Corrupción, organizaciones criminales y accountability E-Book

Javier Duque Daza

• Herausgeber: Programa Editorial Universidad del Valle
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Ciencias sociales y económicas
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2015

Seitenzahl: 483

Beschreibung

El presente estudio analiza la elección popular de gobernadores y los casos de corrupción entre los gobernantes en los departamentos de la altillanura cuyos presupuestos dependen en un alto porcentaje de los ingresos por concepto de regalías de hidrocarburos y que han concentrado la mayor parte de estos recursos en los departamentos de Arauca, Casanera y Meta (Colombia). Se trata de tres departamentos con reiterados casos de destituciones y/o sanciones a los gobernadores por casos de corrupción, la mayoría de las veces relacionados con la contratación, el desvío y la apropiación indebida de los recursos públicos.

Leseprobe

Duque Daza, Javier, 1965-

Corrupción, organizaciones criminales y accountability : laapropiación de las regalías petroleras en los Llanos Orientales / Javier Duque Daza.-- Cali : Programa Editorial Universidad delValle, 2015.

260 páginas ; 24 cm.-- (Ciencias Sociales)

Incluye bibliografía.

1. Corrupción administrativa- Llanos Orientales (Región,Colombia) 2. Regalías- Llanos Orientales (Región, Colombia) 3. Administración departamental- Llanos Orientales (Región,Colombia) 4. Delitos contra la hacienda pública- Llanos Orientales (Región, Colombia) I. Tít. II. Serie.

352.1 cd21 ed.

A1483768

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

Universidad del Valle

Programa Editorial

Título: Corrupción, organizaciones criminales y accountability. La apropiación de las regalías petroleras en los Llanos Orientales

Autores: Javier Duque Daza

ISBN: 9789587653861

Colección: Ciencias Sociales

Primera edición

Rector de la Universidad del Valle: Iván Enrique Ramos Calderón

Vicerrectora de Investigaciones: Ángela María Franco Calderón

Director del Programa Editorial: Francisco Ramírez Potes

© Universidad del Valle

© Javier Duque Daza

Diseño de carátula y diagramación: Hugo H. Ordóñez Nievas

Corrección de estilo: Sara Gálvis Ortiz

Impreso en: Impresos Dinastía

Universidad del Valle

Ciudad Universitaria, Meléndez

A.A. 025360

Cali, Colombia

Teléfono: (+57) (2) 321 2227. Telefax: (+57) (2) 330 88 77

[email protected]

Este libro, salvo las excepciones previstas por la Ley, no puede ser reproducido por ningún medio sin previa autorización escrita por la Universidad del Valle.

El contenido de esta obra corresponde al derecho de expresión del autor y no compromete el pensamiento institucional de la Universidad del Valle, ni genera responsabilidad frente a terceros. El autor es responsable del respeto a los derechos de autor del material contenido en la publicación (fotografías, ilustraciones, tablas, etc.), razón por la cual la Universidad no puede asumir ninguna responsabilidad en caso de omisiones o errores.

Cali, Colombia, Abril de 2015.

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO1

CONTROLANDO A LOS POLÍTICOSGESTIÓNPÚBLICA TERRITORIAL, CORRUPCIÓN YACCOUNTABILITY

INTRODUCCIÓN

CÍRCULOAVIESO: REDES DE PODER, POLÍTICOS DE NEGOCIOS Y PARTIDOS POLÍTICOS

ACCOUNTABILITYY GESTIÓN PÚBLICA DEMOCRÁTICA

TRESENFOQUES SOBRE GP YACCOUNTABILITY: CONTROLAR A LOS POLÍTICOS

CONTRASTESENTRE DEBILIDAD Y FORTALEZA DE LAACCOUNTABILITY

CAPÍTULO2

ARAUCA

GUERRILLAS, PARAMILITARES, CORRUPCIÓN Y APROPIACIÓN DE LAS REGALÍAS

INTRODUCCIÓN

ELCONTEXTO SOCIO-POLÍTICO: ELN, CAPTURA DEL PARTIDO LIBERAL Y REDES DE CORRUPCIÓN

CAPTURAINSTRUMENTAL DEL PARTIDO LIBERAL POR EL ELN Y APROPIACIÓN DE LAS RENTAS PÚBLICAS: 1992-2003

LOSGRUPOS PARAMILITARES, SUS NEXOS CON LA CLASE POLÍTICA Y LA CAPTURA DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO

¿LA SALIDA DE LA PESADILLA?

CONCLUSIÓN

CAPÍTULO3

CASANARE

POLÍTICOSDE NEGOCIOS, CLIENTELISMO, CAPTURA PARAMILITAR Y CORRUPCIÓN

INTRODUCCIÓN

ELCONTEXTO SOCIO-POLÍTICO: AUTODEFENSAS UNIDAS DE CASANARE, CAPTURA INSTRUMENTAL DEL PARTIDO LIBERAL Y TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS

CAPTURADE LOS PARTIDOS Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR PARTE DE ORGANIZACIONES PARAMILITARES.

CLEPTOCRACIA: GOBERNADORES, REDES DE CORRUPCIÓN Y CLIENTELISMO: 2006-2012

CONCLUSIÓN: NADANDO EN RECURSOS Y EN LA CORRUPCIÓN

CAPÍTULO4

META

PARAMILITARES, POLÍTICOS DE NEGOCIOS Y CORRUPCIÓN

INTRODUCCIÓN

ELCONTEXTO SOCIO-POLÍTICO: CONFLICTO, GUERRILLAS Y PARAMILITARES

IMBRICACIÓNDE LOS GOBERNADORES CON LA ORGANIZACIÓN CRIMINAL DEL “BLOQUE CENTAUROS”

IRREGULARIDADESEN LA CONTRATACIÓN Y SANCIONES A LOS GOBERNADORES

CONCLUSIÓN: MENORES NIVELES DE CORRUPCIÓN Y COMPORTAMIENTOSDIFERENCIADOS DE LA CLASE POLÍTICA

CAPÍTULO5

CORRUPCIÓN,ACCOUNTABILITYY GESTIÓN PÚBLICA DEPARTAMENTAL

INTRODUCCIÓN

ACCOUNTABILITYINTERINSTITUCIONAL

ACCOUNTABILITYSOCIAL Y CORRUPCIÓN

EPÍLOGO

GOBERNADORES, CORRUPCIÓN Y REGALÍAS

BIBLIOGRAFÍA

AGRADECIMIENTO

El presente libro es resultado del proyecto de investigación “Gestión pública departamental, accountability y corrupción en Colombia 1992-2014”, el cual fue financiado por Colciencias y la Universidad del Valle, y del que han hecho parte también la Procuraduría General de la Nación a través del Instituto de Estudios del Ministerio Público, IEMP, con el investigador Humberto José Silva y la Escuela Superior de Administración Pública, con el aporte de Ildebrando Arévalo.

Muchas personas e instituciones han aportado al desarrollo de la investigación. Agradecemos el aporte con su trabajo de búsqueda y sistematización de fuentes de los estudiantes Penélope Escobar y Yeison Sosa del Programa de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos de la Universidad del Valle. Asimismo, al personal de la biblioteca y hemeroteca de la Universidad del Valle, de la Biblioteca Departamental del Valle del Cauca y de la Procuraduría General de la Nación. Para el trabajo han sido fundamentales los archivos de la Procuraduría General de la Nación en los cuales se pueden rastrear y consultar todos los casos referidos a sanciones y destituciones de autoridades elegidas popularmente y de los funcionarios públicos. También han sido muy importantes los archivos electrónicos de los diarios El Tiempo, El Heraldo, El Espectador, revista Semana y de la Corte Suprema de Justicia.

Muchas gracias al personal de la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad del Valle, siempre dispuesto a brindar el apoyo logístico y de gestión de los proyectos. Asimismo a la doctora Ángela María Franco, vicerrectora de investigaciones.

CAPÍTULO1

CONTROLANDO A LOS POLÍTICOS

GESTIÓN PÚBLICA TERRITORIAL, CORRUPCIÓN YACCOUNTABILITY

INTRODUCCIÓN

Este capítulo plantea el encuadre analítico a partir del cual se analiza la corrupción en los departamentos receptores de regalías de los llanos orientales. Inicialmente se diferencian tres formas de asumir la relación entre descentralización y corrupción y adopta una perspectiva que sostiene que los cambios institucionales no producen efectos de forma mecánica ni la descentralización es, per se, un antídoto o un diseño institucional que reduce la corrupción, tampoco lo opuesto, es decir, no se asocia necesariamente con el incremento de la corrupción.

Básicamente, el argumento es que los efectos de los cambios institucionales dependen no solo del contenido, la orientación y las características de las nuevas reglas, también de los contextos en los cuales estas se apliquen, en palabras de Dieter Nohlen: en la estabilidad, eficacia y rendimiento de las instituciones políticas muchas veces el contexto hace la diferencia. Los procesos políticos no solo dependen de las reglas y de los actores, también de la situación histórica y socio-política determinada y una compleja multiplicidad de factores de diversa naturaleza8. Se formulan tres enunciados que constituyen coordenadas de esta perspectiva: (1) no hay un sistema ideal (best system), el mejor diseño institucional es el que mejor funciona; por lo tanto, (2) no hay ninguna solución universal que se pueda aplicar indiscriminadamente a todos y a cualquier caso; y, (3) aun en el caso de una solución ideal, no hay forma de imponer una solución institucional sin considerar las fuerzas políticas y los recursos disponibles, pues la reforma institucional afecta la distribución de poder y, por ende, implica ganadores y perdedores9.

Desde esta postura, la segunda y la tercera partes enuncian y describen las variables centrales con base en las cuales se analizan los casos. Por una parte, las características de los partidos, de sus facciones y el predominio de políticos de negocios, categoría que nos describe el tipo de dirigentes políticos cuyas motivaciones para actuar en la política desde los cargos de elección popular es el enriquecimiento personal y de sus círculos de allegados y de apoyos, la búsqueda de prestigio, posicionamiento, estatus y ascenso social y político10. Por otra parte, el concepto y las modalidades de captura instrumental de los partidos y del Estado por parte de la conjunción de facciones, políticos de negocios y actores armados ilegales y redes de criminalidad. En tercer lugar, las formas de accountability, interinstitucional y social, y su incidencia en la gestión pública y en la corrupción. Al final del capítulo se describe la metodología.

CÍRCULOAVIESO: REDES DE PODER, POLÍTICOS DE NEGOCIOS Y PARTIDOS POLÍTICOS

En los estudios sobre las relaciones entre los diversos niveles de los estados, entre el centro y los entes territoriales subnacionales –ya sean autonomías, departamentos, estados, provincias– hay diversas formas de valorar y de dimensionar los alcances que han tenido los rediseños que condujeron a la descentralización política, administrativa y fiscal. Asimismo, también hay formas diferentes, y en algunos casos claramente contrapuestas, de relacionar la descentralización con la corrupción política y administrativa. Con los procesos de democratización de la democracia a través del redimensionamiento y del rediseño del Estado mediante los procesos de descentralización, muchos estudios postularon que surgiría un círculo virtuoso que incluía la redistribución territorial del poder a través de la descentralización fiscal y administrativa; la autonomía política y la elección popular y directa de los gobernantes; una mayor eficiencia del Estado que optimizaría los recursos públicos desde la gestión pública municipal y departamental con altos grados de autonomía. Como prevención, el proceso estaría acompañada del fortalecimiento de la regulación entre los poderes en los diferentes niveles territoriales del Estado y en las diversas esferas gubernamentales. Habría vigilancia, control y la sanción a las autoridades y funcionarios que infringieran las normas y los procedimientos y violaran los principios rectores de la administración pública que en cada país se consideren como acertados. Para completar el círculo, se incluía la creación de espacios institucionalizados de rendición de cuentas y la creación de mecanismos de denuncia, de control y de participación ciudadana y las garantías para que los medios de comunicación ejercieran libremente su labor de informar y develar situaciones y conductas de los funcionarios que no se ajusten a la institucionalidad y a la legalidad11.

En esta misma línea de defensa de las virtudes de la descentralización territorial se ha incorporado el enfoque de la gobernanza y se afirma que “ha dado lugar una tercera generación de instrumentos de reforma, entre los que destacan los espacios de articulación y coordinación intergubernamental, las redes público-privadas de políticas públicas y los mecanismos de proximidad, comunicación y transparencia de la gestión gubernamental basados en las nuevas tecnologías”12. Se evalúa el avance de los gobiernos en las entidades subnacionales a la luz de su eficiencia y de las bondades de la descentralización. Aunque se reconocen fallas, estas son interpretadas como deficiencias de los gobiernos en su capacidad técnica para prestar los servicios a cargo “principalmente por ausencia de políticas de recursos humanos, lo que incide en un bajo nivel de eficiencia y profesionalismo del personal”13 y se asocia la descentralización con el avance y el fortalecimiento de la democracia14. También se han realizado análisis de correlación que establecen que es posible mejorar la rendición de cuentas y la capacidad de gestión estatal llevando al gobierno más cerca de la gente, facilitándoles el monitoreo al Estado, lo cual mejora la prestación de servicios y disminuye la corrupción15. También se argumenta desde la accountability y se señala que los gobiernos locales están más cerca de los ciudadanos y ello genera una mayor responsabilidad ante la gente, por lo que las elecciones locales forman un “contrato incompleto”, el cual permite a los ciudadanos expresar su inconformidad con las autoridades corruptas e incompetentes al negarse a reelegirlas.

Esta visión optimista o mecanicista de la descentralización ha sido ampliamente criticada16. Se ha señalado que la descentralización en sí misma no genera mayor democracia ni eficiencia en la gestión de los intereses colectivos y que tiende a predominar una visión romántica de estos procesos, considerados de redistribución del poder17. También se han señalado los peligros de la descentralización por la presencia de actos de corrupción y por la ausencia de controles efectivos y de una prensa libre y consolidada en los territorios, es decir, la debilidad de medios de accountability18. De igual forma, se ha argumentado que los sistemas descentralizados son más corruptibles, por varias razones: porque el corruptor potencial sólo necesita influenciar a un segmento del gobierno, y no al gobierno en su nivel nacional; porque en un sistema fragmentado hay menos agencias para hacer cumplir la ley y menos controles interinstitucionales; porque los gobiernos locales son más susceptibles a la corrupción, porque es mayor la cercanía y frecuencia de la interacción entre individuos y gobernantes; y, por último, la corrupción puede ser mayor a nivel local, debido a que sus autoridades tienen poderes más discrecionales y es más probable que los funcionarios públicos locales reciban más presiones por parte de los grupos de poder locales19.

También se considera que la descentralización administrativa puede determinar oportunidades favorables a la corrupción por la multiplicación de los centros de poder y de gestión del gasto público. Se argumenta que los procesos de decisión en los entes locales, restringidos a un número limitado de individuos, comportan riesgos menores y el aumento en la capacidad del gasto en la periferia, en ausencia de capacidad de imposición, conduce a la irresponsabilidad de los administradores locales, se crean oportunidades para los nuevos spoil system20. Asimismo, se afirma que los gobiernos locales pueden estar bajo el control de élites con intereses propios que utilizan el aparato del gobierno para provecho personal: “sin duda alguna los gobiernos más corruptos y dirigidos por el clientelismo parecen encontrarse en el nivel local en muchos países”21. En todo caso, se considera que la descentralización en sí misma no es la panacea para solucionar problemas de accountability, estas deben ser acompañadas por instituciones para prevenir la captura del gobierno, campañas de información, el papel de asociaciones cívicas22.

En trabajos más recientes se ha enfatizado en la importancia de la existencia de redes criminales como factor relevante para analizar los problemas derivados de la descentralización que conducen a procesos de captura del Estado y a fenómenos extendidos de corrupción. En esta perspectiva se ubica el trabajo de Jorge Luis Garay y Eduardo Salcedo-Albarán23. Para ellos hay muchos estados frágiles –con fallas estructurales y debilidades institucionales– que adoptan modelos de descentralización que no se ajustan a sus características y realidades particulares, las cuales pueden incluir agentes criminales y organizaciones poderosas con gran capacidad de acción regional y local. Colombia es un caso típico, en el cual se implementó un proceso de descentralización en el último cuarto de siglo, sin considerar cuatro aspectos claves: (a) Las deficiencias en la capacidad administrativa de los entes territoriales municipales y departamentales; (b) La debilidad del Estado en sus funciones de proporcionar seguridad para hacer vigente el imperio de la ley; (c) La fragilidad de la democracia y la débil organicidad de la sociedad civil, de los partidos y movimientos políticos en los niveles territoriales; (d) La presencia y actividad de individuos y de organizaciones ilegales poderosos. De esta combinación de factores resulta un proceso de captura parcial del Estado por organizaciones criminales, lo cual puede adquirir un carácter endémico y de largo plazo en algunas entidades territoriales.

Como suele ocurrir en ciencias sociales, nos encontramos frente a teorías en conflicto, frente a lo cual cabe asumir una posición de plausibilidad. En casos como el colombiano parece más razonable considerar los argumentos planteados por el segundo conjunto de autores, especialmente enfatizando la diferencial que representa la presencia de redes y actores organizados ilegales que establecen diversas y complejas relaciones con los partidos y la clase política institucionalizada. En todo caso, también es plausible considerar que la descentralización puede tener efectos variados en diferentes países, de donde se puede concluir que la relación es específica y depende del contexto particular. Si esto es así, se requieren de nuevas evidencias empíricas en estudios de casos o comparados que permitan llegar a ciertas generalizaciones contextualizadas y desagregar los efectos de la descentralización en la capacidad de gestión estatal y en la corrupción24. En esta dirección se plantea el presente análisis, centrado en los gobernantes territoriales y en la perspectiva de búsqueda de factores de incidencia en los mayores o menores niveles de corrupción en los departamentos. Resulta relevante la tesis de la captura del Estado en el nivel subnacional por parte de actores criminales en conjunción con partidos y políticos, estos últimos conceptualizados como políticos de negocios, en un contexto en donde el factor institucional también ejerce un importante papel, derivado de las características de la accountability interinstitucional.

Producto de la competencia política, de los actores sociales y políticos que intervienen en la esfera pública y de la interacción de los gobernantes y de los funcionarios con otros poderes y con organizaciones políticas, el patrimonio público –los recursos públicos– se convierte en un objeto de disputa y los partidos, las facciones y los dirigentes políticos compiten por su manejo, mientras que la sociedad diseña instituciones, mecanismos, procedimientos y normas para su defensa. Aunque en la definición de lo público –como lo colectivo y lo que debe ser transparente–hay implícita una idea reguladora, un horizonte del deber ser de su manejo ajeno al abuso, a la apropiación y a la ilegalidad, con frecuencia se presenta lo contrario: se distorsiona o se limita la competencia; las instituciones no funcionan de forma adecuada o hay connivencia entre autoridades para apropiarse de los recursos públicos, y la sociedad no tiene la capacidad de organización, las motivaciones, y/o los canales a través de los cuales ejercer control, denunciar, develar las anomalías en la gestión de lo público: se presenta un círculo avieso.

La expresión concreta del círculo avieso es la corrupción, la cual puede ser definida de forma minimalista y limitada, o de forma más amplia y comprensiva. Dentro de las definiciones minimalistas están aquellas que la definen como “usar dinero público para atender objetivos privados por medios políticos que son criminales o al menos ilegales”25; o “el abuso de poder público para obtener beneficio particular”26 o “el uso indebido (o abuso) de una posición oficial públicas (de cargos y recursos públicos) para fines y ventajas privadas. En términos más complejos se hacen más explícitos sus atributos y el concepto se precisa, así lo expresan politólogos italianos que retoman una importante tradición de estudios teóricos y empíricos. Gianfranco Pasquino la define como: “el fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es, por lo tanto, el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal. La corrupción es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilícita, ilegal e ilegítima”27. Hay en estos casos una aproximación más legalista al fenómeno, en términos de considerarla referida a acciones que son consideradas ilegales a la luz de determinada legislación. Donatella della Porta y Alberto Venucci proponen definir la corrupción como “aquellas acciones u omisiones que tienen que ver con el uso abusivo de los recursos públicos para beneficio privado, a través de transacciones clandestinas que implican la violación de algún modo de comportamiento28, y Mario Caciagli considera que “hay corrupción si un titular de derechos y deberes públicos los aprovecha para ganar una posición de status, para una ventaja personal o para una ventaja financiera privada para sí mismo, para su familia, para grupos profesionales, para el partido”29.

Los elementos centrales de estas definiciones nos dan cuenta de los atributos fundamentales de la corrupción: (a) Uso abusivo e indebido de recursos públicos; (b) Indebido porque operan por fuera de la legalidad o eludiendo normas y principios explícitamente considerados en códigos, leyes, procedimientos, estatutos; los funcionarios y gobernantes desacatan los límites legales y constitucionales de sus jurisdicciones y anteponen sus interés privados a los públicos, que, se supone, deben servir30; (c) Se trata de uso indebido para beneficio privado personal, de allegados, copartidarios, familiares; (d) No solo involucra beneficios en dinero o materiales, también pueden ser bienes o medios que proporcionan estatus, posiciones, prestigio, ascensos. Para evitar la ambigüedad de expresiones como “lo público”, o “lo colectivo”, se pone énfasis en que se trata de recursos públicos, aquellos que proceden de la propia sociedad (impuestos y contribuciones) y de la gestión y recursos del Estado, y que deben gestionarse acorde con una legalidad y los intereses generales, no privados.

Acotada la definición de corrupción y sus elementos centrales –su connotación– se deriva la cuestión de lo que esta incluye, a lo que se puede aplicar –su denotación– Aquí hay diversas propuestas, más o menos comprensivas, más o menos incluyentes de conductas y acciones que obedecen al uso indebido e ilegal de recursos públicos. Según Laporta, una clasificación que reúne las prácticas corruptas más comunes incluye el soborno (como la aceptación de pagos para la prestación de un servicio, para acelerar un proceso, para evitar una sanción, para desviar o desvirtuar una decisión, para evitar una condena); la extorsión (presionar mediante métodos ilegales pagos desde posiciones públicas); los arreglos (aquellos acuerdos en el que el agente público y el ciudadano privado establecen un pacto recíproco en perjuicio del público, de forma tal que una decisión oficial favorece al privado a cambio de una recompensa o merced para el agente público); las alteraciones fraudulentas del mercado; las malversaciones y fraudes; la especulación financiera con fondos públicos, donde se utilizan recursos públicos para invertir en el mercado financiero, aunque dichos recursos no se vean disminuidos; la parcialidad en la aplicación de normas, administración o cualquier tipo de decisión deliberada; la colusión privada en concursos o convocatorias públicas, donde diferentes participantes acuerdan niveles mínimos de subasta o se eluden licitaciones; el uso de información privilegiada para tomar decisiones económicas o sociales privadas31.

Este inventario de acciones de corrupción converge en torno a una distinción que suele hacerse dependiendo del actor que comete el acto indebido e ilegal, se habla de corrupción política (que involucra a los gobernantes y miembros de la clase política con anclaje institucional en los espacios de representación política cuando se obtienen beneficios personales o grupales de manera ilícita, en virtud del poder o vínculos con éste mediante el ejercicio de la actividad política o de representación) y corrupción administrativa pública llevada a cabo por funcionarios o burócratas (cuando se trata del uso de la función pública para la obtención de beneficios personales, familiares o grupales en detrimento del patrimonio público). En este trabajo se aborda la corrupción política y el análisis está centrado en los gobernadores departamentales elegidos popularmente o designados por una autoridad competente cuando hay falta absoluta del titular por muerte, por destitución o por sanción que lo separan del cargo.

En el círculo avieso de la corrupción política los actores centrales son individuales y colectivos. Los primeros han sido descritos de forma muy sugerente por Donatella della Porta con la categoría de políticos de negocios32. Considera que para comprender la corrupción se requiere observar y analizar las características de los funcionarios y gobernantes que caen en las prácticas corruptas, esto es, cuando la corrupción está presente las funciones tradicionales, las motivaciones y las capacidades activadas que cumplen los políticos se transforman. Por una parte, se espera de los políticos que descubran aúnen y representen intereses colectivos, los políticos de negocios representan intereses particulares, privados, de familias y/o de facciones, combinados con lo colectivo y público en diversas proporciones. En todo caso, se trata de aparentar y de gestionar lo público, a la vez que se apropian de los recursos propios. Por otra parte, las capacidades activadas de los gobernantes y funcionarios públicos en las democracias se orientan a la gestión de los intereses generales y colectivos de forma que se obtenga el mayor consenso posible, los políticos de negocios centran la gestión en la generación de ingresos y riqueza personal, familiar, de círculos de allegados. En tercer lugar, se espera que los políticos y burócratas tengan ambición personal para ascender y ganar estatus social con base en la política como servicio social derivado de los cargos y posiciones que ocupan en la estructura estatal. La política se asume como un servicio comunitario bien remunerado que produce satisfacción. Para los políticos de negocios la acción política no se relaciona con un servicio social, es más bien poner lo público y los recursos públicos a su servicio personal.

Aunque se acepta que la vida de la política activa de burócratas y gobernantes implica la combinación de incentivos selectivos (ingresos, riqueza, estatus, prestigio, ascensos, propiedades) e incentivos colectivos (de identidad, ideológicos, de satisfacción personal con el servicio prestado, de satisfacción creadora), con los políticos de negocios solo están presentes los incentivos selectivos, a lo cual resulta consustancial la apropiación indebida e ilegal de recursos públicos: la corrupción política y administrativa. La política se convierte en un negocio, como otro cualquiera, y esto implica que se debe obtener riqueza de forma ampliada, constante y frecuente

los políticos de negocios no tienen la preparación ni la formación ideológica que les permita cumplir con tareas requeridas por la administración pública ni tampoco una identidad colectiva formadas por medio de una comunidad de intereses. Consideran a la política como un medio para incrementar sus propios recursos económicos33.

Los políticos de negocios y su relación con la corrupción están asociadas a las redes de poder, no se trata de individuos aislados actuando por su cuenta y riesgo. Las redes de poder pueden ser descritas a partir de la idea de pares de nodos interconectados por conexiones que representan relaciones formales, informales y organizacionales34. El tipo de conexiones que se establecen en la red determina su densidad y una red puede describirse como un plexo de relaciones entre actores que tienen vínculos con mayor o menor cercanía y están interconectados de formas más o menos directas: una red es más densa en tanto más actores hagan parte de ella y por los nexos que tengan estos entre sí. Las conexiones entre nodos o actores representan puntos de coincidencia y pertenencia o un interés común (poder político y sus beneficios). En la red no todos los nudos (actores) tienen igual importancia, esta depende del rol y de la centralidad que tengan en ella, las personas que se ubican en la intersección de grupos entrecruzados tienen mayor influencia porque se convierten en un nodo central con la capacidad para movilizar recursos35. Una red de corrupción conecta diversos tipos de actores: políticos elegidos popularmente; funcionarios en diversos niveles que cumplen roles específicos; empresarios o grupos de presión. Las formas de corrupción van desde evitar multas y sanciones por una infracción hasta obtener la adjudicación de una licitación de obras públicas, pasando por la contratación indebida, la malversación de recursos públicos, la falsedad en documentos, los sobornos y otras múltiples formas de apropiación de recursos públicos.

Además de políticos de negocios y redes un tercer elemento central para esta perspectiva de análisis lo constituye el concepto y enfoque de captura del Estado, el cual se asocia agrupos con intereses particulares que logran controlar el proceso de toma de decisiones de los gobernantes, burócratas y, en general, de las autoridades públicas buscando obtener beneficios particulares. El Banco Mundial la define como

la acción de individuos, grupos o firmas, en el sector público y privado, que influyen en la formación de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios públicos36.

También se asocia la captura del Estado con el soborno a funcionarios del poder judicial, y específicamente la posibilidad de incidir en decisiones judiciales, pero también rentas del Estado para el beneficio de individuos privados, firmas o sectores mediante la distorsión del marco legal y regulatorio. Esta visión ha sido repensada, entre otros por los trabajos de Garay y Salcedo37, quienes consideran que el esquema tradicional de Captura del Estado referido a un actor que utiliza el soborno para capturar o dominar parcelas del Estado para que ciertas decisiones estatales puedan favorecer sus intereses particulares a costa del bienestar colectivo, es limitado. Por una parte, se amplía la gama de objetivos perseguidos por los agentes captores, no son solamente para influir en las decisiones legislativas y en los procesos administrativos y regulatorios de los países. Por otra parte, las empresas o los grupos económicos legales no son los únicos agentes interesados en capturar al Estado, cuando no se ha perfeccionado la separación de poderes, no se ha garantizado el imperio de la ley, ni se ha concentrado el monopolio de la fuerza y de las finanzas públicas, el Estado es un actor adicional que también participa en la disputa con grupos decisivos. En tercer lugar, pueden surgir diversos actores, algunas veces incluso tanto o más fuertes que el mismo Estado en el nivel central o especialmente en los niveles territoriales y locales, interesados en suplantarlo y dominar el aparato estatal en instancias decisivas para lograr los intereses particulares de los actores captores y no necesariamente para el bienestar colectivo. Algunos de estos actores pueden ser mafias, carteles ilegales, organizaciones criminales, grupos antisubversivos y grupos subversivos, entre otros. En cuarto lugar, estos grupos pueden trabajar de manera articulada con grupos legales como partidos políticos, empresarios, la academia, círculos de opinión o los medios de comunicación.

La captura parcial del Estado incluye a redes y organizaciones criminales, a los políticos de negocios y a los partidos políticos, también capturados parcial o totalmente por las organizaciones criminales: la captura instrumental de los partidos políticos38. Los partidos se convierten en medios para instrumentar y hacer efectivos intereses particulares, privados y de grupos, algunos con actores legales y otros con organizaciones ilegales y criminales, esto se concreta a través de diversas acciones como la financiación condicionada a retribuciones por parte del partido y del candidato; la presión sobre los electores para que apoyen un candidato o renuncien a expresar libremente sus preferencias políticas; la coacción y la violencia contra los competidores.

Hay una relación inversamente proporcional entre la institucionalización partidista y la captura por parte de organizaciones criminales: a menor institucionalización organizativa mayor exposición a la captura instrumental por parte de organizaciones redes y criminales39. Si predominan partidos centrados en los liderazgos y/o en los congresistas, con débiles estructuras organizativas, sin enraizamiento en la sociedad y sin un sistema de financiación estatal que ejerza controles, se amplían los espacios para la influencia por parte de actores externos legales (sindicatos, iglesias, gremios) o ilegales (mafias del narcotráfico, organizaciones de contratistas que operan en los bordes de la legalidad, grupos armados ilegales). Los partidos actúan como facciones o grupos de poder familiar, clientelar, de allegados y de apoyos de diversa índole, en procura de apoderarse de las esferas y espacios de gestión para beneficios particulares. La gestión pública se convierte en una fuente de enriquecimiento personal y de grupo y en un medio para apoderarse de los recursos públicos que pierden su carácter colectivo y pasan a ser manejados con criterios patrimoniales y de apropiación privada ilegal.

En contextos con partidos débilmente institucionalizados las organizaciones criminales, contratistas individuales, empresas interesadas en contratar con el Estado, mafias y redes subnacionales, buscan capturar a los partidos como un medio e instrumento para la captura del Estado y para su manipulación. Se trata de la Captura Instrumental de los Partidos Políticos (CiPP). No es capturar a los partidos como escenarios y organizaciones de poder, sino hacerlo para capturar parcialmente al Estado a través de ellos40.

En suma: La presencia de corrupción en la gestión pública de entidades territoriales subnacionales (como variable dependiente) puede asociarse con dos variables centrales: la presencia de actores y de redes criminales que capturan al Estado, al menos parcialmente, con el propósito de extraer rentas y de apropiarse de los recursos públicos y la presencia de políticos de negocios y de partidos políticos que se orientan por criterios de apropiación (estos últimos instrumentados y capturados para acceder al propio Estado). La tercera variable se relaciona con la institucionalidad, con las relaciones interinstitucionales y los controles, pesos y contrapesos entre esferas gubernamentales.

ACCOUNTABILITYY GESTIÓN PÚBLICA DEMOCRÁTICA

El concepto de accountability surgió a comienzos de la década de 1990 y tres factores centrales coadyuvaron para que avanzara y se convirtiera en una dimensión central de las democracias41.

En primer lugar, con los procesos de redemocratización y de transiciones hacia la democracia de América Latina, Europa del Este y algunos países asiáticos, se fue generando un aprendizaje que implicó que la elección de los gobernantes era sólo un componente de la democracia y la sociedad organizada empezó a exigir mayores espacios de participación y de incidencia en la toma de decisiones. Surgieron nuevos y diversos movimientos que reclamaron a las autoridades el cumplimiento de la ley y una mayor transparencia en la gestión pública. Entre mayores presiones desde abajo y mayores demandas de la sociedad civil, mayores avances se dieron en la realización de reformas y en el establecimiento de mecanismos de control y de rendición de cuentas. En segundo lugar, las organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y otras agencias que manejan fondos y préstamos a las naciones del Tercer Mundo, al ver que los controles gubernamentales y la corrupción no mejoraban ni los gobiernos daban cuenta de las demandas de la ciudadanía, empezaron a plantear mayores exigencias y los países donantes también plantearon mayores exigencias lo cual incidió no sólo para que se revalorara la sociedad civil sino también para que se introdujeran reformas y se establecieran más y mejores agencias de control y de rendición de cuentas. Se empezó a difundir el lenguaje de la corresponsabilidad entre gobierno y ciudadanía, aunque en sus primeras fases de los años noventa con limitaciones en ámbitos formales y sólo en algunos componentes de las políticas públicas y de la gestión. En tercer lugar, empezó a crecer la influencia de la Nueva Gerencia Pública que enfatizaba en la necesidad de reformas y que la gestión pública se modernizara y fuera más sensible a las demandas ciudadanas y a los controles. En cuarto lugar, también la influencia del enfoque del capital social empezó a incidir en nuevas formas de ver la gestión pública a partir de categorías como la confianza, la cooperación entre actores civiles y entre estos y el gobierno.

En el contexto de estas influencias el concepto y las prácticas de accountability se han ido difundiendo y permeando a la gestión pública, lo cual no significa que se esté generalizando como práctica. Los resultados son muy desiguales entre países y al interior de estos. No obstante, queda claro que hay una mayor demanda de controles, de rendición de cuentas y de exigencia de transparencia. Como lo expresan: “no sólo se trata de cooperar desinteresadamente en la definición de las políticas públicas, sino de obligar al gobierno a explicar a la ciudadanía sus actos […] La mejor manera de lograr un buen gobierno es obligarlo a informar de lo que hace, así como construir agencias capaces de imponer sanciones a quienes han violado sus obligaciones públicas”42.

La accountability no es un antídoto contra la corrupción, pero sí constituye una dimensión básica para develarla, denunciarla y ayudar a sancionar a los gobernantes y funcionarios corruptos. En los debates acerca de la gestión pública en las dos últimas décadas uno de los asuntos centrales ha sido la invocación de la necesidad de la protección del patrimonio público a través del control, de las veedurías, del seguimiento y la rendición de cuentas por parte de los gobernantes y funcionarios públicos. La transparencia, la rendición de cuentas, la exigencia desde la sociedad y desde agencias gubernamentales y no gubernamentales, los controles y las sanciones a quienes infrinjan las normas, los procedimientos y las leyes, son elementos contenidos en el concepto y la práctica de la accountability. Mediante la rendición de cuentas se asume la posibilidad de reducir la brecha entre quienes gobiernan y los gobernados, entre las esferas de decisión y la sociedad sobre la cual recaen estas decisiones. Por su propia naturaleza, la democracia representativa implica la existencia de un espacio, de una brecha entre los representantes políticos y los ciudadanos y esta brecha requiere de mecanismos que permitan evitar que esta separación devenga en decisiones y políticas que no corresponden con las funciones legalmente instituías y con las preferencias del electorado. Se trata, entonces, de formas de rendición de cuentas, la posibilidad para asegurar que los funcionarios públicos rindan cuentas, que justifiquen sus actuaciones, tanto en su legalidad como en su pertinencia, que informen sobre sus decisiones y que puedan ser premiados y/o castigados por ellas43.

No obstante, la rendición de cuentas es solo un componente de la accountability que suele corresponder a la traducción más literal y la denotación más limitada del concepto: dar cuenta de la forma como se ha ejercido la autoridad. Se trata de una visión de la gestión pública más efectiva en cuanto a sus resultados, en la concreción de las políticas, programas y acciones emanadas de quienes toman de las decisiones, pero también más responsable en relación con los ciudadanos, y esto implica informar y rendir cuentas, a la vez que someterse a los controles y a la regulación de las agencias y de otras autoridades. Como lo ha enfatizado el CLAD:

Para reconstruir la gestión pública, el Estado debe redefinir sus funciones y su forma de actuación, además de incrementar la capacidad de gestión estatal (governance), mediante la profesionalización de la burocracia estratégica, el fortalecimiento de sus instrumentos gerenciales y el mejoramiento de su desempeño en la elaboración de políticas. Sin embargo, la realización de modificaciones en el aparato administrativo no es suficiente. Es imprescindible la recuperación de las bases de legitimidad y de la eficacia social de la acción gubernamental, es decir, de la gobernabilidad de los países. Según palabras de Oscar Oszlak (1997), el rediseño del Estado surge en este contexto: “[…] no solamente como una exigencia para una gestión eficiente, sino también como un medio de relegitimación social y política del mismo (CLAD, 2000).

Más que el incremento del poder del Estado en sus diversos niveles y territorialidades, se trata de fortalecer los contrapoderes, los órganos de vigilancia y control interinstitucional, a la vez que fortalecer el papel de la sociedad en su capacidad de incidir de forma directa e indirecta en la GP, de monitorear, exigir, controlar a los gobernantes y a los funcionarios estatales. Lo que Adam Przewosrkillama el círculo virtuoso: “entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al gobierno”44.

TRESENFOQUES SOBRE GESTIÓN PÚBLICA YACCOUNTABILITY:CONTROLAR A LOS POLÍTICOS

Lo público debe ser transparente y conocido por todos. Quienes ocupan cargos en la estructura del Estado, sean elegidos o designados, deben rendir cuenta de sus acciones y permitir que estas sean conocidas, evaluadas y valoradas por los ciudadanos. No obstante, no siempre es así.