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- Herausgeber: Kohlhammer Verlag
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Das bewährte Studienbuch enthält eine allgemein verständliche Darstellung der Regelungen des Baugesetzbuchs und der daraus entstandenen Verordnungen - insbes. der Baunutzungsverordnung, eingerahmt durch eine Einführung in die Rechtsordnung für Nichtjuristen und genaue Hinweise auf die Rechtsprechung. Die Anwender aus der Praxis finden präzise Informationen zu den neuen Vorschriften im Baugesetzbuch, die seit der Vorauflage bis zur jüngsten Novelle hinzugekommen sind. Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Professor i.R. für Bau- und Planungsrecht an der TU Berlin, ist Leiter und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Bernhard Weyrauch ist Professor an der Brandenburgische Technischen Universität Cottbus-Senftenberg und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Reinhold Zemke ist Professor an der Fachhochschule Erfurt, Fakultät Architektur und Stadtplanung und Gesellschafter der Stadt I Ökonomie I Recht - Steinke & Zemke GbR.
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Seitenzahl: 1371
Veröffentlichungsjahr: 2019
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Städtebaurecht
Einführung und Handbuch
Stand: Dezember 2018
mit allen Neuerungen bis zur Neubekanntmachung des BauGB vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634)von den Professoren
Dr. jur. Gerd Schmidt-Eichstaedt
Dr.-Ing. Bernhard Weyrauch
Dr.-Ing. Reinhold Zemke
6., erweiterte und überarbeitete Auflage
Verlag W. Kohlhammer
6., erw. und überarb. Auflage 2019
Alle Rechte vorbehalten
© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-033622-3
E-Book-Formate:
pdf: ISBN 978-3-17-033623-0
epub: ISBN 978-3-17-033624-7
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Seit Erscheinen der 5. Auflage im Jahr 2014 ist das Baugesetzbuch mehrfach geändert worden. Sieben Änderungen erfolgten im Kontext anderer Gesetze und betrafen nur einzelne Vorschriften; eine "echte" Novelle enthielt Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 4. Mai 2017.
Die hieraus erwachsenen Änderungen und Ergänzungen werden in der Neuauflage aufgearbeitet. Ebenfalls eingearbeitet ist die neueste Rechtsprechung; die Literaturhinweise am Ende jedes Kapitels sind aktualisiert.
Das Handbuch stellt sämtliche Instrumente des Baugesetzbuchs vor. Es wendet sich gleichermaßen an Baurechtsspezialisten wie auch an Nicht-Juristen.
Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt, Professor i.R. für Bau- und Planungsrecht an der TU Berlin, ist Leiter und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Bernhard Weyrauch ist Professor an der Brandenburgische Technischen Universität Cottbus-Senftenberg und Geschäftsführer des Planungsbüros Plan und Recht GmbH, Berlin. Dr.-Ing. Reinhold Zemke ist Professor an der Fachhochschule Erfurt, Fakultät Architektur und Stadtplanung.
Vorwort zur 6. Auflage mit einer freundlichen Bitte an die Leser
Die sechste Auflage dieses Buchs mit dem Stand vom Dezember 2018 erscheint recht genau fünf Jahre nach der fünften Auflage. Die letzte Baurechtsnovelle, die in der fünften Auflage berücksichtigt werden konnte, war die BauGB-Novelle 2013 – also das Gesetz zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013, überwiegend in Kraft getreten zum 20.9.2013.
Seitdem ist das Baugesetzbuch achtmal geändert worden. Sieben Änderungen erfolgten im Kontext anderer Gesetze und betrafen nur einzelne Vorschriften; eine „echte“ Novelle enthielt nur Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 4. Mai 2017 (BGBl. I S. 1057) (betreffend § 1, § 3, § 4, § 4a, § 4c, § 6, § 6a (neu), § 9, § 10, § 10a (neu), § 11, § 12, § 13, § 13a, § 13b (neu), § 22, § 34, § 35, § 172, § 173, § 213, § 214, § 245c, Anlage 1 und auch die BauNVO, §§ 6a (neu) und 13a (neu) mit entsprechenden Anpassungen in den §§ 1 und 17).
Daneben wirkten folgende Gesetze zwischen 2014 und 2018 auf das BauGB ein:
– Artikel 1 des Gesetzes zur Einführung einer Länderöffnungsklausel zur Vorgabe von Mindestabständen zwischen Windenergieanlagen und zulässigen Nutzungen vom 15. Juli 2014 (BGBl. I S. 954) (betreffend § 249 BauGB);
– Artikel 1 des Gesetzes über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen vom 20. November 2014 (BGBl. I S. 1748) (betreffend §§ 1, 31, 246 BauGB);
– Artikel 118 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) (betreffend § 9a BauGB);
– Artikel 6 des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vom 20. Oktober 2015 (BGBl. I S. 1722) (betreffend § 246 BauGB);
– Artikel 6 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) (betreffend §§ 3, 214 BauGB);
– Artikel 2 des Hochwasserschutzgesetzes II vom 30. Juni 2017 (BGBl. I S. 2193) (betreffend §§ 1, 5, 9 BauGB);
– Artikel 2 des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808) (betreffend §§ 3, 4, 214, 245c BauGB und die Anlage 2 zum BauGB).
Nach wie vor hat sich das „Rote Buch“ die Aufgabe gestellt, das deutsche Städtebaurecht auf der Grundlage einer Einführung in die Systematik und die Instrumente des öffentlichen Rechts auch für Nichtjuristen verständlich darzustellen. Das bisherige Echo zeigt, dass dies weitgehend gelungen ist. Die Hinwendung auch an Nichtjuristen kommt auch in der Zusammensetzung des Autorenteams zum Ausdruck: Es handelt sich um zwei Stadt- und Regionalplaner – nämlich Prof. Dr.-Ing. Bernhard Weyrauch (BTU Cottbus-Senftenberg) und Prof. Dr.-Ing. Reinhold Zemke (FH Erfurt) – und um den Juristen Prof. Dr. jur. Gerd Schmidt-Eichstaedt (ehem. TU Berlin).
Das Buch befindet sich auf dem Stand vom Dezember 2018. Ausgewählte einschlägige Rechtsprechung ist in den Fußnoten zitiert. Jedes Kapitel wird mit Hinweisen auf die seit 2010 neu erschienene Literatur (Zeitschriftenaufsätze und Monographien zu den zum Kapitel gehörenden Einzelfragen des Städtebaurechts) abgeschlossen; im Einzelfall wird auch auf zuvor Erschienenes hingewiesen. Die bis zur 5. Auflage im Buch enthaltenen vollständigen bibliographischen Hinweise bis zum Jahr 2009 sind im Internet unter www.planundrecht.de zugänglich. Die Standardliteratur in Form von Lehrbüchern und Gesetzeskommentaren ist dem Buch (alphabetisch sortiert) vorangestellt. Fehlt etwas? Ist etwas falsch? Dann – so lautet die freundliche Bitte – genügt ein Hinweis per E-Mail an [email protected], damit der Fehler in der nächsten Auflage behoben werden kann.
Gerd Schmidt-Eichstaedt – Bernhard Weyrauch – Reinhold Zemke
Inhaltsverzeichnis
Vorwort zur 6. Auflage mit einer freundlichen Bitte an die Leser
Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen
Abkürzungsverzeichnis
Standardliteratur
A.Annäherung an das Bau- und Planungsrecht
I.Die Grundfrage: Wozu dient die Rechtsordnung?
II.Der Aufbau der Rechtsordnung
1.Die Rechtsquellen
2.Die Vorschriftenhierarchie im öffentlichen Recht
a)Vom Grundgesetz zur Verwaltungsvorschrift
b)Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat
3.Die Unterscheidung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Recht
4.Das Staats- und Verfassungsrecht
III.Grundbegriffe des Verwaltungsrechts
1.Die Regelungsbereiche des Verwaltungsrechts
a)Die leistende Verwaltung
b)Die Abgabenverwaltung
c)Die ordnende Verwaltung.
2.Der Verwaltungsakt
a)Definition des Verwaltungsakts (VA)
b)Arten der Verwaltungsakte
c)Fehlerhafte Verwaltungsakte
d)Bestandskraft von Verwaltungsakten.
e)Vollstreckung von Verwaltungsakten
IV.Der Aufbau der öffentlichen Verwaltung: Staatsverwaltung und Selbstverwaltung
1.Das Prinzip der Gewaltenteilung
2.Bundes- und Landesbehörden
a)Die Bundesbehörden.
b)Die Landesbehörden
3.Die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften
a)Aufgabenarten
b)Arten der kommunalen Gebietskörperschaften
c)Die Finanzausstattung der Kommunen
4.Kommunale Organisation in Dezernaten, Fachbereichen und Ämtern
a)Die Leitungsebene
b)Die Ämtergliederung
5.Die Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin
a)Bremen
b)Hamburg
c)Berlin
V.Die Dritte Gewalt
1.Die Gerichtszweige
2.Rechtsstreitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten
3.Einstweiliger Rechtsschutz
a)Der Suspensiveffekt nach §§ 80, 80a und 80b VwGO
b)Die einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO
c)Vorläufiger Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung.
4.Die Auslegung von Rechtsvorschriften
a)Methoden und Kriterien der Auslegung von Rechtsvorschriften
b)Auslegung, Ermessen und freie Rechtsschöpfung
B.Grundzüge des örtlichen Bau- und Planungsrechts
I.Die Wurzeln des Bau- und Planungsrechts
1.Das Bauordnungsrecht
2.Das private und das öffentliche Nachbarrecht
3.Das örtliche Planungsrecht
4.Das Recht der Raumordnung und Landesplanung sowie das Fachplanungsrecht
a)Die Entwicklung des Rechts der Raumordnung, Landesplanung und Fachplanung
b)Das Raumordnungsgesetz
5.Korrespondierende Rechtsbereiche
a)Das Immissionsschutzrecht
b)Das Wasserrecht
c)Das Abfallrecht.
d)Bodenschutzrecht und Bergrecht
e)Naturschutz- und Landespflegegesetze
f)Das Denkmalschutzrecht
II.Struktur und Geschichte des Baugesetzbuchs
1.Die Grundstruktur des Baugesetzbuchs
2.Die Entwicklungsstufen des Baugesetzbuchs: Vom BauGB 1987 bis zu den Novellen des Jahres 2017
3.Die Ausführungsgesetze der Länder zum Baugesetzbuch
4.Das aus dem Baugesetzbuch erwachsene Verordnungsrecht
III.Das Verfahren der Bauleitplanung
1.Vorlaufphase; Klärung der Planerforderlichkeit
2.Die Anpassung an die Ziele der Raumordnung
3.Der Aufstellungsbeschluss; Beauftragung eines Dritten mit der Durchführung einzelner Verfahrensschritte
4.Frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden
5.Festlegung des Umfangs und des Detaillierungsgrads der Umweltprüfung
6.Die förmliche Beteiligung der Behörden und der sonstigen Träger öffentlicher Belange (TöB); Beteiligung der benachbarten Gemeinden
7.Abwägung der öffentlichen und privaten Belange
a)Die Eingriffsregelung in der Abwägung
b)Berücksichtigung der Natura 2000-Gebiete/Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie und der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der Europäischen Union
c)Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung
d)Klimaschutz und Klimaanpassung als gestärkte Belange des Städtebaurechts
e)Innenentwicklung als neuer Grundsatz der Bauleitplanung
8.Das vereinfachte Verfahren
9.Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung und zur Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren
10.Der Auslagebeschluss und die öffentliche Auslage
11.Satzungsbeschluss und Genehmigungsverfahren
12.Ausfertigung, Bekanntmachung, Inkrafttreten und Überwachung
13.Planerhaltung: Ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern, rückwirkende Inkraftsetzung
14.Änderung, Aufhebung und Außerkrafttreten von Bauleitplänen
a)Änderungen und Ergänzungen im vereinfachten und im beschleunigten Verfahren
b)Aufhebung von Bebauungsplänen im vormaligen Geltungsbereich älterer Pläne: Lebt der alte Plan wieder auf?
c)Planverwerfungskompetenz der Gemeinde
d)Außerkrafttreten wegen Funktionslosigkeit.
15.Besonderheiten des Planaufstellungsverfahrens in den Stadtstaaten
a)Berlin
b)Bremen
c)Hamburg
16.Änderungen und Neuerungen zum Verfahren der Bauleitplanung nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
a)Programmatische Stärkung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 5 Satz 1)
b)Wohnbedürfnisse von Familien mit mehreren Kindern als Belang der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2)
c)Namentliche Nennung eines neuen Schutzgutes „Fläche“ (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. a)
d)Erweiterung der Wechselwirkungen als eigenständiger Umweltbelang (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. i)
e)Berücksichtigung der Auswirkungen schwerer Unfälle oder Katastrophen im Bebauungsplan (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. j)
f)Erweiterung der Belange des Hochwasserschutzes um den Küstenschutz und die Hochwasservorsorge (§ 1 Abs. 6 Nr. 12)
g)Flüchtlinge und Asylbegehrende und ihre Unterbringung als neuer Belang der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 6 Nr. 13)
h)Modifizierung der Auslegungsfrist von einem Monat (§ 3 Abs. 2)
i)Streichung des Hinweises auf die Präklusionsregelung nach § 47 Abs. 2a VwGO a. F. (§ 3 Abs. 2)
j)Präklusionsregelung für Umwelt-Vereinigungen bei Rechtsbehelfen gegen Flächennutzungspläne (§ 3 Abs. 3)
k)Modifizierung der Frist zur Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 2)
l)Neue Anforderungen an die Nutzung des Internets (§ 4a Abs. 4)
m)Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich von Eingriffen als neue Überwachungsgegenstände (§ 4c)
n)Zusammenfassende Erklärung (§§ 6a Abs. 1 und 10a Abs. 1)
o)Einstellen in das Internet/zentrales Landesportal (§§ 6a Abs. 2 und 10a Abs. 2)
p)Auswirkungen von schweren Unfällen als neuer Ausschlussgrund für die Anwendung des vereinfachten und beschleunigten Verfahrens (§§ 13 Abs. 1 Nr. 3 und 13a Abs. 1 Satz 4)
q)Neugliederung und Ergänzung der Planerhaltungsvorschriften (§ 214 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a–g)
r)Streichung der Unbeachtlichkeitsvorschrift zum fehlenden Hinweis auf die Präklusion nach § 47 Abs. 2a VwGO a. F. (§ 214 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c)
s)Ergänzung von Überleitungsvorschriften für die Durchführung von Verfahren nach dem BauGB (§ 245c Abs. 1)
t)Erweiterung und inhaltliche Ausdifferenzierung der Anlage 1
u)Redaktionelle Anpassung der Anlage 2
IV.Der Flächennutzungsplan
1.Die Dauer des Aufstellungsverfahrens, Zuständigkeiten
2.Die Hauptinhalte des Flächennutzungsplans
3.Die Wirkungen des Flächennutzungsplans
4.Der sachliche und räumliche Teilflächennutzungsplan
5.Änderungen und Neuerungen zum Flächennutzungsplan nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
V.Die Bebauungspläne
1.Typische Inhalte von Bebauungsplänen
2.Die Regelung des Ausgleichs von Eingriffen in Natur und Landschaft
3.Die Baunutzungsverordnung als amtliche Legende
a)Vorschriften zur Art der baulichen Nutzung.
b)Vorschriften zum Maß der baulichen Nutzung
c)Bauweise, überbaubare Grundstücksfläche.
4.Die Entwicklung der Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan
5.Weitere Inhalte und Bestandteile eines Bebauungsplans
6.Die Begründung zum Bebauungsplan
7.Der vorhabenbezogene Bebauungsplan
8.Der Bebauungsplan der Innenentwicklung
a)Zweck des Bebauungsplans
b)Schwellenwerte für festgesetzte Grundflächen
c)Ausschlussgründe
d)Umkehrung des Entwicklungsgebots.
9.Der Bebauungsplan zur Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren nach § 13b
10.Bebauungspläne nach § 9 Abs. 2a, 2b und 2c
a)Der Bebauungsplan zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nach § 9 Abs. 2a
b)Der Bebauungsplan zur Steuerung von Vergnügungsstätten nach § 9 Abs. 2b
c)Der Bebauungsplan zur Verbesserung des Störfallschutzes nach § 9 Abs. 2c
11.Änderungen und Neuerungen zu den Bebauungsplänen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
a)Erweiterte Festsetzungsmöglichkeiten zur Vermeidung oder Verringerung von Hochwasserschäden (§ 9 Abs. 1 Nr. 16 Buchst. a-d)
b)Neue maßnahmenbezogene Festsetzungsmöglichkeiten zum Störfallschutz in der Nachbarschaft von Störfallbetrieben (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. c)
c)Neue Festsetzungsmöglichkeiten zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Geräusche (§ 9 Abs. 1 Nr. 24)
d)Neue Festsetzungsmöglichkeiten zur Zulässigkeit von Vorhaben in der Nachbarschaft von Störfallbetrieben (§ 9 Abs. 2c)
e)Neue nachrichtliche Übernahme von Risikogebieten auch außerhalb von Überschwemmungsgebieten (§ 9 Abs. 6a)
f)Neue Regelungsmöglichkeit zur Zulässigkeit von Dauerwohnnutzungen in bisherigen Erholungssondergebieten im vorhabenbezogenen Bebauungsplan (§ 12 Abs. 7)
g)Der neue Bebauungsplan zur Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren (§ 13b)
12.Änderungen und Neuerungen zur Baunutzungsverordnung nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
a)Der neue Gebietstyp „Urbane Gebiete“ mit neuer Obergrenze für das Maß der baulichen Nutzung (§ 6a i. V. m. § 17 Abs. 1 BauNVO)
b)Begriff der Ferienwohnungen (§ 13a BauNVO)
c)Überleitungsvorschrift zur Anwendung von § 34 Abs. 2 (§ 245c Abs. 3)
VI.Städtebauliche Verträge
1.Gesetzgebungsgeschichte
2.Die Typen städtebaulicher Verträge nach § 11 BauGB
3.Der Erschließungsvertrag
4.Weitere städtebauliche Verträge im BauGB
5.Klimaschutz in städtebaulichen Verträgen
6.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 für städtebauliche Verträge
VII.Sicherung der Bauleitplanung
1.Veränderungssperre
2.Zurückstellung von Baugesuchen und einstweilige Untersagung von Vorhaben
3.Teilungsgenehmigungen
4.Die gemeindlichen Vorkaufsrechte
5.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 zur Sicherung der Bauleitplanung
VIII.Zulässigkeit von Vorhaben
1.Die systematische Stellung der §§ 29–36 BauGB
2.Der Begriff des Vorhabens
3.Die Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans
4.Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen
5.Die Zulässigkeit von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich
a)Die ursprüngliche Fassung des § 34 im Bundesbaugesetz von 1960
b)Die Einfügungsklausel von 1976
c)Das Gebot der Rücksichtnahme.
d)Das Einfügen in den „im Zusammenhang bebauten Ortsteil“
e)Wahrung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse und des Ortsbilds.
f)Die entsprechende Anwendbarkeit der Baunutzungsverordnung
g)Der „im Zusammenhang bebaute Ortsteil“ und die Klarstellungs-, Entwicklungs- und Ergänzungssatzung.
h)Die Anwendbarkeit der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie im Rahmen des § 34 BauGB
i)Anwendbarkeit des § 50 BImSchG und der darin geregelten Seveso-III-RL.
6.Bauen im Außenbereich
a)Die privilegierten Vorhaben
b)Die nichtprivilegierten Vorhaben.
c)Die begünstigten Vorhaben
d)Vorhaben im Geltungsbereich einer Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB
e)Sicherungsklauseln gegen Missbräuche; Rückbauverpflichtung
7.Die Genehmigung von Vorhaben während der Aufstellung eines Bebauungsplans
8.Verträglichkeitsprüfungen im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes
9.Die Zulässigkeit von (mobilen) Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende, Aufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften
10.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 zur Zulässigkeit von Vorhaben
a)Ergänzung der Öffnungsklausel zur Abweichung vom Einfügungsgebot nach § 34
b)Ergänzung der Voraussetzungen zur Aufstellung von Entwicklungs- und Ergänzungssatzungen sowie von Außenbereichssatzungen
c)Nichtanwendung des § 6a BauNVO als faktisches Baugebiet (§ 245c Abs. 3)
d)Klarstellende Regelung zur Zulässigkeit von Ferienwohnungen
IX.Die Baugenehmigung
1.Genehmigungspflicht und Verfahren
a)Vorhaben im bauordnungsrechtlichen Verfahren
b)Das Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung
c)Das gemeindliche Einvernehmen; Zustimmungserfordernisse
2.Baugenehmigung und Eingriffsregelung nach dem Naturschutzrecht
3.Anfechtungsklagen gegen und Verpflichtungsklagen auf Erteilung von Baugenehmigungen; Nachbarschutz und Gebot der Rücksichtnahme
4.Die Möglichkeiten des Einschreitens gegen nicht genehmigte bauliche Vorhaben
5.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 im Bereich der Erteilung von Baugenehmigungen
X.Bodenordnung
1.Zweck und Verfahren der Umlegung
2.Umlegungstechnik
3.Die praktische Bedeutung der Umlegung
4.Die vereinfachte Umlegung
5.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 im Bereich Bodenordnung
XI.Enteignung und Enteignungsentschädigung
1.Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Enteignung
2.Das Enteignungsverfahren
3.Die Enteignungsentschädigung
4.Änderungen und Neuerungen im Enteignungsrecht nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden vom 11.06.2013
XII.Planungsschadensrecht
1.Ansprüche von Grundeigentümern bei Beanspruchung ihres Grundstücks für öffentliche Zwecke
2.Ansprüche des Eigentümers bei Herabstufung der privaten Nutzbarkeit seines Grundstücks
3.Der Ersatz von Vertrauensschäden
4.Schadensersatzpflichten bei rechtswidrigen Amtshandlungen
5.Änderungen und Neuerungen im Planungsschadensrecht nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden vom 11.06. 2013
XIII.Erschließung
1.Die unterschiedlichen Begriffe der Erschließung
2.Die Erschließungslast der Gemeinde
3.Die Erhebung von Erschließungsbeiträgen
4.Die Berechnung und Verteilung des Erschließungsaufwands
5.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 im Erschließungsrecht
XIV.Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
1.Die Entwicklung des Städtebauförderungsrechts
2.Die Vorbereitung der städtebaulichen Sanierung; Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen
3.Die Durchführung der Sanierung
4.Der Abschluss der Sanierung
5.Das besondere bodenrechtliche Instrumentarium
a)Die sanierungsrechtliche Genehmigung nach §§ 144, 145 BauGB
b)Die Pflicht zur Zahlung von Ausgleichsbeträgen nach den §§ 152 ff. BauGB
6.Die Einschaltung von Sanierungsträgern und anderen Beauftragten
7.Die Finanzierung der Stadterneuerung
8.Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach §§ 165–171 BauGB
9.Änderungen und Neuerungen im Sanierungs- und Entwicklungsrecht nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
XV.Stadtumbau, Soziale Stadt und private Initiativen zur Stadtentwicklung; Erhaltungssatzung, städtebauliche Gebote und Sozialplanung
1.Stadtumbau
a)Maßnahmen zum Stadtumbau
b)Planungsschritte im Rahmen des Stadtumbaus
c)Erarbeitung eines Sozialplans im Rahmen von Stadtumbaumaßnahmen
d)Die Einbindung von Betroffenen und Aufgabenträgern – das Abwägungsgebot
e)Die Satzung zur Sicherung der Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen
f)Auskunftspflicht in Stadtumbaugebieten
g)Anhörung der Eigentümer und der Mieter, Pächter und sonstigen Nutzungsberechtigten in Stadtumbaugebieten
h)Das Vorkaufsrecht in Stadtumbaugebieten
i)Die Enteignung zu Zwecken des Stadtumbaus
j)Fazit
2.Soziale Stadt
3.Private Initiativen zur Stadtentwicklung
4.Erhaltungssatzung und Erhaltungsverfügung
a)Die Festlegung des Erhaltungsgebiets
b)Das Erhaltungsgebot.
c)Die unterschiedlichen Folgen einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit für den Eigentümer
d)Praktische Erfahrungen mit der Erhaltungssatzung.
5.Der Katalog der städtebaulichen Gebote
a)Übersicht
b)Das Verfahren vom Erlass bis zur Vollstreckung eines Gebots
c)Die Vollstreckung von Geboten
6.Sozialplanung und Härteausgleich; Aufhebung oder Verlängerung von Miet- und Pachtverhältnissen
7.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013
XVI.Bodenwertermittlung
1.Der Verkehrswert
2.Aufgaben der Gutachterausschüsse; Baulandkataster
3.Die Immobilienwertermittlungsverordnung
4.Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen?
5.Änderungen und Neuerungen nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Stärkung der Innenentwicklung und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts vom 11. Juni 2013 zur Bodenwertermittlung
XVII.Bauleitplanung und Verwaltungsakte nach dem Baugesetzbuch vor den Gerichten
1.Die dreigeteilte Zuständigkeit der Gerichtsbarkeit im Bau- und Planungsrecht
2.Die gerichtliche Kontrolle von Bebauungsplänen und sonstigen Satzungen nach dem BauGB
a)Die direkte (abstrakte) Normenkontrolle
b)Die Inzident-Kontrolle (indirekte Kontrolle)
3.Das Problem der Kontrolldichte
4.Der Grundsatz der Planerhaltung
a)Die Systematik der Vorschriften über die Planerhaltung
b)Die Beachtlichkeit von Mängeln der Abwägung
c)Welche Folgen hat es, wenn ein beachtlicher und erheblicher Fehler rechtzeitig gerügt wird?
d)Die Bewertung von abwägungserheblichen Belangen
e)Weitere Einschränkungen der gerichtlichen Kontrolle in den Gemeindeordnungen
f)Das ergänzende Verfahren zur Fehlerbehebung (Heilungsverfahren)
g)Das Ende des Nichtigkeitsdogmas
h)Der maßgebliche Zeitpunkt für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit
i)Der Wegfall der Sieben-Jahres-Frist
j)Ergebnis der Planerhaltungsvorschriften.
5.Änderungen und Neuerungen im Bereich der gerichtlichen Kontrolle nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden im Jahr 2013
Stichwortverzeichnis
Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen
Bild 1Die Rechtsquellen
Bild 2Die Vorschriftenpyramide
Bild 3Die Verteilung der Regelungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland
Bild 4Die Regelungsbereiche des Verwaltungsrechts
Bild 5Gesetze und Einzelfall
Bild 6Fehlerhafte Verwaltungsakte; Fehlerfolgen
Bild 7Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten
Bild 8Die Vollstreckung von Verwaltungsakten
Bild 9Das Prinzip der Gewaltenteilung
Bild 10Der Aufbau der Landesverwaltung in den Flächenstaaten
Bild 11Kommunale Selbstverwaltung – Aufgabenarten
Tab. 1Verwaltungsgliederung in Deutschland (Stand: 30.9.2018)
Bild 12Die Finanzausstattung der Kommunen
Bild 13Innergemeindliche Organisation
Bild 14Die Berliner Verwaltung
Bild 15Die Gerichtszweige
Bild 16Rechtsstreitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten
Bild 17Die Wurzeln des Bau- und Planungsrechts
Bild 18Der Werdegang des Baugesetzbuchs
Bild 19Das Baugesetzbuch – Strukturübersicht
Bild 20Das Verfahren der Bauleitplanung
Bild 21Entwicklung eines Bebauungsplans – methodisches Vorgehen
Bild 22Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis
Bild 23Anzeige zur erneuten öffentlichen Auslegung nach § 4a Abs. 3 BauGB
Bild 24Wichtige Regeln zur Bekanntmachungs- und Auslegungsfrist/-dauer
Bild 25Der Flächennutzungsplan gem. § 5 BauGB
Bild 26Darstellungen und Festsetzungen in der Bauleitplanung
Bild 27Auswahl klimaschutzbezogener Festsetzungen im Bebauungsplan
Bild 28Die Bedeutung des Bestimmtheitsgebots für die Aufstellung von Bebauungsplänen
Bild 29Merkmale des Wohnens im Sinne der Baunutzungsverordnung
Bild 30Räumliche Varianten des naturschutzrechtlichen Ausgleichs und ihre Durchsetzung
Bild 31Zeitliche Varianten der Planung und Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen
Bild 32Feinsteuerungsmöglichkeiten nach § 1 BauNVO
Bild 33Die von der Baunutzungsverordnung vordefinierten Baugebiete (§§ 2–11 BauNVO)
Bild 34Die Grundflächenzahl (GRZ)
Bild 35Die Geschossflächenzahl (GFZ)
Bild 36Empfehlung zur Blattaufteilung eines Bebauungsplans
Bild 37Materiell-rechtliche Prüfübersicht zu den Anwendungsvoraussetzungen des beschleunigten Verfahrens für Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13a
Bild 38Der Bebauungsplan für die Steuerung von Vergnügungsstätten gemäß § 9 Abs. 2b BauGB
Bild 39Städtebauliche Verträge im Kontext von Ausgleichsmaßnahmen
Bild 40Typen städtebaulicher Verträge
Bild 41Sicherung der verbindlichen Bauleitplanung durch Veränderungssperre, Zurückstellung von Baugesuchen und Untersagung von Vorhaben
Bild 42Die Wirkungsweise der gemeindlichen Vorkaufsrechte
Bild 43Die gesetzlichen Vorkaufsrechte der Gemeinden
Bild 44Zulässigkeit von Vorhaben
Bild 45Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans
Bild 46Prüfungsschema zum Einfügen nach § 34 Abs. 1 BauGB
Bild 47Schritte zur Bestimmung der „Eigenart der näheren Umgebung“
Bild 48Unterscheidungsmerkmale zwischen Innenbereichs-Satzungen nach § 34 Abs. 4 und Außenbereichssatzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB
Bild 49Öffentliche Belange als Hinderungsgründe gegen das Bauen im Außenbereich
Bild 50Bauen im Außenbereich
Bild 51Die Genehmigung von Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB
Bild 52Übersicht über die Typen genehmigungspflichtiger und nicht genehmigungspflichtiger Vorhaben
Bild 53Nachbarschutz
Bild 54Bodenordnung und Umlegung
Bild 55Die Funktion der Grundbücher im Umlegungsverfahren
Bild 56Vom Ist-Zustand zum Soll-Zustand (Beispiel Flächenmaßstab)
Bild 57Wertumlegung und Flächenumlegung
Bild 58Die Unterschiede zwischen der regulären Umlegung und einer vereinfachten Umlegung
Bild 59Das Enteignungsverfahren
Bild 60Die Enteignungsentschädigung in Geld
Bild 61Schadensersatz bei Änderung der zulässigen Nutzung
Bild 62Das Planungsschadensrecht im Vergleich mit der Haftung des Staats und seiner Körperschaften für anderweitige von ihren Bediensteten verursachte Beeinträchtigungen
Bild 63Die verschiedenen Erschließungsbegriffe
Bild 64Die Erhebung von Erschließungsbeiträgen
Bild 65Das Verfahren der städtebaulichen Sanierung
Bild 66Das besondere bodenrechtliche Instrumentarium in der Sanierung
Bild 67Die Verfahrensvarianten bei der Gebietsfestlegung im Besonderen Städtebaurecht
Bild 68Die Struktur der Satzungen nach § 172 BauGB
Bild 69Das Zusammenwirken von Bauplanungsrecht, Bauordnungsrecht und Denkmalrecht bei der Erhaltung und Gestaltung von baulichen Anlagen
Bild 70Übersichtstafel über die städtebaulichen Gebote
Bild 71Beachtlichkeit von Fehlern in der Abwägung
Abkürzungsverzeichnis
A.Annäherung an das Bau- und Planungsrecht
I.Die Grundfrage: Wozu dient die Rechtsordnung?
Es entspricht einer gern geübten Gewohnheit, den Beginn eines wissenschaftlichen Textes mit einem Zitat in lateinischer Sprache zu schmücken. Für ein juristisches Buch kann man dazu auf eine große Auswahl zurückgreifen; denn die Traditionen der Rechtswissenschaft reichen bis weit in das Römische Recht zurück. Zwei lateinische Sätze sollen zitiert werden, um den Sinn, aber auch die Beschränkungen einer Rechtsordnung deutlich werden zu lassen.
Der erste Satz lautet: „Autoritas, non veritas facit legem“1 (Durchsetzungskraft, nicht Wahrheit macht das Gesetz aus). Der zweite Satz heißt: „Securitas, non iustitia facit pacem“2 (Sicherheit, nicht Gerechtigkeit schafft den Frieden).
Das sind zwei provozierende Sätze. Soll es für eine Rechtsordnung wirklich nicht auf „veritas“, also auf Wahrheit, und nicht auf „iustitia“, also Gerechtigkeit, ankommen, sondern nur auf „autoritas“, also Durchsetzungskraft, und „securitas“, also Sicherheit? In dieser Umkehrung darf man die Sätze nicht lesen. Denn eine lügnerische und ungerechte Rechtsordnung schafft weder Sicherheit noch Frieden. Was hier gemeint ist, ist etwas anderes:
Es genügt nicht für eine Rechtsordnung, wohltuende Programmsätze aufzustellen und milde Gutmütigkeit zu verkünden. Von einer Rechtsordnung kann man vielmehr erst dann reden, wenn bestimmte Regeln mit Durchsetzungskraft, mit Autorität versehen sind und wenn diese Regeln auch gegenüber Anfechtungen derart verteidigt werden, dass die Mitglieder der Rechtsgemeinschaft vor Unrecht von außen und vor Willkür von innen verschont bleiben und somit „Sicherheit“ genießen. Von einer Rechtsordnung kann also erst dann gesprochen werden, wenn ihre Regeln hoheitlich durchgesetzt werden. Diese Ordnung darf nicht ungerecht und unsozial sein, wenn sie auf Dauer Bestand haben soll. Ob ein Gesetz, eine Rechtsregel jedoch inhaltlich „wahr“, ob sie „gerecht“ ist, das lässt sich in vielen Fällen nicht eindeutig beantworten. Die Geltungskraft einer Regel darf man von diesem Befund nicht prinzipiell abhängig machen. Man sollte die Bedingung vielmehr umgekehrt formulieren: Wenn eine Norm nicht eindeutig lügnerisch, wenn sie nicht eindeutig ungerecht ist, dann ist ihrer Geltung der Vorzug gegenüber der regellosen Unordnung zu geben. Denn ohne eine funktionierende Rechtsordnung kann eines der höchsten Güter der Gemeinschaft, der innere Frieden, nicht aufrechterhalten werden. Ohne Rechtsordnung gilt das Faustrecht, der Schwache muss sich dem Starken beugen. Die Ungerechtigkeit und Rechtlosigkeit, die unter dem Faustrecht herrschen, sind umso vieles schlechter als eine auch nur mäßige Rechtsordnung, dass es sich lohnt, sich auch dann auf die Seite des Gesetzes zu stellen, wenn man selbst als Gesetzgeber anders gehandelt hätte.
Aus dem Gesagten lässt sich eine erste Definition der modernen Rechtsordnung ableiten: Rechtsordnung, das ist der Inbegriff der hoheitlich durchzusetzenden, mindestens gerichtlich feststellbaren Regeln für alle Bereiche des menschlichen Zusammenlebens mit dem erkennbaren Ziel, eine gerechte soziale Ordnung herzustellen und zu erhalten. Ob diese Definition für alle Zeiten gilt und gegolten hat, ob und welche anderen Definitionen möglich sind, soll hier nicht erörtert werden, bis auf den Hinweis, dass andere Meinungen dazu möglich sind und auch vertreten werden.3
In der obigen Definition ist davon die Rede, dass manche Rechtsregeln doch nicht hoheitlich durchsetzbar, aber wenigstens gerichtlich feststellbar sein müssen. Was ist damit gemeint?
Die Rechtsregeln sind nicht die einzigen Regeln, die in einer Gesellschaft Geltung beanspruchen. Neben den Rechtsregeln gibt es moralische Regeln, es gibt den „Anstand“ und die „guten Sitten“ (man spuckt nicht auf den Bürgersteig, auch wenn es nicht verboten ist); auch die Mode und die wechselnden Umgangsformen können beinahe zwingende Regeln auferlegen.
Auch diese Regeln dienen dem menschlichen Zusammenleben, sie werden aber nicht hoheitlich durchgesetzt. Das liegt teilweise daran, dass sie von minderer Bedeutung sind (wie z. B. die Mode), teilweise aber auch daran, dass man ihre Einhaltung nicht mit den Mitteln des äußeren Zwanges durchsetzen kann. Dies gilt zum Beispiel für hohe moralische Forderungen. Moralische Forderungen richten sich an das innere Verhalten des Menschen, an sein inneres Selbst. Moralisch handelt nicht schon der, der äußerlich Gutes tut und Schlechtes vermeidet, sondern nur der, der das Gute um des Guten willen tut und das Schlechte nicht, weil er es innerlich verabscheut. Ein solches Verhalten kann man nicht erzwingen.
Nicht oder kaum erzwingen kann man auch höchstpersönliche Verhaltensweisen von einiger Dauer, die eigentlich die ständige aktive Mitwirkungsbereitschaft des Betroffenen voraussetzen. Wer solches durchsetzen will, muss sehr direkt auf die Person einwirken, er muss in Konfliktfällen ihren Willen mit physischer Gewalt brechen. Das ist immer schwierig und oft schmerzhaft. Wenn es nicht dringend geboten ist, sollte der Rechtsstaat sich nicht mit Brachialgewalt durchsetzen. In Übereinstimmung mit diesem Grundsatz sind einige Rechtsnormen, durch die jemand auf Dauer zu einem nur von ihm persönlich erreichbaren Erfolg verpflichtet wird, nur gerichtlich feststellbar, aber nicht hoheitlich durchsetzbar. Die wichtigsten dieser Rechtsregeln sind
– die Verpflichtung zu einer bestimmten Arbeit durch einen Arbeitsvertrag und
– die Pflichten aus einer Ehe.
Auch wenn man sich in einem Arbeitsvertrag dazu verpflichtet hat, einem bestimmten Unternehmer oder einem bestimmten Betrieb Dienste zu leisten, kann man dazu vom Gerichtsvollzieher nicht gezwungen werden. Das Gericht kann zwar feststellen, dass man zur Arbeitsleistung verpflichtet ist, aber man wird nicht zur Zwangsarbeit vorgeführt werden. Allenfalls muss man Schadenersatz leisten, wenn man seinen arbeitsvertraglichen Pflichten nicht wie versprochen nachkommt.
Auch die Pflicht zur „Herstellung der ehelichen Lebensgemeinschaft“ kann vom Gericht nur festgestellt, aber nicht durchgesetzt werden. Ein Eingriff des Staates in diesen Bereich hätte so starken Zwangscharakter, dass er wohl von niemandem akzeptiert würde.
Dieses sind jedoch Ausnahmefälle. Im Grundsatz und im Regelfall gilt: Eine Rechtsordnung muss hoheitlich durchgesetzt werden. Dies ist gleichsam die Bedingung und die Gegenleistung dafür, dass die Bürger untereinander darauf verpflichtet werden, außerhalb von Notwehr und Nothilfe auf jegliche Gewaltanwendung zu verzichten. Im Rechtsstaat hat der Staat das Gewaltmonopol inne: Allein die staatlichen Organe dürfen physische Gewalt anwenden. Erst durch diesen Grundsatz werden die archaische Blutrache im Strafrecht und die brachiale Selbsthilfe im Zivilrecht verhindert. Wenn Selbsthilfe in Form von „Bürgerwehren“ wieder auftaucht, so ist dies ein Anzeichen dafür, dass staatliche Ordnungsgewalt nicht hinreichend präsent ist.
Wenn der Staat durch seine Gesetze etwas verlangt, dann muss er auch dafür sorgen, dass man sich danach richtet. Häufige und hilflose Duldung von Unrecht im Kleinen zieht Ungehorsam und Unrecht im Großen nach sich. Aus diesem Grund liegt eine ernste Gefährdung des Rechtsstaates darin, wenn sich die Rechtsordnung außerstande zeigt, dem Beschmieren von Wänden und Gegenständen im öffentlichen Raum, dem Zerkratzen der Scheiben in Bussen und Bahnen wirksam entgegenzutreten. Das Strafrecht mit seinen Paragraphen über die Sachbeschädigung nützt hier offensichtlich gar nichts. Der Gesetzgeber muss sich zur Abwehr etwas anderes – etwas jugenderziehungsgerechtes – einfallen lassen.
Die auf dem Abschluss von Verträgen fußende Privatrechtsordnung muss dadurch effektiv gemacht werden, dass der Staat Gerichte und Gerichtsvollzieher bereitstellt, die es den Vertragspartnern erlauben, ihre vertraglich formulierten Rechte einzuklagen und auch zeitnah entschieden zu bekommen. Prozesse dürfen bis zur rechtskräftigen Entscheidung nicht lange dauern – sonst verzweifeln die Bürger an ihrem guten Recht. Und nicht zuletzt: Wenn der Staat sich selbst eine rechtliche Ordnung, eine Verfassung gibt, dann muss er sie auch selbst einhalten. Ein Rechtsstaat muss sich an seine eigenen Regeln halten, muss sie auch gegenüber sich selbst durchsetzen.
Für das Bau- und Planungsrecht gilt also ebenfalls: Es handelt sich um hoheitlich durchzusetzende Regeln mit dem Ziel, Ordnung herzustellen und zu erhalten. Diese Regeln gelten nicht nur für den Bürger, sondern auch und gerade für den Staat selbst, für die öffentliche Verwaltung.
Literatur:
Die Grundfrage: Wozu dient die Rechtsordnung?
Braun, Johann, Einführung in die Rechtswissenschaft, 4. Aufl., Tübingen 2011;
Braun, Johann, Einführung in die Rechtsphilosophie, 2. Aufl. Tübingen 2011;
Engisch, Karl (Hrsg.), bearbeitet von Würtenberger, Thomas, Einführung in das juristische Denken, 11. Aufl. 2010;
Hoerster, Norbert, Was ist Recht?, 2. Aufl. München 2013;
Radbruch, Gustav, Einführung in die Rechtswissenschaft, Studienausgabe von Ralf Dreier, München 2011;
Wesel, Uwe, Geschichte des Rechts in Europa: Von den Griechen bis zum Vertrag von Lissabon, München 2010;
Wesel, Uwe, Juristische Weltkunde, Eine Einführung in das Recht, 8. Aufl., Frankfurt am Main 2004.
II.Der Aufbau der Rechtsordnung
1.Die Rechtsquellen
Wenn Regeln eingehalten werden sollen, dann müssen sie bekannt sein. Man muss die Rechtsregeln also finden, sich von ihrer Existenz vergewissern können. Im modernen Gesetzesstaat ist es üblich, dass man die Rechtsregeln in einem Gesetzblatt nachlesen kann. Es handelt sich dann um geschriebenes, um positives Recht. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass manche Landesgesetzgeber (z. B. das Saarland) bereits dazu übergegangen sind, Gesetze im Volltext nur noch im Internet zu verkünden. In einer gedruckten Zeitung erscheint dann nur noch eine Hinweisbekanntmachung.
Die öffentliche Bekanntmachung eines schriftlich abgefassten Texts war nicht immer Voraussetzung für die Inkraftsetzung einer Regel. Eine Rechtsordnung gab es schon lange vor der Erfindung der Buchdruckerkunst. Das Römische Recht war zwar auch schon vor der Erfindung des Buchdrucks aufgeschrieben, nämlich im Corpus iuris Justiniani, einer mit Gesetzeskraft ausgestatteten Sammlung des römischen Rechts, die Kaiser Justinian 528 bis 534 zusammenstellen ließ (und aus der oben ein Satz zitiert wurde). Sowohl das römische als auch das germanische Recht beruhte jedoch nicht auf der Schriftlichkeit, sondern auf Überlieferung. Es handelte sich um „Gewohnheitsrecht“. Gewohnheitsrecht entsteht nicht dadurch, dass es aufgeschrieben wird, sondern dadurch, dass jedermann von der Geltung einer bestimmten Regel als wirksam und angemessen überzeugt ist und dass diese Regel seit langer Zeit fortdauernd angewendet wird. Gewohnheitsrecht kann auf die Formel gebracht werden: Das, was bisher immer geschehen ist, soll auch künftig geschehen; das, was alle tun, soll auch der Einzelne tun. Im modernen kontinentaleuropäischen Rechtsleben gibt es dafür nur noch wenige Beispiele; das Gewohnheitsrecht wird hier als allzu archaisch, allzu unsystematisch empfunden. Nur der angelsächsische Rechtskreis lässt mit seinem „case-law“ noch starke Anklänge an gewohnheitsrechtliche Ursprünge erkennen. „Case-law“ bedeutet, dass Rechtsstreitigkeiten und Strafrechtsfälle nicht nach aufgeschriebenen abstrakten Normen, sondern (möglichst) anhand vergleichbarer konkreter Fälle („cases“), die vorher schon einmal von den Gerichten entschieden worden sind, beurteilt werden. Anwälte und Richter im „case-law“ müssen sich also bemühen, den richtigen vergleichbaren Fall, den „Präzedenzfall“, zu finden. Das Gesetz hat nach der englischen Rechtsauffassung nur den Zweck, den an einzelnen Punkten etwa hervortretenden Mißständen des case-law abzuhelfen; der Strom aber, der auf seiner Oberfläche diese einzelnen Stücke von Gesetzesrecht („statute law“) trägt, ist Gewohnheitsrecht in der Form des Gerichtsgebrauchs geblieben, niedergelegt in den mehreren tausend Bänden der Entscheidungssammlungen („law reports“).4 Auch in der Bundesrepublik Deutschland gibt es zwar die sogenannte „höchstrichterliche Rechtsprechung“ und eine daraus folgende Bindung der Rechtspraxis. Aber die Rechtsprechung beruft sich doch in aller Regel auf geschriebenes Recht und wendet dieses Recht, nicht Gewohnheitsrecht an. Gewohnheitsrecht gilt hier nur noch selten.
Vergleichsweise häufig gibt es in der Bundesrepublik nur noch örtliches Gewohnheitsrecht („Observanz“ genannt), bezogen auf die Öffentlichkeit örtlicher Wege und auf die Frage, wer die Kosten für die Unterhaltung solcher Wege zu tragen hat. Ein bestimmter Weg, eine Straße kann dadurch zur „öffentlichen Straße“ werden, dass jedermann davon überzeugt ist, es handele sich hier um eine öffentliche Straße, und dass auch alle Leute diese Straße vielfältig benutzen. Eine solche Straße, die nach allgemeiner Überzeugung seit jeher öffentlich ist und die auch von vielen Menschen in dieser Weise benutzt wird, ist kraft Gewohnheitsrechts „öffentlich“, selbst wenn darüber niemals ein verbindlicher Beschluss der zuständigen Dienststelle gefasst und protokolliert worden ist. Auch die Wegebau- und Unterhaltspflichten für solche Straßen oder Wege können gewohnheitsrechtlich geregelt sein.5
Im Allgemeinen kann man sich jedoch in Kontinentaleuropa darauf verlassen, dass sämtliche Rechtsregeln in einem gedruckten oder zumindest elektronisch bekanntgemachten Gesetzblatt verkündet sind. In einem Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland gibt es dann nicht nur das Gesetzblatt des Bundes (also das Bundesgesetzblatt), sondern auch die Gesetz- und Verordnungsblätter der sechzehn Bundesländer, in denen die Gesetze veröffentlicht werden. Da auch die Selbstverwaltungskörperschaften, insbesondere die Städte, Gemeinden und Kreise, mit gesetzgeberischer Gewalt (Satzungsgewalt) versehen sind, muss man zusätzlich die Bekanntmachungen (Amtsblätter) der Selbstverwaltungskörperschaften lesen, wenn man über alle nationalen Vorschriften informiert sein will. Seit dem Abschluss der Römischen Verträge von 1957 über die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaften – die sich inzwischen zur Europäischen Union fortentwickelt haben – muss man in zunehmendem Umfang auch mit der Geltung europarechtlicher Vorschriften rechnen; diese werden im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht, und zwar mehrsprachig. Es handelt sich entweder um Verordnungen, die in den Mitgliedstaaten unmittelbar gelten, oder um Richtlinien, die von den Mitgliedstaaten durch nationale Gesetzgebung umgesetzt werden müssen.
Wenn man das Bundesgesetzblatt und die Gesetz- und Verordnungsblätter der Länder durchsieht, wird man darin zwei verschiedene Arten von Rechtsvorschriften finden, nämlich „Gesetze“ und „Rechtsverordnungen“. Der Zahl nach überwiegen dabei die Rechtsverordnungen. Der Unterschied zwischen „Gesetzen“ und „Rechtsverordnungen“ besteht darin, dass die „Gesetze“ vor ihrer Verkündung von einem Parlament (also vom Bundestag oder von einem Landtag) beschlossen, die Rechtsverordnungen aber nicht vom Parlament, sondern „nur“ von der Regierung, einem Ministerium oder einer sonstigen Verwaltungsinstanz formuliert und beschlossen werden. Welcher Sinn steckt hinter dieser Zweiteilung?
Grundsätzlich müssen Rechtsnormen von einem Parlament beschlossen werden; denn der Staatsbürger hat Anspruch darauf, dass die Regeln, denen er sich unterwerfen soll, von der Volksvertretung diskutiert und nur dann in Kraft gesetzt werden, wenn sich dafür im Parlament eine Mehrheit gefunden hat. Dies geschieht auch mit allen Vorschriften, die den formellen Titel „Gesetz“ tragen; man nennt diese Vorschriften daher „formelle Gesetze“ oder besser noch „Parlamentsgesetze“. Einige wenige formelle Gesetze tragen nicht diesen Titel, sondern sie werden als „Ordnung“ bezeichnet, wie z. B. die Zivilprozessordnung und andere Prozessordnungen, die Abgabeordnung, die Gemeindeordnungen. Diese „Ordnungen“ sind häufig Verfahrensgesetze; im Übrigen besteht jedoch kein Unterschied zu den formellen Gesetzen.
Der Grundsatz, dass Gesetze vom Parlament gebilligt werden sollten, kann jedoch nicht in allen Fällen durchgehalten werden. Der moderne Rechts- und Gesetzesstaat ist auf eine solche Vielzahl von Regelungen angewiesen, dass die Parlamente in Bund und Ländern völlig überfordert wären, wenn sie sich mit jeder Einzelheit selbst befassen müssten. Das ist auch nicht erforderlich. Der Bundestag muss zum Beispiel nicht darüber beschließen, ob ein Stoppschild sechseckig oder achteckig zu sein hat, wie ein Rückstrahler an einem Fahrrad aussehen muss, ob in einem Dorf eine Tankstelle zulässig sein soll oder nicht. Solche Dinge kann man der Verwaltung überlassen.
Unter diesem Gesichtspunkt der Arbeitsvereinfachung und Entlastung ist es dem parlamentarischen Gesetzgeber durch Art. 80 GG erlaubt worden, die Einzelheiten einer Regelung der ausführenden Verwaltung zu überlassen. Der Gesetzgeber muss dann in seinem formellen Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß dessen, was er der Verwaltung überlassen will, genau beschreiben. Aufgrund einer solchen „Ermächtigung“ darf die Verwaltung die generalisierende Regelung des Gesetzes „weiterdenken“, sie darf dazu eine Rechtsverordnung erlassen. Rechtsverordnungen sind genauso verbindlich wie formelle Gesetze, sie sind daher „Gesetze im materiellen Sinn“. Da sie nicht vom Parlament erlassen werden, ist allerdings verständlich, dass alle schwerwiegenden Eingriffe in die Rechte des Bürgers unter „Parlamentsvorbehalt“ stehen: Sie dürfen nicht durch eine Rechtsverordnung angeordnet werden, sondern nur durch formelles Gesetz. Dies gilt z. B. gemäß Art. 104 Abs. 1 GG für Beschränkungen der persönlichen Freiheit. Ganz allgemein folgt aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes, dass „wesentliche Entscheidungen“, insbesondere im „grundrechtsrelevanten Bereich“, vom parlamentarischen Gesetzgeber zu treffen sind6 und nicht der Verwaltung überlassen werden dürfen.
Rechtsverordnungen dienen also dazu, vorhandene gesetzliche Regelungen auszubauen, sie mit Einzelheiten zu versehen. Im Bereich des Bau- und Planungsrechtes ist die wichtigste Rechtsverordnung die Baunutzungsverordnung (BauNVO), die auf der Grundlage einer Ermächtigung im Baugesetzbuch (BauGB) ergangen ist. In der Baunutzungsverordnung hat das Bundesbauministerium im Einzelnen beschrieben, welche Festsetzungen in einem Bebauungsplan über die Art und das Maß der baulichen Nutzung sowie über die Bauweise getroffen werden können. Dass solche Festsetzungen prinzipiell möglich sind, steht allgemein formuliert im § 9 Abs. 1 des Baugesetzbuchs. Nur die Einzelheiten sind durch die Ermächtigung in § 9a BauGB dem Verordnungsgeber überlassen worden.7
Manchmal werden Verordnungen vom höherrangigen Gesetzgeber durch Parlamentsgesetz geändert (so geschehen mit der Baunutzungsverordnung durch die BauGB-Novelle 2013 zur Förderung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden). Die geänderte Vorschrift besitzt dann eigentlich Gesetzesrang. Sie könnte vom Verordnungsgeber nicht mehr geändert werden. Um dadurch entstehende Komplikationen zu vermeiden, gibt es dann im Parlamentsgesetz eine „Entsteinerungsklausel“.8 Damit wird angeordnet, dass die durch Gesetz in einer Verordnung geänderte Vorschrift weiterhin nur noch den Rang von Verordnungsrecht genießen soll. Damit kann sie später vom Verordnungsgeber geändert werden.
Wie bereits erwähnt, gibt es neben den Parlamentsgesetzen und den Rechtsverordnungen als dritte Kategorie von Normen noch die „Satzungen“. Im Bau- und Planungsrecht interessieren am meisten die von den Gemeinden als Satzung erlassenen Bebauungspläne. Was ist das für eine Rechtsform? Die Gemeinden haben wie Bund und Länder eine Volksvertretung, ein Parlament. Auch dieses Parlament darf „Gesetze“ erlassen, sie heißen dann allerdings Satzungen. Weil die Gemeinden im Staatsaufbau erst die dritte Stufe (nach dem Bund und nach den Ländern) einnehmen, sind sie bei der Gestaltung ihrer Gesetze wesentlich mehr Einschränkungen unterworfen als die Länder und der Bund. Sie müssen sich an einen „Rahmen der Gesetze“ halten, der ihnen vom Bund und von den Ländern vorgegeben ist. Innerhalb dieses Rahmens besitzen sie jedoch „Satzungsautonomie“, sie dürfen insoweit die örtlichen Angelegenheiten selbst und in eigener Verantwortung regeln. Diese Satzungsautonomie ist ein wesentlicher Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung: Sie setzt die Gemeinden (und Kreise) in die Lage, auf die örtlichen Verhältnisse gezielt einzugehen, in ihren Plänen genau das festzusetzen, was den örtlichen Verhältnissen angemessen ist.
Im Bild 1 sind die Rechtsquellen noch einmal zusammengefasst: Es gibt gesetztes (positives) Recht, das im Gesetzblatt verkündet ist, und „Gewohnheitsrecht“, das aufgrund allgemeiner Überzeugung und fortdauernder Übung gilt. Im deutschen Rechtskreis besteht der Großteil des Rechts aus gesetztem Recht.
Innerhalb des gesetzten Rechts gibt es drei Arten: die formellen Gesetze, die Rechtsverordnungen und die (kommunalen) Satzungen. Die formellen Gesetze werden vom zuständigen Parlament in einem vorgeschriebenen Verfahren verabschiedet und verkündet. Die Rechtsverordnungen werden von der Exekutive aufgrund parlamentarischer Ermächtigung erlassen. Die Satzungen werden von den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften aufgrund ihrer Befugnis, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, erlassen.
Eher eine philosophische Frage als eine Frage von praktischer Bedeutung ist die Erwägung, ob es über dem vom Gesetzgeber ausformulierten, dem im Gesetzblatt verkündeten Recht noch ein so genanntes „überpositives“ Recht gibt. Nach Art. 20 Abs. 3 GG sind die Staatsorgane der Bundesrepublik an „Gesetz und Recht“ gebunden. Damit erkennt das GG an, dass überpositives Recht über dem geschriebenen Gesetz stehen kann. Unter überpositivem Recht versteht man solche Regeln, die auch dann gelten, wenn sie nicht aufgeschrieben sind, kein Gewohnheitsrecht sind, deren Brisanz aber darin besteht, dass sie sich sogar gegenüber dem geschriebenen Recht durchsetzen, wenn dieses anderslautend ist. Die Frage nach dem überpositiven Recht – auch „Naturrecht“ genannt – erhebt sich immer dann, wenn die Geltung des gesetzten Rechts bestritten wird. In der Bundesrepublik Deutschland kommt es nur selten zu solchen Konfliktsituationen. Denn ein großer Teil dessen, was früher als Gegenstand des überpositiven Rechts betrachtet wurde, ist heute im Grundgesetz, zum Teil auch in völkerrechtlichen Verträgen und Konventionen – wie z. B. der Menschenrechtskonvention – festgehalten. Dies betrifft insbesondere die allgemeinen Menschen- und Freiheitsrechte; zu ihrer Durchsetzung bedarf es heute nicht mehr der Berufung auf das Naturrecht, auf das überpositive Recht. Im Zusammenhang mit dem überpositiven Recht wird häufig auch das „Widerstandsrecht“ zitiert. Auch das Widerstandsrecht ist jedoch unter dem Grundgesetz kein überpositives Recht mehr. Denn gemäß Art. 20 Abs. 4 GG darf jedermann gegen den, der es unternimmt, die gerechte verfassungsmäßige Ordnung zu beseitigen, Widerstand leisten. Was unter dem Nationalsozialismus noch formell illegal war, nämlich der Widerstand gegen die Staatsgewalt, das wäre in der Bundesrepublik materiell legal, wenn die Herrschenden selbst unrechtmäßige Herrschaft ausüben würden. Ein solcher Staatsstreich von oben ist jedoch in der Bundesrepublik bisher nicht versucht worden, auch in Zukunft ist er wenig wahrscheinlich.
Bild 1: Die Rechtsquellen
2.Die Vorschriftenhierarchie im öffentlichen Recht
a) Vom Grundgesetz zur Verwaltungsvorschrift. Wenn man die Rechtsnormen nach ihrer Qualität und nach ihrer Herkunft unterteilt, ergibt sich eine Hierarchie: Die Parlamentsgesetze stehen über den Rechtsverordnungen (RVO), die Bundesgesetze über den Landesgesetzen, das Europarecht über dem nationalen Recht. Das vom Gesetzgeber der höheren Ebene kommende Recht steht nicht nur bildlich über den Normen, die von der politisch nachfolgenden Ebene erlassen worden sind, sondern es verdrängt dieses Recht auch tatsächlich. „Bundesrecht bricht Landesrecht“, so drückt es Art. 31 GG lapidar aus. So betrachtet kann man (wie im Bild 2 geschehen) eine regelrechte Vorschriftenpyramide aufbauen, deren Gipfel das Grundgesetz und die Grundrechte bilden. An ihnen (und am grundgesetzlich erlaubten Europarecht) müssen sich alle anderen Vorschriften messen lassen. Direkt unter dem Grundgesetz sind das Europarecht und die Bundesgesetze einzuordnen, wobei rechtmäßiges Europarecht höher steht als deutsches Bundesrecht. Zum Bundesrecht gehören auch die Rechtsverordnungen, die aufgrund von Bundesgesetzen ergangen sind. Auch sie gehören zum Bundesrecht, welches Landesrecht bricht. Unterhalb des Bundesrechts rangieren die Landesgesetze (einschließlich der Rechtsverordnungen kraft Landesrechts) aus den sechzehn deutschen Bundesländern. In den Rahmen des Bundes- und Landesrechts müssen sich wiederum die Satzungen der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften einfügen.
Bild 2: Die Vorschriftenpyramide
Die Satzungsautonomie ist den Selbstverwaltungskörperschaften durch das Grundgesetz (im Art. 28 Abs. 2) garantiert; auch die Landesverfassungen enthalten eine Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Einer weitergehenden Ermächtigung für den Erlass von Satzungen bedarf es nicht, die Satzungshoheit gehört zum Wesen der Selbstverwaltung. Man muss allerdings darüber hinaus beachten, dass die Kommunen nicht nur Selbstverwaltungskörperschaften sind, sondern zugleich untere Verwaltungsbehörden ihres Bundeslandes, die übergeordnete Gesetze des Landes und des Bundes gleichsam im Auftrag des Staates auszuführen haben. Bei der Erfüllung solcher Aufträge kann es vorkommen, dass die Kommunen durch das auftragsumschreibende Landesgesetz dazu ermächtigt sind, Rechtsverordnungen zu erlassen. Hauptbeispiele für solche Rechtsverordnungen sind Polizeiverordnungen nach den Ordnungsgesetzen der Bundesländer und örtliche Bauvorschriften nach der Landesbauordnung. Diese Vorschriften werden von den Kommunen zwar nach dem gleichen Verfahren verabschiedet wie eine Satzung; sie bedürfen jedoch der besonderen Ermächtigung, weil sie nicht zum eigentlichen Selbstverwaltungsbereich gehören.
Wenn von Vorschriftenhierarchie die Rede ist, soll noch einmal daran erinnert werden, dass Rechtsverordnungen in der Hierarchie immer speziell unterhalb des Parlamentsgesetzes stehen, auf dessen Basis sie erlassen werden durften. Das versteht sich eigentlich von selbst: Rechtsverordnungen dienen dazu, den Regelungsinhalt eines Parlamentsgesetzes zu vervollständigen, weil der Gesetzgeber selbst nicht jede Einzelheit in das formelle Gesetz hineinschreiben wollte. Aus dieser Tatsache folgt, dass Rechtsverordnungen sich an die Vorgaben des darüberstehenden Parlamentsgesetzes halten müssen; sie dürfen nicht mehr regeln, als in der Ermächtigungsgrundlage vorgesehen ist, und sie müssen auch ausdrücklich die Ermächtigungsgrundlage in ihrem Text nennen (in der Regel geschieht dies in einer Präambel – sog. Zitiergebot). Wird die Ermächtigung überschritten, ist die Rechtsverordnung insoweit nichtig.
Unterhalb der aus dem Grundgesetz, dem Bundes- und Landesrecht sowie den kommunalen Satzungen aufgebauten Normenpyramide gibt es schließlich noch die sogenannten Verwaltungsvorschriften. Diese Verwaltungsvorschriften werden als „Erlasse“, als „Richtlinien“ oder als „Rundschreiben“ von der Ministerialbürokratie des Bundes oder der Länder verfasst und an die beteiligten Verwaltungsbehörden geschickt. Es handelt sich dabei zwar nicht um Rechtsnormen, dennoch haben Verwaltungsvorschriften einen ganz erheblichen Einfluss.
Der Einfluss beruht darauf, dass die Verwaltung hierarchisch organisiert ist. Der Inspektor muss dem Regierungsrat gehorchen, der Regierungsrat dem Oberregierungsrat und alle Beamten und Angestellten einer Fachverwaltung dem zuständigen Staatssekretär und dem Minister. In der Beamtenhierarchie besteht Befehlsgewalt der höheren über die jeweils nachgeordneten Dienststellen, und diese Befehlsgewalt kann durch Verwaltungsvorschriften in die Tat umgesetzt werden. So heißt es z. B. in § 35 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG): 1Beamtinnen und Beamte haben ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. 2Sie sind verpflichtet, deren dienstliche Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen. 3Dies gilt nicht, soweit die Beamtinnen und Beamten nach besonderen gesetzlichen Vorschriften an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen sind. Wenn also ein hoher Beamter einer Baugenehmigungsbehörde seine nachgeordneten Mitarbeiter anweist, keinerlei Ausnahmegenehmigungen mehr für den Ausbau von Dachgeschossen zu erteilen, dann wirkt dies gegenüber den betroffenen Bürgern genauso, als ob dies in einem Gesetz stehen würde. Wirksam ist eine solche Anordnung natürlich nur dann, wenn keine höherstehende Vorschrift etwas anderes sagt. Gibt es aber keine Vorschrift, in der geregelt ist, unter welchen Umständen die Genehmigung für den Ausbau von Dachgeschossen erteilt werden muss, dann kann eine Verwaltungsvorschrift der Erteilung von solchen Genehmigungen einen Riegel vorschieben.
An dem Beispiel wird deutlich, dass Verwaltungsvorschriften gegenüber dem Bürger wie Gesetze wirken können, und zwar sowohl mit negativem als auch mit positivem Effekt. Der mögliche positive Effekt beruht auf dem Gleichheitssatz des Grundgesetzes. Wenn eine Verwaltung sich selbst Regeln gesetzt hat (und dies geschieht durch Verwaltungsvorschriften), dann darf sie nicht mehr willkürlich von einer solchen Regelung abweichen. Wenn also (in Umkehrung des obigen Beispiels) durch eine Verwaltungsvorschrift geregelt wird, unter welchen Bedingungen die Genehmigung zum Ausbau von Dachgeschossen in der Regel erteilt werden soll, dann kann die Verwaltung nicht mehr willkürlich im Einzelfall eine Genehmigung versagen, wenn die vorformulierten Bedingungen eingehalten sind. Denn niemand darf willkürlich ungleich behandelt werden, dies ist vom Grundgesetz garantiert.
b) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat. Innerhalb der Vorschriftenhierarchie soll noch ein näherer Blick auf die (gerade im Bau- und Planungsrecht wichtigen) Zuständigkeiten des Bundes, der Länder und der Gemeinden für die Normsetzung geworfen werden.
Die Grundregel über die Gesetzgebungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland steht im Art. 70 GG. Dort heißt es, dass die Länder das Recht zur Gesetzgebung haben, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Motive für diese Regelung zugunsten der Länder können am besten durch einen Blick auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes verdeutlicht werden.
Das Grundgesetz wurde wenige Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges gleichsam unter der Oberaufsicht der drei westlichen Siegermächte von deutschen Beauftragten (vom parlamentarischen Rat) entworfen. Die drei westlichen Siegermächte wollten unter allen Umständen verhindern, dass sich auf deutschem Boden erneut ein zentralistisch organisierter Einheitsstaat etablierte. Daher machten sie den „Vätern des Grundgesetzes“ zur Auflage, dem Zentralstaat (also dem Bund) nur so viele Befugnisse einzuräumen, wie es zum Funktionieren des Gesamtstaates unbedingt erforderlich sei. Eben dies ist in Art. 70 GG geregelt: Der Bund darf nur dort gesetzgeberisch tätig werden, wo es ihm (kraft Einsicht in die Notwendigkeit einer zentralen Regelung) ausdrücklich erlaubt ist.
Bei der Ausarbeitung des Grundsatzes, den Bund nur mit den Zuständigkeiten auszustatten, die zum Funktionieren des Gesamtstaats nötig sind, wählte man zunächst eine dreifache Abstufung der Intensität der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes:
Es gab (und gibt immer noch) Bereiche (wie z. B. die Ein- und Ausfuhrzölle an den Staatsgrenzen, das Passwesen, das Währungs-, Geld- und Münzwesen), die allein vom Bund geregelt werden dürfen und sollten; das ist der Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes. Die Länder haben hier die Befugnis zur Gesetzgebung nur, soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden (Art. 71 GG).
In einem zweiten Bereich hat der Bund die Befugnis zur Gesetzgebung, sobald und soweit sich ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung herausstellt. Solange und soweit der Bund von diesem Gesetzgebungsrecht nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 GG), bleibt die Regelungskompetenz bei den Ländern. Dieser Regelungsbereich – zu dem u. a. das „Bodenrecht“ und damit auch das Bauplanungsrecht gehört – wird der Bereich der „konkurrierenden Gesetzgebung“ genannt.
Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 GG gibt es ein Zugriffsrecht von zwei Seiten: Erst wenn der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung tätig wird, werden etwa vorhandene Landesgesetze, die die gleiche Materie regeln, verdrängt. Eine Verdrängung von Landesrecht durch Bundesrecht erfolgte zum Beispiel mit dem Bundesbaugesetz von 1960. Bis 1960, dem Verkündungsjahr des Bundesbaugesetzes, gab es kein Bauplanungsrecht des Bundes, sondern nur entsprechende Landesgesetze. Diese Landesgesetze wurden 1960 vom Bundesbaugesetz verdrängt. Seit 1986 ist das Bundesbaugesetz mit dem 1971 erlassenen Städtebauförderungsgesetz zum Baugesetzbuch zusammengefasst.
Eine dritte Kategorie gab es nur bis zur Föderalismusreform, die am 1. September 2006 in Kraft getreten ist. Bis dahin gab es die Zuständigkeiten des Bundes zur sog. Rahmengesetzgebung: Hier musste sich der Bund in seiner Regelungsintensität so weit zurückhalten, dass den Ländern noch Raum für eigenständige materielle Regelungen blieb. Es sollte also nur ein (relativ grober) Rahmen geschaffen werden, in den sich die Länder dann mit ihren Gesetzen einordnen konnten. Aufgrund dieser Rahmensetzungskompetenz ist 1965 das (Bundes-)Raumordnungsgesetz entstanden, das von den Landesplanungsgesetzen im Einzelnen fortgeschrieben und ausgefüllt wurde. Die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung wurde 2006 abgeschafft und in das Recht des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebung integriert. Allerdings darf der Bund in den ehemaligen Bereichen der Rahmengesetzgebung nur tätig werden,
a) wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht, und
b) die Länder sind auch danach nicht gehindert, hiervon abweichende Regelungen zu treffen (außer bei den Grundsätzen des Naturschutzes und dem Arten- und Meeresnaturschutz – Art. 73 Abs. 3 GG).
Der Bund ist wiederum befugt, nach einem Abweichungsgesetz der Länder erneut einzugreifen und die Materie seinerseits anders und wieder neu zu regeln. Die Länder müssen dem Bund sogar nach einem „Abweichungsgesetz“ sechs Monate Zeit zur vorsorglichen Korrektur geben, denn ein Abweichungsgesetz darf gemäß Art. 73 GG erst sechs Monate nach seiner Verkündung in Kraft treten. Bislang (bis 2018) ist es (wie wohl zu erwarten war) nicht zu einer solchen „Ping-Pong-Gesetzgebung“ gekommen. Die komplizierte Regelung war das Ergebnis eines Kompromisses in der Föderalismusreform und beendete einen langjährigen Streit zwischen Bund und Ländern.
In Art. 73 GG ist die Liste der Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung aufgeführt, in Art. 74 GG die Liste der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung mit Benennung der Gegenstände, in denen die Länder eine Abweichungskompetenz besitzen (das ist im Wesentlichen der ehedem in Art. 75 GG geregelte Bereich der Rahmengesetzgebung). Gemäß Art. 72 Abs. 4 GG kann durch Bundesgesetz bestimmt werden, dass eine vorhandene bundesgesetzliche Regelung, für die eine Erforderlichkeit im obigen Sinne nicht mehr besteht, durch Landesrecht ersetzt werden kann. (Auch dies ist bis 2018 noch nicht vorgekommen). Alles, was nicht in diesen Listen enthalten ist, gehört zum Regelungsbereich der Länder.
Wenn man sich die Listen der Art. 73, 74 GG allerdings im Einzelnen ansieht, dann merkt man, dass der Bund sehr viele Regelungsbereiche für sich behalten hat. Statt der Regel, dass die Länder für alles zuständig sind (mit Ausnahme des einen oder anderen, das dem Bund zugewiesen ist), gilt die Erfahrung, dass die Länder vom großen Kompetenzreservoir nur das erhielten, was beim Aufräumen übrig blieb. Als wichtigste Zuständigkeiten blieben ihnen das Kulturrecht (z. B. das Denkmalschutzrecht) und das Ordnungsrecht (z. B. das Bauordnungsrecht, das Polizeirecht einschließlich des Gaststättenrechts mit und ohne Rauchverbote und das Recht der Regelung des Ladenschlusses). Eine zusätzliche wichtige Kompetenz der Länder besteht immerhin darin, dass sie im Prinzip für die Ausführung aller Gesetze zuständig sind, auch die der Bundesgesetze. „Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene aus“ – so heißt es in Art. 83 GG. Dazu später mehr.
Wo sind nun die Gemeinden in diesem Kompetenzgefüge zu finden? Die Gemeinden haben, wie gesagt, das Recht auf Selbstverwaltung. Sie müssen sich aber an den Rahmen der Gesetze halten. Ihre Kompetenz besteht darin, „die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze zu regeln. Was allerdings zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehört, ist nicht leicht zu definieren und deshalb auch im Einzelfall häufig umstritten. Im Kapitel IV. (Der Aufbau der öffentlichen Verwaltung) wird dazu Näheres gesagt. Bild 3 fasst alle diese Kompetenzen noch einmal übersichtlich zusammen.
Bild 3: Die Verteilung der Regelungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland
Gesetzgebungskompetenzen des Bundes laut Grundgesetz
Bundesrecht
Art. 73: Liste der Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes (definiert in Art. 71 GG)z. B.: Art. 73 Nr. 6: Luftverkehr; Art. 73 Nr. 9a: Abwehr von internationalem Terrorismus;
Art. 74: Liste der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung, (definiert in Art. 72 GG)z. B.: Art: 72 Nr. 18: Bodenrecht (ohne Erschließungsbeitragsrecht)
Art. 72 Abs. 3: Aufzählung der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung, bei denen die Länder eine Abweichungskompetenz besitzen,z. B. – Nr. 4: Raumordnung; Nr. 5: Wasserhaushalt
Gesetzgebungskompetenz der Länder laut Grundgesetz
Landesrecht
Art. 70: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung
– soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.
Regelungskompetenz der Gemeinden, garantiert vom GG
Ortsrecht
Art. 28 Abs. 2: Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein,
– alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
– im Rahmen der Gesetze
