Polizei andere Behörden in der Wahrnehmung deren Aufgaben auf deren »Ersuchen« (= Antrag) hin unterstützt, wird in § 25 des Musterentwurfs an die Bedingungen gebunden, dass »unmittelbarer Zwang anzuwenden ist und die anderen Behörden nicht über die hierzu erforderlichen Dienstkräfte verfügen oder ihre Maßnahmen nicht auf andere Weise selbst durchsetzen können.« In der Verpflichtung zur Vollzugshilfe schlägt sich der Umstand nieder, dass der Staat mit der Polizei eine Einrichtung geschaffen hat, die über die Fähigkeit verfügt, physische Gewalt (= unmittelbarer Zwang) auszuüben. Es ist deshalb folgerichtig, dass Behörden, die über diese Fähigkeit nicht verfügen, von der Polizei unterstützt werden.

Neben dieser explizit in den Polizeigesetzen formulierten Verpflichtung gilt das in Art. 35 GG formulierte Gebot der Amtshilfe (»Alle Behörden des Bundes und der Länder leisten sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe.«) auch für die Polizeien. Amtshilfe bedeutet, dass sich andere Behörden auch mit anderen als Vollzugsersuchen an die Polizei wenden können und die Polizei diesen Hilfsersuchen im Rahmen der rechtlichen Vorgaben nachkommen muss.

Die zweite Gruppe übertragener Polizeiaufgaben ergibt sich aus dem Satz: »Die Polizei hat die Aufgaben zu erfüllen, die ihr durch andere Rechtsvorschriften übertragen sind.« Die wichtigsten dieser anderen Rechtsvorschriften betreffen die Verfolgung von Straftaten und von Ordnungswidrigkeiten. Die Tätigkeiten der Polizei im Hinblick auf die Verfolgung von Straftaten (= Aufklärung und Ermittlungen von strafbaren Handlungen) richten sich nicht nach den Bestimmungen der Polizeigesetze, sondern nach denen der Strafprozessordnung (StPO) und des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG). Beide Gesetze sind Bundesgesetze, so dass sie in allen Bundesländern gelten.

Der Bedeutung des Gefahrenbegriffs als »Eingriffsschwelle« entspricht in der StPO die Formulierung »zureichende tatsächliche Anhaltspunkte«. Denn in § 152 Abs. 2 StPO heißt es:

»Sie (die Polizei) ist, soweit nicht gesetzlich ein anderes bestimmt ist, verpflichtet, wegen aller verfolgbaren Straftaten einzuschreiten, sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen.«

Dieser Satz schreibt die Strafverfolgungspflicht oder das Legalitätsprinzip fest. Für die Polizei bedeutet dies, PolizistInnen müssen ein Ermittlungsverfahren eröffnen, wenn ihnen »zureichende tatsächliche Anhaltspunkte« auf eine begangene Straftat bekannt werden.

Allerdings bezieht sich das »sie« in § 152 StPO nicht auf die Polizei, sondern auf die Staatsanwaltschaft. Hier liegt der zweite Unterschied zum Polizeirecht: Während es sich bei der Gefahrenabwehr um eine »originäre« Aufgabe handelt, wirkt die Polizei in der Strafverfolgung ›nur‹ im Auftrag. Denn die Leitung des Ermittlungsverfahrens liegt rechtlich von Beginn an bei der Staatsanwaltschaft. Dies wird auch an den Formulierungen des § 163 StPO deutlich, der die Aufgaben der Polizei benennt.

§ 163 Abs. 1 und 2 StPO: Aufgaben der Polizei im Ermittlungsverfahren

(1)  Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes haben Straftaten zu erforschen und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Zu diesem Zweck sind sie befugt, alle Behörden um Auskunft zu ersuchen, bei Gefahr im Verzug auch, die Auskunft zu verlangen, sowie Ermittlungen jeder Art vorzunehmen, soweit nicht andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln.

(2)  Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes übersenden ihre Verhandlungen ohne Verzug der Staatsanwaltschaft. Erscheint die schleunige Vornahme richterlicher Untersuchungshandlungen erforderlich, so kann die Übersendung unmittelbar an das Amtsgericht erfolgen.

Die Staatsanwaltschaft gilt als die »Herrin des Ermittlungsverfahrens«, dies gilt auch dann, wenn sie (noch) nicht weiß, dass die Polizei ein Ermittlungsverfahren eingeleitet hat. Noch bis 2004 bezeichnete das GVG (es regelt Aufbau und Zuständigkeiten innerhalb des Gerichtssystems) PolizistInnen als »Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft« (§ 152). Mit der Ersetzung dieses Begriffs durch »Ermittlungspersonen« hat der Gesetzgeber versucht, der realen Bedeutung der Polizei im Ermittlungsverfahren gerecht zu werden. Die neue Bezeichnung änderte aber nichts an der rechtlichen Unterordnung, denn auch für die »Ermittlungspersonen« gilt weiterhin, dass sie »in dieser Eigenschaft verpflichtet (sind), den Anordnungen der Staatsanwaltschaft ihres Bezirks und der dieser vorgesetzten Beamten Folge zu leisten.« Im Normallfall der Alltagskriminalität ist die Staatsanwaltschaft an den polizeilichen Ermittlungen nicht beteiligt; sie wird erst über die Existenz des Verfahrens informiert, wenn ihr die Akten des polizeilich ausermittelten Falles zugestellt werden. Nur bei schweren Straftaten oder wenn besondere Ermittlungsmethoden der Polizei eingesetzt werden sollen, muss die Staatsanwaltschaft unmittelbar an den Polizeiermittlungen beteiligt werden.

Die polizeilichen Zuständigkeiten resultieren einerseits aus ihrer originären Aufgabe der Gefahrenabwehr. Sofern es sich bei den abzuwehrenden Gefahren um Kriminalität handelt, nimmt sie die Aufgabe der Strafverfolgung war. Durch die »vorbeugende Verbrechensbekämpfung« ist die Polizei für das »Vorfeld« von Kriminalität zuständig geworden, durch die »dringende Gefahr« hat sie Eingriffsbefugnisse jenseits der konkreten Gefahr erhalten. Die Beziehungen sind in Abbildung 1 schematisch dargestellt. Die jüngeren Grenzverschiebungen des Polizeirechts haben dazu geführt, dass die Konstellationen zunehmen, in denen sowohl nach Polizeirecht wie nach Strafprozessrecht eingegriffen werden könnte (Abb. 1).

Abb. 1: Verdachts- und Eingriffsschwellen

Für die Befugnisse im Bereich der Strafverfolgung gilt derselbe Grundsatz wie in der Gefahrenabwehr: In Grundrechte eingreifende Ermittlungshandlungen darf die Polizei nur anwenden, wenn die StPO diese Methoden im Hinblick auf das verfolgte Delikte ausdrücklich erlaubt. Informationen, die ohne Rechtsgrundlage erlangt wurden, sind vor Gericht unwirksam und können die gesamte Anklage gefährden. Die rechtlich (kaum faktisch) nachrangige Position der Polizei in der Strafverfolgung kommt auch darin zum Ausdruck, dass sie häufig auf die Mitwirkung oder Zustimmung der Staatsanwaltschaft angewiesen ist, während sie im Polizeirecht selbst entscheiden oder selbst beim Gericht einen Antrag stellen kann. Außer bei »Gefahr im Verzuge« darf z.B. die längerfristige Observation von Beschuldigten im Ermittlungsverfahren nur durch den Richter angeordnet werden (§ 163f Abs. 3 StPO), während etwa das nordrhein-westfälische Polizeigesetz (§ 16a Abs. 2 PolG NRW) für dieselbe Maßnahme lediglich die Anordnung durch den/die BehördenleiterIn verlangt.

Eine weitere der Polizei übertragene Aufgabe ist die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten. Das »Gesetz über die Ordnungswidrigkeiten« ist ein Bundesgesetz. Eine Ordnungswidrigkeit definiert das Gesetz als »eine rechtswidrige und vorwerfbare Handlung, die den Tatbestand eines Gesetzes verwirklicht, das die Ahndung mit einer Geldbuße zulässt« (im Unterschied zu Straftaten, die auch mit Freiheitsstrafen geahndet werden können). Für die Verfolgung und Bestrafung von Ordnungswidrigkeiten ist die Verwaltungsbehörde zuständig, die durch das jeweilige Gesetz festgelegt wird. Der Polizei wird durch das Gesetz eine unterstützende Aufgabe zugewiesen:

»Die Behörden und Beamten des Polizeidienstes haben nach pflichtgemäßem Ermessen Ordnungswidrigkeiten zu erforschen und dabei alle unaufschiebbaren Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Sie haben bei der Erforschung von Ordnungswidrigkeiten, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, dieselben Rechte und Pflichten wie bei der Verfolgung von Straftaten …« (§ 53 OWiG).

Jenseits der durch das Bundesgesetz vorgegebenen Handlungen können die Bundesländer und Gemeinden auch andere Handlungen als Ordnungswidrigkeiten unter Strafe stellen. Auch in diesen Fällen ist die Polizei nur subsidiär zuständig.

In Tabelle 1 sind die grundlegenden Merkmale der verschiedenen Aufgaben der Polizeien zusammengefasst (Tab. 1).

Tab. 1: Die zwei Aufgaben der Polizei

Abwehr von GefahrenVerfolgung von Straftaten

1.2       Die Organisation der Polizei

Die rechtlichen Unterscheidungen zwischen originären und übertragenen Aufgaben und zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung haben in Deutschland nicht zu unterschiedlichen Polizeibehörden geführt. Im Grundsatz gilt, dass jede Polizeibehörde für alle Aufgaben zuständig ist und dass PolizistInnen immer zugleich gefahrenabwehrend und/oder strafverfolgend tätig werden (können oder müssen). Im Jahr 2019 waren 322.455 Personen bei den Polizeien in Deutschland beschäftigt, davon waren knapp 280.000 BeamtInnen, d.h. unmittelbar mit hoheitlichen Aufgaben betraut. Von diesen waren mehr als 43.000 bei den beiden Polizeien des Bundes tätig (Statistisches Bundesamt 2020, S. 79).

Die föderale Aufgabenverteilung in der Bundesrepublik ist durch den Grundsatz bestimmt, dass alle staatlichen Aufgaben in die Zuständigkeit der Bundesländer fallen, sofern das Grundgesetz die Aufgabe nicht ausdrücklich dem Bund überträgt (Art. 30 GG). Da dies auch für die »Polizeiverfassung« gilt, fallen die Angelegenheiten der Polizei grundsätzlich in die Zuständigkeit der Bundesländer.

1.2.1     Die Polizeien des Bundes

Polizeiliche Zuständigkeiten und Polizeibehörden des Bundes existieren nur in wenigen Bereichen mit begrenzten Aufgaben. Das Grundgesetz erlaubt in Art. 87 u.a. die Errichtung von »Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen (und) für die Kriminalpolizei«: Als Zentralstelle wurde das »Bundeskriminalamt« eingerichtet; seit den 1990er Jahren wurde der »Bundesgrenzschutz« umgestaltet und schließlich in »Bundespolizei« umbenannt.

Bundeskriminalamt (BKA)

Als »Zentralstelle« wirkt das BKA im föderalen Polizeisystem nach innen und außen (s. Klink 2008). Nach außen ist das Amt für den Datenaustausch zwischen deutschen und ausländischen Polizeien zuständig, sofern er die Verhütung und Verfolgung von Straftaten betrifft und sofern es keine spezifischen Regelungen mit anderen Staaten gibt. Das BKA ist auch Zentralstelle im Rahmen von Interpol (Nationales Zentralbüro) und für den Betrieb des Schengener Informationssystems. Nach innen weist das Gesetz dem Amt Zentralstellen-Aufgaben zu, die in der Regel als die Länderbehörden »unterstützende« Tätigkeiten formuliert sind. Hierzu zählen u.a. der Betrieb eines »einheitlichen polizeilichen Informationsverbundes«, die Führung eines »Auskunfts- und Nachrichtenwesens für die Kriminalpolizei«, Einrichtungen des Erkennungsdienstes und der Kriminaltechnik. Im Hinblick auf die »Verhütung und Verfolgung von Straftaten« soll das BKA u.a. Lagebilder und Kriminalitätsanalysen erstellen, die Zusammenarbeit der Polizei auf diesen Gebieten koordinieren sowie polizeiliche Methoden und Arbeitsweisen der Kriminalitätsbekämpfung erforschen und entwickeln (§ 2 BKAG).

Bei den genannten Aufgaben handelt es sich um Serviceleistungen für die Länderpolizeien, durch die das Amt selbst nicht exekutiv tätig wird. Zur Zentralstellenfunktion gehören aber auch Ermittlungen: Das BKA-Gesetz (§ 4) listet eine Reihe von Straftaten auf, in denen die Ermittlungszuständigkeit beim Bundeskriminalamt liegt. Das sind, sofern sie einen Auslandsbezug aufweisen, in der Regel schwere Delikte (Waffen- und Drogenhandel, terroristische Vereinigung) sowie Straftaten aus dem Bereich des »Staatsschutzes« (Angriffe auf Verfassungsorgane, Bedrohung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik). Andererseits können die Ermittlungen dem Amt durch das Bundesinnenministerium (»aus schwerwiegenden Gründen«) zugewiesen oder das Amt kann durch die Landesbehörden oder die Generalbundesanwaltschaft um die Übernahme ersucht werden.

Über Jahrzehnte war die exekutive Zuständigkeit des Bundeskriminalamts auf die genannten Bereiche der Strafverfolgung beschränkt; im Unterschied zu den Polizeien der Länder hatte es keine gefahrenabwehrenden Aufgaben. Erst 2008 wurde dem BKA ermöglicht, bei »der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus« tätig zu werden (§ 5 BKAG).

Dass die Bedeutung des BKA im deutschen Polizeisystem zugenommen hat, darauf weist das Größenwachstum des Amtes hin: 1951 waren im Amt 355 Personen beschäftigt, im Jahr 2020 waren es 7.130 (davon 3.809 KriminalbeamtInnen) (BKA 2020a). Zudem sind die Informationstechnik, die Datenbanken und die forensische Beweisführung (vor allem DNA-Analysen und Mikrospuren) – Bereiche, in denen das BKA seine Kompetenzen erheblich ausgebaut hat – immer wichtiger in der kriminalistischen Arbeit geworden. Trotz dieser Verschiebungen ist die unmittelbare Bedeutung des Amtes für Alltagskontakte mit der Polizei eher gering – es sei denn, man bewegt sich in den Zielgruppen und Milieus, die das Amt den eigenen Ermittlungsfeldern zurechnet.

Bundespolizei (BPol)

Die BPol entstand durch die Übertragung der Aufgaben der Bahn-, Luftverkehrs- und Seepolizei auf den Bundesgrenzschutz, nachdem dessen namensgebende Tätigkeit durch den Wegfall der regelmäßigen Grenzkontrollen infolge der Schengener Verträge erheblich reduziert worden war. Die BPol ist seither eine Polizeibehörde, die sowohl strafverfolgende wie gefahrenabwehrende Aufgaben hat. Darüber hinaus soll sie auf Anforderung andere Bundesbehörden und die Länderpolizeien unterstützen. Zudem kann sie im Ausland sowie im Not- und Katastrophenfall eingesetzt werden (Peilert/Kösling 2008).

Die strafverfolgende Tätigkeit der BPol ist auf Delikte mit Grenzbezug (z.B. rechtswidriger Grenzübertritt) oder auf Delikte in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich beschränkt. Besonders bedeutsam ist hier die Strafverfolgung »auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes« (§ 12 Abs. 1 Nr. 5 BPolG), denn dieses »Gebiet« umfasst nicht nur Züge und Gleise, sondern auch Bahnhöfe und teilweise Bahnhofsvorplätze, so dass die Bundespolizei Zuständigkeitsinseln in allen größeren Städten Deutschlands hat.

Die gefahrenabwehrenden Aufgaben sind in den einzelnen Zuständigkeitsbereichen geregelt. So nimmt die BPol als Grenzschutz »im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern und von der seewärtigen Begrenzung an bis zu einer Tiefe von 50 Kilometern die Abwehr von Gefahren, die die Sicherheit der Grenze beeinträchtigen«, wahr (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 BPolG). Sie hat auf dem »Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren« (§ 3 Abs. 1); den »Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs« hat sie zu gewährleisten (§ 4); außerdem schützt sie die Verfassungsorgane des Bundes (§ 5) und wird auf See tätig (§ 6).

Für die Polizeien des Bundes gelten dieselben rechtsstaatlichen Standards wie für die Polizeien der Bundesländer: Aus der Aufgabe folgen keine (in Rechte eingreifenden) Befugnisse. Polizeiliche Handlungen (Maßnahmen) mit Eingriffscharakter bedürfen einer speziellen gesetzlichen Grundlage, in der die Maßnahme selbst und ihre Einsatzvoraussetzungen hinreichend genau formuliert sind. Durch die Zuständigkeit im Flugverkehr und in Bahnen und Bahnhöfen, durch die Kontrollen im 30-Kilometer-Grenzbereich der Außengrenzen und durch die Unterstützungseinsätze im Innern tritt die Bundespolizei vergleichsweise häufig im Alltag in Erscheinung.

Im Jahr 2020 waren bei der Bundespolizei 51.315 Personen beschäftigt; davon waren 42.858 VollzugsbeamtInnen (Bundespolizei 2020).

Der Zoll

In den letzten Jahren ist eine dritte Behörde des Bundes stärker als Polizeibehörde in Erscheinung getreten: der Zoll. Die dem Bundeswirtschaftsministerium unterstellte Behörde ist nach der Abgabenordnung (AO) zuständig für die Erhebung von Zöllen und Bundessteuern. Nach dem Zollverwaltungsgesetz obliegt ihr die zollamtliche Überwachung des grenzüberschreitenden Waren- und Bargeldverkehrs. Für die polizeiliche Bedeutung des Zolls im Inneren ist neben der Bekämpfung der »Geldwäsche« (das Überführen von illegal erlangten Geldwerten in den legalen Wirtschaftskreislauf) vor allem seine Zuständigkeit für die Aufdeckung und Verfolgung von »Schwarzarbeit« von Bedeutung. Die Kontrolle der Schwarzarbeit wird organisatorisch seit 2004 durch die »Finanzkontrolle Schwarzarbeit« (FKS) wahrgenommen. 2019 waren in der FKS 6.700 BeamtInnen beschäftigt; im Jahr 2018 kontrollierte der Zoll fast 43.000 Betriebe – vor allem in der Baubranche, aber auch im Hotel- und Gaststättengewerbe. Häufig werden die Razzien und Durchsuchungen gemeinsam mit der Landes- oder Bundespolizei durchgeführt. 2019 wurden die Aufgaben der FKS auf die Anbahnung illegaler Beschäftigung und den betrügerischen Bezug von Kindergeld durch EU-BürgerInnen erweitert (s. Töpfer 2019).

1.2.2     Polizeien der Länder

Im Bereich der Polizeiorganisation (Abb. 2) hat der Föderalismus zu uneinheitlichen und insgesamt unübersichtlichen Verhältnissen geführt. Nicht nur die Unterschiede zwischen Stadtstaaten und Flächenländern, zwischen Bundesländern, die vor 1933 zu Preußen oder zu anderen Ländern des Deutschen Reiches gehörten, sondern auch die Zugehörigkeit zu den Besatzungszonen nach 1945 (britischer und amerikanischer Einfluss; im Gebiet der ehemaligen DDR ist der sowjetische Einfluss nach 1989 durch die Anlehnung an die Modelle der »Partnerländer« aus dem Westen ersetzt worden) sowie die politischen Mehrheiten in den Bundesländern haben zu unterschiedlichen Organisationsmodellen und zu einer begrifflichen Vielfalt geführt, die Außenstehende verwirrt. Darüber hinaus sind die Polizeien immer wieder umorganisiert worden, so dass sich Dienststellen, ihre Bezeichnungen und Zuständigkeiten mehrfach änderten.

Auch wenn es im Einzelfall wichtig ist zu wissen, mit welchem polizeilichen Organisationsteil mit welchen Zuständigkeiten man in Kontakt tritt – hier hilft nur die Orientierung vor Ort –, so gilt insgesamt, dass die deutschen Polizeien mehr Gemeinsamkeiten als Unterschiede aufweisen. Dies resultiert aus dem Umstand, dass die allgemeinen gesetzlichen Aufgabenzuschreibungen identisch sind, dass – bei aller Differenz – die Sicherheitslage in allen Teilen Deutschlands die Behörden vor vergleichbare Herausforderungen stellt und dass die Standards der öffentlichen Verwaltung im Allgemeinen und der Polizeipraxis im Besonderen in allen Bundesländern gelten (Rachor 2012a, S. 153). Für die Polizei wird das

Abb. 2: Polizeiorganisation in Deutschland

über die Formulierung verbindlicher Regeln und Verfahrensweisen in »Polizeidienstvorschriften« (PDV) realisiert, die ihre vereinheitlichende Wirkung unabhängig von der organisatorischen Umsetzung entfalten.

Für die Organisation der Länderpolizeien ist eine dreifache Gliederungsstruktur kennzeichnend (vgl. Rachor 2012a, S. 154f.). »Funktional« lässt sich die Polizei in Schutzpolizei (S) und Kriminalpolizei (K) unterteilen. Die Schutzpolizei besteht aus – in der Regel – uniformierten BeamtInnen, deren Aufgabenschwerpunkt in der Gefahrenabwehr liegt. Die Aufgabe der Kriminalpolizei ist die Strafverfolgung. Die organisatorische Binnengliederung beider Sparten unterscheidet sich deutlich: Bei der Schutzpolizei ist die Präsenz in der Fläche unverzichtbar, zudem finden sich regelmäßig besondere schutzpolizeiliche Organisationseinheiten wie die Verkehrs- oder Wasserschutzpolizei. Demgegenüber ist die Kriminalpolizei in aller Regel nach Straftaten bzw. Deliktsfeldern (Eigentumskriminalität, Gewaltkriminalität etc.) organisiert. Sofern Straftaten im Rahmen schutzpolizeilicher Tätigkeiten bekannt werden, werden die Ermittlungen dann von der Kriminalpolizei geführt. In den Bundesländern ist es unterschiedlich geregelt, in welchem Umfang auch strafverfolgende Ermittlungen von der Schutzpolizei ausgeführt werden. Auch ist unterschiedlich geregelt, auf welche Ebene in der Polizeiorganisation bzw. -hierarchie die kriminalpolizeilichen Ermittlungen stattfinden.

Mit der »horizontalen Struktur« wird Verteilung der Organisation in der Fläche bezeichnet. Je nach Bundesland orientieren sich die räumlichen Zuständigkeiten dieser Einheiten an den Landkreisen, den kreisfreien Städten oder den Regierungsbezirken. Seit den 1970er Jahren befinden sich diese polizeilichen Binnenstrukturen in einem dauerhaften Reformprozess. Insgesamt haben diese Veränderungen die Bildung größerer Organisationseinheiten und die Auflösung kleinräumiger Zuständigkeiten bewirkt. Der Verlust an Nähe und Erreichbarkeit wird durch »bürgernahe« Einsatzformen (Berlin: »Kontakbereichsbeamte«; Sachsen: »Bürgerpolizisten«; Rheinland-Pfalz: »Bezirksbeamte«), durch stundenweise geöffnete Wachen oder Polizeistationen oder »Mobile Wachen« sowie durch die »Online-Wachen« auszugleichen gesucht.

Kommunale Ordnungsdienste, »Stadtpolizeien«

In Deutschland ist die Polizei eine staatliche Einrichtung. In der ersten Hälfte der 1970er Jahre wurden die letzten Großstadtpolizeien in Westdeutschland verstaatlicht, d.h. die Zuständigkeit ging von den Städten auf die Länder über. PolizistInnen sind seither BeamtInnen des Bundeslandes (oder des Bundes).

Erst seit den 1990er Jahren sind kommunale Vollzugsdienste wieder stärker thematisiert worden. Die Städte hatten die Verstaatlichung ihrer Polizeien begrüßt, weil damit die Kosten für die Polizei nicht länger von ihnen aufgebracht werden mussten. Im Laufe der Zeit stellte sich heraus, dass die Gemeinden durch den Verzicht auf eigenes exekutives Personal auch die Möglichkeit verloren hatten, mit ›eigenen Kräften‹ kommunale Kriminal- oder Sicherheitspolitik zu betreiben. Dieses Bedürfnis wuchs in dem Maße, wie die staatlichen Polizeien räumlich zentralisiert wurden, wie die Polizei sich stärker auf »Verbrechensbekämpfung« statt auf Ordnungswahrung konzentrierte, wie spezielle Aufgaben (etwa die Kontrolle des ruhenden Verkehrs) an die Ordnungsbehörden übertragen wurden und wie örtliche Sicherheit zu einem öffentlichen Thema wurde.

Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung kommt in Art. 28 Abs. 2 GG zum Ausdruck, der bestimmt, dass den Gemeinden »das Recht gewährleistet sein« muss, »alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln«. Diese Regelungen können die Gemeinden in Form von »Satzungen« umsetzen. Den so formulierten Regeln können sie mit Strafandrohungen Nachdruck verleihen, die auf den Strafrahmen von Ordnungswidrigkeiten, d.h. auf Geldstrafen beschränkt sind. Wollen Gemeinden diesen Bestimmungen durch eine entsprechende Kontrollpraxis Nachdruck verleihen und wollen sie nicht auf die lediglich subsidiäre Hilfe der Landespolizeien vertrauen, dann müssen sie eigene Kontrollkapazitäten ausbauen. Das geschieht in der jüngeren Vergangenheit vermehrt.

Die Zuständigkeiten und Befugnisse, auch die Bezeichnungen dieser kommunalen Vollzugsdienste sind regional unterschiedlich. Obgleich es auch Regelungen gibt, dass sie sich im Erscheinungsbild von der Polizei deutlich unterscheiden müssen (etwa in Rheinland-Pfalz), geht die neuere Entwicklung deutlich dahin, die Dienste wie Polizeien aussehen zu lassen: Einsatzfahrzeuge mit blau-silberner bzw. blau-weißer Farbgebung, dunkelblaue Uniform, die Aufschrift »Polizei« wird durch »Ordnungsamt« (Berlin, Nordrhein-Westfalen) oder »Kommunaler Ordnungsdienst« (Baden-Württemberg, Niedersachsen) oder »Stadtpolizei« (Hessen) ersetzt. Auch die Ausstattung ist in den Länder unterschiedlich: In Rheinland-Pfalz sind Schlagstock, Reizstoffsprühgeräte und Diensthunde sowie die Ausstattung mit Streifenfahrzeugen und Funk zulässig. Inwiefern das realisiert wird, hängt jedoch vom Willen und den Finanzen der Kommunen ab. Ein Dienstausweis ist obligatorisch (s. Telser 2020; Beck 2018).

Die »vertikale Struktur« der Polizeien ist durch »einen mehrstufigen pyramidenförmigen Aufbau« gekennzeichnet. An der Basis stehen Polizeireviere oder -stationen, deren Aufgabe in der Bewältigung des polizeilichen Alltagsgeschäfts besteht: Streifenfahrten, Aufnahme von Beschwerden und Anzeigen (und ggf. deren Bearbeitung), Aufnahme von Verkehrsunfällen, Einsätze bei Notrufen bilden die typischen Arbeitsbereiche. Je nach Größe sind hier auch bereits spezielle Zuständigkeiten verortet: Beauftragte für Prävention oder für Opferschutz, KonktaktpolizistInnen und JugendpolizistInnen sind häufig hier angesiedelt. Im Allgemeinen ist die Spezialisierung aber für die höheren Stufe der Organisationspyramide kennzeichnend. Insbesondere für die kriminalpolizeilichen Tätigkeiten gilt ein abgestuftes System von Ermittlungszuständigkeiten, das sich an der Schwere und der Bedeutung von Deliktsbereichen orientiert.

An der Spitze der Pyramide steht für die Kriminalpolizei ein Landeskriminalamt, für die Schutzpolizei gibt es in der Regel keine auf Landesebene zentralisierten operativen Einheiten. Mit steigender Hierarchieebene verfügen die Behörden auch über spezifische Ermittlungsmethoden oder kriminaltechnische Ressourcen. Die Stellung der Landeskriminalämter ist mit denen des Bundeskriminalamtes vergleichbar: Sie führen eigene Ermittlungen und als Zentralstelle unterstützen sie die anderen Teile der Landespolizei und stellen spezifische Kompetenzen und Ressourcen zur Verfügung.

Laien-Polizeien, Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften

Seit den 1990er Jahren sind in den Bundesländern verschiedene Einrichtungen und Institutionen geschaffen worden, die die Polizeien auf der lokalen Ebene ›umgeben‹. In einigen Ländern bestehen unterschiedliche Formationen, in denen Nicht-PolizistInnen quasi-polizeiliche Tätigkeiten unter polizeilicher Leitung einnehmen: Der »Freiwilligen Polizeidienst« (Baden-Württemberg, seit 1963), die »Sicherheitspartner« (Brandenburg), die »Sicherheitswacht« (Bayern, Sachsen) und der »Freiwillige Polizeidienst« (Hessen). Diese Freiwilligen-Polizeien sind mit wenig eingriffsintensiven Befugnissen ausgestattet, laufen uniformiert (oder mit sichtbarem Erkennungszeichen) Streife, sollen durch gezeigte Präsenz für mehr Sicherheit(sgefühl) sorgen, sind mit Hilfsmitteln ausgestattet, aber allenfalls mit Pfefferspray bewaffnet.

Auf der institutionellen Ebene wurden seit den 1990er Jahren »Ordnungs-« und »Sicherheitspartnerschaften« gebildet. Dabei handelt es sich um Zusammenschlüsse unterschiedlicher Behörden, Verbände, Institutionen, Wirtschaftsunternehmen und BürgerInnen, die sich in vertraglicher Form verpflichten, gemeinsam zur Aufrechterhaltung der »öffentlichen Ordnung« beizutragen. Die Polizei soll gemeinsam mit den Beteiligten »Präventionskonzepte und Repressionsmaßnahmen erarbeiten, die jeder im Rahmen seiner Aufgaben und Kompetenzen umsetzt« (Schümchen 2016, S. 207). Derartige Vereinbarungen sind heute weit verbreitet.

1.2.3     Spezialpolizeien und -kräfte

Eine weitere polizeiliche Organisation ist die Bereitschaftspolizei (BePo). Im Unterschied zum »Einzeldienst« handelt es sich bei ihr um eine schutzpolizeiliche Einrichtung, die in geschlossenen Einheiten eingesetzt wird. Entsprechend ist die BePo in Hundertschaften, Züge und Gruppen organisiert. Ihre Gründung geht auf ein Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und den Bundesländern zurück. Im Bund (bei der Bundespolizei) und in allen Bundesländern bestehen Bereitschaftspolizei-Einheiten. »Führungs- und Einsatzmittel« der BePo sind einheitlich, sie werden aus dem Bundeshaushalt beschafft. Beim Bundesinnenministerium ist der »Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder« angesiedelt, die die BePo-Einsätze koordiniert; in bestimmten Fällen (Notstand, Katastrophen, Verteidigungsfall) kann er auch Polizeieinsätze führen. Die Bedeutung der BePo liegt in der Unterstützung der Landespolizeien bei »Lagen aus besonderem Anlass«. Das sind polizeiliche Großlagen, wie sie etwa bei Demonstrationen, bei Sportveranstaltungen oder sonstigen Ereignissen entstehen, bei denen PolizistInnen in großer Zahl in geschlossenen Einheiten eingesetzt werden sollen. Die BePo-Kräfte können von den Präsidien oder Inspektionen aus dem eigenen Bundesland oder auch aus anderen Bundesländern oder von der Bundespolizei angefordert werden. Im Jahr 2020 gehörten den Bereitschaftspolizeien insgesamt 16.400 PolizistInnen an (BMI 2020).

Zu den Spezialeinheiten, die regelmäßig vorhanden sind, gehören auch SEK und MEK. Bei den Spezialeinsatzkommandos (SEK) handelt es sich um schutzpolizeiliche Einheiten, die in besonderen Einsatzlagen wie Geiselnahmen oder Terroranschlägen zum Einsatz kommen. Sie können auch bei Durchsuchungen und Razzien oder bei Demonstrationen eingesetzt werden, sofern ein hohes Gefahrenpotenzial befürchtet wird. Die SEKs sind in der Anwendung unmittelbaren Zwangs besonders geschult; sie verfügen zudem über eine besondere technische Ausstattung und Bewaffnung. Die GSG (Grenzschutzgruppe) 9 des Bundesgrenzschutzes (der Bundespolizei) ist die bekannteste SEK-Einheit in Deutschland.

Die Mobilen Einsatzkommandos (MEK) sind kriminalpolizeiliche Spezialeinheiten, deren Aufgabe vor allen in der verdeckten Observation und ggf. in der Festnahmen Tatverdächtiger besteht. So wie die SEKs nur in besonderen Gefahrenlagen eingesetzt werden, so werden MEKs bei Ermittlungen wegen schwerer Kriminalität angefordert.

1.2.4     Zusammenarbeit

Die föderale Polizeiverfassung geht von dem Grundsatz aus, dass die polizeilichen Aufgaben von den Polizeien der Länder wahrgenommen werden. Nur in gesetzlich bestimmten Ausnahmen werden die Aufgaben von den Polizeibehörden des Bundes wahrgenommen. In dem Maße, wie die räumliche Mobilität zunimmt, wie die Kommunikationsströme beschleunigt und verdichtet werden, wie der gesellschaftliche Wandel (und damit auch die möglichen Gefahren einschließlich der Kriminalitätsentwicklung) in schneller Folge und durchschlagend alle Räume und Gruppen der Gesellschaft erfasst, stößt eine solches Modell föderaler Zuständigkeiten an seine Grenzen.

Im alten Modell wurden (und werden) die Probleme auf der politischen Ebene durch die Innenministerkonferenz und deren Arbeitskreise und auf der praktischen Ebene durch Kooperationsvereinbarungen mit dem Bund und den anderen Bundesländern bearbeitet. In den letzten Jahrzehnten hat sich eine neue Kooperations- und Koordinationsform entwickelt, indem »Zentren« eingerichtet wurden, die – ohne spezifische gesetzliche Grundlage – Informationen austauschen und Aktionen koordinieren (sollen). An diesen Zentren sind nicht nur die Polizeien des Bundes und der Länder, sondern auch die Nachrichtendienste, die Staatsanwaltschaften und jeweils Behörden mit spezifischen Zuständigkeiten beteiligt (etwa das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge oder das Bundesamt für Wirtschaft und Außenkontrolle). Gegenwärtig arbeiten fünf Zentren. In den Zentren, die sich mit illegaler Migration (GASIM), der Internet-Auswertung islamistischer Inhalte (GIZ) und dem Schutz der Infrastrukturen vor Cyber-Angriffen (NCAZ) beschäftigen, sind nur Bundesbehörden beteiligt. Im Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ), das sich mit islamistischem Terrorismus beschäftigt, sowie im Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GETZ) sind auch die Polizei- und Verfassungsschutzbehörden der Länder vertreten.

1.3       »Polizeiverfassung« im Wandel

Das Gefüge der Institutionen und Verfahren, die sich mit der »inneren Sicherheit« befassen, wird häufig als »Sicherheitsarchitektur« beschrieben. Diese befindet sich in einem endlos scheinenden Prozess von Organisationsreformen und rechtlichen Novellen, der einerseits durch externe Veränderungen bewirkt wird: neue Sicherheitsgefahren oder neue Bewertungen von Gefährdungen, Europäisierung und Globalisierung …. Andererseits resultieren die Wandlungen aus den Apparaten und Verfahren der Sicherheitsproduktion selbst, etwa die Nutzung der elektronischen Datenverarbeitung oder die Professionalisierung im Bereich der verdeckten Methoden.

Den Kern dieser dynamischen Unübersichtlichkeit bilden zwei Entwicklungen: die institutionellen Verschiebungen und die präventive Ausweitung von Polizeiarbeit.

1.3.1     Institutionelle Verschiebungen

Die Basis des institutionellen Arrangements bildet der Umstand, dass Polizei in Deutschland im Grundsatz Länderangelegenheit ist. Das bedeutet, dass die Kommunen keinen rechtlich-politischen Einfluss auf die Polizei in ihrer Gemeinde haben. Zudem haben die Organisationsreformen zu immer größeren polizeilichen Basiseinheiten, zu einem ›Rückzug‹ aus der Fläche – im Sinne unmittelbarer Erreichbarkeit – geführt.

Die Diskrepanz zwischen Polizei-Politik als Landespolitik und lokalen Sicherheitsbedürfnissen sowie die ›Alltagsferne‹ spezialisierter Polizeiarbeit hat zu unterschiedlichen Reaktionen geführt. In einigen Bundesländern sind verschiedene Formen niedrig qualifizierter, eher auf Sicherheitssorgen und Ordnungsbeeinträchtigungen ausgerichteter »Polizeiarbeit« entstanden. Diese sind entweder formal als Polizeien mit verringerten Zuständigkeiten und Befugnissen eingerichtet oder binden BürgerInnen in die Polizeiarbeit ein. Die zweite Reaktion besteht und bestand darin, dass in den Kommunen selbst (wieder stärker) eigene Vollzugsdienste eingerichtet werden, die Ordnungswidrigkeiten verfolgen und durch ihre sichtbare Präsenz im öffentlichen Raum für mehr Sicherheit sorgen sollen.

Im Ergebnis bedeuten diese Veränderungen, dass es je nach lokaler Konstellation mehrere, sehr unterschiedliche Institutionen gibt, die mit der Gewährleistung von Sicherheit befasst sind. Die staatliche Polizei ist fraglos weiterhin die wichtigste dieser Instanzen, aber sie wird ›begleitet‹ von anderen Einrichtungen, die in lokalen Kontexten mit spezifischen Aufgaben betreut sind.

1.3.2     Präventive Entgrenzungen

In der alten Polizeiverfassung der Bundesrepublik – diese Zeit endete Mitte der 1970er Jahre – gab es – zumindest in der formalrechtlichen Zuständigkeit – eine schlichte Dreiteilung: Die Strafverfolgung war gebunden an das Vorliegen »tatsächlicher zureichender Anhaltspunkte«, die polizeiliche Gefahrenabwehr war gebunden an die Feststellung einer »konkreten Gefahr« und die Nachrichtendienste beobachteten staats- und verfassungsgefährdende »Bestrebungen« im Vorfeld kriminalisierter Handlungen.