Presidencialismo de transacción.Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Colombia 1990-2002 E-Book

Javier Duque Daza

• Herausgeber: Universidad del Valle
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 555

Beschreibung

El Estado constitucional moderno,fundado en la distribución del poder y en el policentrismo con poderes autónomos en interacción,se caracteriza por la concurrencia y la intervención de diversas instancias de decisión que participan en la formación de la voluntad estatal.En los entramados institucionales los poderes públicos interactúan a través de procesos y mecanismos de control recíproco,que configuran una estructura de pesos y contrapesos,una base de control mutuo,de accountability interinstitucional. El presente libro estudia el sistema político colombiano,caracterizando las facultades y atribuciones de los presidentes y del Congreso de la República y la forma como sus modificaciones,su ejercicio y las relaciones con los partidos políticos y la clase política configuran un tipo de presidencialismo de transacción en Colombia durante el periodo 1990-2002. El texto permite comprender la forma como se concretan las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo,de qué formas y con qué intensidad incide el primero en las labores del segundo;cómo ejerce este sus funciones legislativas y de control político sobre el Ejecutivo,identificar cómo inciden las reglas de juego político,las instituciones (las atribuciones y facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo) y las características de los partidos y del sistema de partidos en las relaciones entre ambos poderes públicos.De esta forma es posible comprender cómo el tipo de liderazgo constituye una variable importante en los tipos de presidencialismo yen las relaciones entre ambos poderes.La identificación del tipo de relaciones de intercambio entre los dos poderes que caracterizan justamente al "presidencialismo de transacción",llena un vacío en el campo de los los estudios institucionales en Colombia,con una mirada que no es de coyuntura pues abarca los tres primeros gobiernos postconstitucionales.

Leseprobe

Duque Daza, Javier, 1965-

Presidencialismo de transacción. Las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Colombia, 1990 - 2002 / Javier Duque Daza.-- Cali: Programa Editorial Universidad del Valle, 2016.

288 páginas ; 24 cm.-- (Colección ciencias sociales)

Incluye índice de contenido

1. Colombia. Corte Constitucional- Relaciones con el gobierno -1990-2002 2. Colombia. Corte Suprema de Justicia- Relaciones con el gobierno- 1990-2002 3. Democracia- Colombia 4. Poder ejecutivo - Colombia 5. Presidentes- Colombia 6. Sistema judicial - Colombia 7. Administración de justicia- Colombia I. Tít. II. Serie.

342.044 cd 21 ed.

A1528537

    CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

Universidad del Valle

Programa Editorial

Título:     Presidencialismo de transacción. Las relaciones entre los poderes

Ejecutivo y Legislativo en Colombia, 1990 - 2002

Autor:      Javier Duque Daza

ISBN-EPUB: 978-958-507-061-5 (2023)

ISBN-PDF: 978-958-507-072-1 (2023)

ISBN: 978-958-765-242-0

Colección: Ciencias Sociales

Primera edición

© Universidad del Valle

© Javier Duque Daza

Diseño de carátula: Anna Echavarria

Diagramación y corrección de estilo: G&G Editores

Impreso en: Prensa Moderna S.A.

Universidad del Valle

Ciudad Universitaria, Meléndez

A.A. 025360

Cali, Colombia

Teléfonos: (+57) (2) 321 2227 - (+57) (2) 339 2470

[email protected]

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Cali, Colombia - abril de 2016

Diseño epub:Hipertexto – Netizen Digital Solutions

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1LAS FACULTADES DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTECOLOMBIA EN PERSPECTIVA COMPARADA

INTRODUCCIÓN

LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DEL PODER PRESIDENCIAL: ALCANCES Y LIMITACIONES

LAS LEGISLATURAS: MÁS QUE APÉNDICES DEL PODER PRESIDENCIAL

LOS PODERES PARTIDARIOS Y LAS RELACIONES ENTRE PODERES PÚBLICOS

CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO 1

CAPÍTULO 2LOS PRESIDENTES Y EL CONGRESO, 1990-2002CAMBIO INSTITUCIONAL, PRESIDENTES ASEDIADOS Y CONGRESO TRANSACCIONAL

INTRODUCCIÓN

LA NUEVA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EL PRESIDENCIALISMO COLOMBIANO: ¿ATENUANDO LOS PODERES PRESIDENCIALES?

PODERES PARTIDARIOS: FRAGMENTACIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS Y DIVISIÓN INTERNA EN LOS PARTIDOS

PRESIDENTES (CO)LEGISLANDO

Las facultades extraordinarias

Sesiones extras del Congreso

Estados de excepción

EL PRESIDENTE Y EL CONGRESO: POLÍTICAS CENTRALES Y LEYES

Presidencia de César Gaviria (1990-1994): entre dos Constituciones

La presidencia de Ernesto Samper (1994-1998): el Presidente asediado, que se iba a caer

La presidencia de Andrés Pastrana Arango (1998-2002): coalición frágil y problemas de gobernabilidad

EL CONGRESO Y EL EJECUTIVO: DEBATES Y CONTROL POLÍTICO

El Congreso debate

- El gobierno de César Gaviria: redimensionamiento del Estado, apertura económica, crisis energética y reto del narcoterrorismo

- El gobierno de Ernesto Samper Pizano: narcotráfico y política

- Andrés Pastrana Arango: la paz y la reforma política frustradas

Las mociones de censura: intentos fallidos e imposición de las mayorías

El poder de veto presidencial: un mecanismo frecuente

PRESIDENTES, COALICIONES E INTERCAMBIOS CLIENTELISTAS

Los auxilios parlamentarios y las transacciones entre poderes

La burocracia alimenta las relaciones entre poderes

Conclusiones del Capítulo 2

EPÍLOGO. PRESIDENCIALISMO TRANSACCIONAL. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

NOTAS AL PIE

INTRODUCCIÓN

El Estado constitucional moderno, fundado en la distribución del poder y en el policentrismo con poderes autónomos en interacción, se caracteriza por la concurrencia y la intervención de diversas instancias de decisión que participan en la formación de la voluntad estatal. En los entramados institucionales los poderes públicos interactúan a través de procesos y mecanismos de control recíproco, que configuran una estructura de pesos y contrapesos, una base de control mutuo, de accountability interinstitucional.

El presidencialismo como tipo de régimen político presenta algunos atributos centrales que lo diferencian de otras formas de ordenamiento institucional: la dualidad y legitimidad de poderes (tanto el Presidente como el Congreso tienen procedencia popular al ser producto de elecciones), la concentración de roles en el Presidente (es el jefe de Estado, de gobierno, comandante de las Fuerzas Armadas y, con frecuencia, máxima autoridad administrativa), la multiplicidad de funciones (legislativas, de nominación y nombramiento; sobre la administración pública; poderes fiscales; de excepción; de conducción de las relaciones internacionales), así como una fuerte tendencia a la personalización del poder, lo cual ha conducido a casos reiterados de caudillismo y liderazgos plebiscitarios. Por su parte, como un poder autónomo, los Parlamentos, Congresos o Cámaras de Diputados, cuentan también con atribuciones importantes, además de las referidas a su labor legislativa: supervisan y controlan políticamente la labor del poder Ejecutivo, tienen la potestad de juzgar al Presidente y, en algunos casos, para establecer mociones de censura a los ministros. También tienen atribuciones para debatir, aumentar y supervisar el presupuesto y su ejecución y los planes de desarrollo. Ambos poderes públicos hacen parte del entramado institucional, cuyos balances, pesos y contrapesos hacen parte de las democracias modernas.

Como un caso de régimen presidencial, el sistema político colombiano ha presentado dos importantes vectores centrales durante su vida republicana, los cuales fueron reafirmados con la Constitución de 1991: el presidencialismo y una estructura bicameral del poder Legislativo. En el marco de la democracia constitucional moderna ambos se han configurado como poderes públicos que obedecen formalmente a una estructura en la cual se regulan mutuamente (así como lo hacen en sus interacciones con el poder Judicial). Constituyen componentes centrales de una estructura que presupone relaciones formales e informales en escenarios en los cuales hay disputas, cooperación y negociaciones.

En el último cuarto de siglo, la dinámica política en Colombia y las relaciones de poder entre partidos, facciones, líderes, sectores y tendencias políticas, han generado una serie de cambios institucionales que, a su vez, han incidido en los comportamientos y en las interacciones entre los actores políticos. Los cambios incluyen una nueva Constitución Política vigente desde 1991 y 33 reformas constitucionales, dentro de estas tres cambios referidos al sistema electoral: la reforma política que modificó aspectos centrales del sistema electoral y de la organización de los partidos (Acto Legislativo 01 de 2003); la reforma que estableció la reelección presidencial (Acto Legislativo 02 de 2004) y, de nuevo, una reforma política que introdujo nuevos elementos y modificó aspectos centrales del sistema electoral y del régimen de partidos (Acto Legislativo 01 de 2009). Así mismo, modificaciones que han afectado la dinámica del Congreso: el cambio en la reglamentación de la moción de censura (Acto Legislativo 01 de 2007) y el régimen de bancadas (Ley 974 de 2005). Producto de los cambios, las dos constantes institucionales (presidencialismo y bicameralismo) se han reconfigurado y, parcialmente, se han redefinido las relaciones entre los dos poderes públicos.

En los análisis del caso colombiano se tiende a enfatizar que las relaciones entre ambos poderes públicos han estado inclinadas hacia el poder presidencial. Se han utilizado muchos adjetivos para dar cuenta de la forma como se expresan los poderes del Presidente: presidencialismo con tendencias monárquicas (o absolutista1), presidencialismo autoritario2, presidencialismo de la legalidad marcial (para el periodo 1958-1991), régimen presidencial personal (desde 19913), presidencialismo imperial4 y cooptación del Legislativo por parte del Ejecutivo5. Por otra parte, se ha señalado que las atribuciones presidenciales han sido desaprovechadas debido a la capacidad de presión de los congresistas y las recurrentes negociaciones a que se han visto obligados los presidentes6, o se enfatiza en la cooptación del poder Legislativo por parte del Ejecutivo7. En general se resaltan las atribuciones formales del poder Ejecutivo, limitado por los requerimientos del Legislativo que conduce a negociaciones y a intercambios políticos, lo cual indica que hay un Congreso con alta capacidad de presión y de negociación. Resultan versiones contradictorias que se refieren al predominio de un poder, pero con fortalezas del otro, un fuerte presidencialismo, con alta capacidad de presión del Legislativo. No se da cuenta, finalmente, del tipo de relaciones que se presentan entre ambos poderes. Se presupone que las atribuciones formales se ejercen siempre de igual forma por los presidentes y se simplifica el papel del Congreso, reduciéndolo, o a una corporación cooptada y manipulada, o a una que manipula y presiona al Presidente.

Gran parte de los análisis, muchos de ellos tipo ensayo y con escasa información empírica sistemática, se han orientado a buscar adjetivos y a calificar al presidencialismo y a señalar los intereses clientelistas de los congresistas. Tienden a desconocer la importancia de las relaciones intergubernamentales en la estabilidad democrática o a simplificar este tipo de relaciones. Una revisión de los principales estudios y análisis permite distinguir tres hipótesis diferentes respecto a las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo y el tipo de presidencialismo vigente en el país:

H1: Algunos sostienen que existe un fuerte poder presidencial. Califican a Colombia cargando la balanza hacia el poder Ejecutivo; además de los adjetivos mencionados otros denominan a Colombia como “presidencialismo extremo”8, “exagerado presidencialismo”9, “presidencialismo puro” o, incluso, se habla de la “herencia monárquica del presidencialismo colombiano”10. El argumento enfatiza en las atribuciones de los presidentes como la capacidad de nombramiento de los ministros y altos funcionarios, y la capacidad de co-legislar11. Se trata de análisis desde el derecho constitucional que se basan en el criterio de las competencias legislativas y de la potestad del Presidente para expedir decretos. El énfasis recae en las facultades formales del Presidente y en el hecho de que este concentra poderes como jefe de la administración, comandante de las Fuerzas Armadas, suprema autoridad administrativa, máxima autoridad de la diplomacia y de las relaciones internacionales y principal motor de la vida política. Consideran que el poder del Presidente se ha venido fortaleciendo desde mediados del siglo XX.

H2: Otros sostienen la misma tesis de presencia de un presidencialismo fortalecido y hablan de un “desmedido poder presidencial”12, al que relacionan con las atribuciones legales con que este cuenta. Señalan que en la letra de las Constituciones y en la realidad de la vida institucional el Presidente es y actúa como jefe de Estado, jefe de Gobierno, jefe de la Administración y principal motor de la vida política. De forma más integral, también consideran que este presidencialismo fortalecido está en función de la debilidad de quien puede hacerle contrapeso, el Congreso. Se sostiene que las relaciones del Presidente con el Congreso de la República, que están llamadas a ser de contrapeso y control mutuo, se ven distorsionadas por la erosión de los partidos políticos y la ausencia de bancadas y el desprestigio del Congreso, afectado también por la acción de la justicia, que ha judicializado a muchos congresistas.

H3: Para Ronald Archer y Matthew Shugart13 el caso de Colombia corresponde a un fuerte presidencialismo, pero asediado por el poder Legislativo. Sostienen que “los presidentes colombianos poseen amplios poderes constitucionales sobre la legislación, pese a lo cual aparecen con frecuencia como incapaces de llevar a cabo agendas políticas que sus propios partidos nominalmente respaldan”. Esta situación la atribuyen a la debilidad de los poderes partidarios, los cuales, a su vez, se deben a que los partidos no tienen control sobre el uso de las etiquetas y el sistema favorece la competencia intrapartidaria. Así las cosas, aunque cuenten con mayorías en el Congreso no hay disciplina partidaria, ni jefes únicos obedecidos, ni el Presidente tiene poder sobre el partido. No se puede contar con los apoyos de los congresistas que actúan en un lógica predominante clientelar y los presidentes tienen que negociar continuamente y con un alto número de actores las reformas, esto disminuye su poder formalmente fuerte, derivado de las competencias constitucionales. Producto de esta tesis están los trabajos que profundizan el análisis y sostienen que se trata de relaciones con componentes transaccionales y jerárquicos14.

Quienes sostienen la primera tesis lo hacen desde una perspectiva formalista, con base en lo que potencialmente pueden hacer los presidentes según los poderes constitucionalmente establecidos. No adelantan el análisis de la forma como se ejecutan esos poderes en un contexto político complejo en el cual existen otros poderes. El poder Legislativo también cuenta, actúa y reacciona a las atribuciones y al ejercicio del poder del Presidente. Desconoce, igualmente, otra dimensión que ha sido incorporada a la hora de analizar los presidencialismos: los poderes partidarios. La segunda tesis asume la tradicional afirmación del “poderoso Presidente constitucional” y avanza un poco al esbozar que esta fortaleza también está en función de la debilidad del poder Legislativo, aunque no va más allá de señalar el declive de los partidos y su afectación por la ilegalidad.

La tercera tesis es la que ha demostrado una mayor capacidad explicativa al combinar las dos variables centrales que predominan en los estudios sobre presidencialismo y relaciones con otros poderes: las facultades constitucionales —las reglas— y los poderes partidarios de los presidentes. Esta tesis constituye el punto de partida del presente análisis, pero, además del análisis formal de las reglas que los autores realizan, se avanza en una verificación empírica de los poderes legislativos de los presidentes y en el estudio de sus interacciones con el Congreso. Así mismo, se analizan las coaliciones de gobierno, las orientaciones pragmáticas y transaccionales de los congresistas y las características de cada gobierno en sus orientaciones centrales, en el estilo de interacción del Presidente con el Congreso y en el intercambio de apoyos políticos.

El estudio de Archer y Schugart, de hace tres lustros, ha sido retomado con frecuencia, no obstante que han transcurrido tres reformas institucionales desde entonces y el sistema de partidos se reconfiguró. Ambos (el fuerte presidencialismo y el Congreso con capacidad de presión y de chantaje) se presentan en el contexto de un sistema de partidos que transitó en la última década de un clásico bipartidismo fragmentado a un sistema multipartidista. Se pasó del alto predominio de los partidos Liberal y Conservador, ampliamente fragmentados a nivel nacional y regional, con débiles terceras fuerzas políticas, a un multipartidismo producto de escisiones de los partidos históricos, de nuevas agrupaciones producto de agregación de congresistas y políticos locales, de organizaciones político-comunitarias de minorías étnicas y religiosas y de la izquierda que ha pasado por un proceso reciente de unificación, con fuertes tensiones internas. El sistema se hizo más plural y heterogéneo y los partidos Liberal y Conservador perdieron sus posiciones predominantes y los congresistas actúan ahora en relaciones diferentes con sus partidos. Pocos estudios han planteado análisis empíricos más profundos15.

Aunque hay claridad respecto al sobredimensionamiento de los poderes presidenciales y la capacidad de negociación y presión de los congresistas, hay una serie de cuestiones que están en una zona gris y que requieren ser clarificadas. Por una parte, cómo se concretan los poderes del Ejecutivo en sus diversos ámbitos y las diferencias entre los presidentes, en lo cual hay que incluir el tipo de liderazgos que suelen ser soslayados, lo cual resulta contradictorio dado el carácter personalista del presidencialismo. Por otra parte, cómo inciden las instituciones, las reglas de juego, en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en especial la nueva Constitución de 1991 y las reformas postconstitucionales. En tercer lugar, cuáles han sido los cambios en los partidos políticos y en el sistema de partidos y de qué manera han repercutido en las relaciones entre ambos poderes. En cuarto lugar, qué tipos de presidencialismos se configuran en Colombia y sus modificaciones en el tiempo, a la luz de los cambios institucionales, los poderes partidarios de los presidentes y las relaciones entre los actores políticos.

Estos cuatro problemas constituyen el objeto del presente estudio. El análisis toma como punto de partida la premisa según la cual la política involucra reglas de juego, actores políticos, conductas y estrategias de los actores que generan situaciones con diversos grados de estabilidad/inestabilidad política, lo cual nos ubica en una perspectiva neoinstitucionalista que asume la importancia de las reglas de juego, pero en un contexto socio-político específico en el que se expresan las relaciones entre actores con posiciones y recursos de poder.

Se asume, en primer lugar, el carácter estable de las reglas de juego que permite la regulación de las dinámicas políticas, pero esto no implica que las instituciones como patrones de acción que regulan a los diversos actores individuales y colectivos sean inmodificables. Con mayor o menor frecuencia, en las nuevas democracias y en aquellas que no han logrado consolidarse, mantiene una dinámica de cambio institucional que expresa la búsqueda de mayores equilibrios, pero también la presencia de actores con capacidad de imponer sus preferencias y cambiar las reglas para favorecer sus posiciones e intereses. En segundo lugar, más allá de la tesis de la ingeniería institucional como cambio en abstracto y a partir de diseños estrictamente racionales16, se asume que las instituciones políticas son el resultado de procesos históricos concretos que tienen lugar en un tiempo y espacio determinados. Estas no operan en el vacío, son el producto de las relaciones concretas de poder, de negociaciones o confrontaciones entre diversos actores y de procesos históricos de largo alcance que generan ciertas inercias y constantes institucionales. Con frecuencia, las instituciones expresan el traslapamiento de diversas lógicas, producto de reglas surgidas en momentos históricos diferentes, de lo cual pueden resultar arreglos institucionales contradictorios y, en ocasiones, conflictivos17. En esta dirección, no es posible comprender el cambio de las instituciones si no analizamos los efectos distributivos que estas implican, pues las relaciones y asimetrías de poder inciden en qué cambia y cómo cambia. Quien tenga más poder puede mantener el equilibrio existente o modificarlo, de forma que sirva para mantenerlo o incrementarlo. En tal sentido, las propuestas de cambio de actores menos poderosos suelen ser menos frecuentes y cuentan con una alta probabilidad de fracasar18.

En tercer lugar, en el análisis del presidencialismo y de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo se consideran dos variables independientes centrales: las específicas configuraciones institucionales de donde se desprenden las atribuciones o facultades constitucionales de los dos poderes públicos (más o menos limitadas, más o menos extendidas), y los poderes partidarios de los presidentes (más o menos fuertes), consistentes en su capacidad de control de un grupo de legisladores que constituyan mayorías amplias y disciplinadas que actúan en respaldo de sus programas, políticas y proyectos19. En cuarto lugar, en el trabajo se retoma la perspectiva sugerida por Gary Cox y Scott Morgenstern20, la cual parte de la premisa de que el Ejecutivo domina el proceso de toma de decisiones en los presidencialismos latinoamericanos, pero sus estrategias dependen mucho del apoyo que obtengan en los Congresos, Parlamentos o Cámaras de Diputados y proponen escenarios diversos según el principio de que los actores calculan sus actuaciones referidas a las conductas del otro actor. Proponen cuatro modalidades de interacciones interinstitucionales entre ambos poderes: a) la ausencia de cooperación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, que conduce a una interacción de presidentes imperiales con asambleas recalcitrantes; b) esquemas fundados en la cooperación de las interacciones, con presidentes coalicionales y asambleas negociadoras; c) otras se caracterizan por el alcance de los proyectos y propuestas: presidentes cuyas propuestas tienen un alcance nacional y Congresos o Parlamentos con un claro carácter parroquial, cuyos proyectos tienen alcances limitados a sus circunscripciones; d) similar a la tercera, las negociaciones son de un carácter específico clientelar; y e) el extremo opuesto a la primera modalidad, con presidentes dominantes y Congresos subordinados, que los convierte en un apéndice del Ejecutivo.

En relación con los cuatro interrogantes planteados y con base en los presupuestos teóricos que se han trazado, el libro está estructurado a partir de cinco tesis centrales:

E1: Durante el periodo 1990-2002 se configura en Colombia un presidencialismo atenuado respecto a las décadas anteriores a la nueva Constitución de 1991 y en comparación con los demás países de América Latina, se limitan los poderes constitucionales del Ejecutivo y los presidentes tienen débiles poderes partidarios. Este enunciado es desarrollado en el primer capítulo, titulado “Las facultades del Congreso y el Presidente. Colombia en perspectiva comparada”.

E2: Aunque el presidencialismo colombiano en este periodo es atenuado, los presidentes siguen teniendo importantes poderes, pero el Congreso tiene una alta capacidad de presión sobre el Presidente, por la debilidad de los partidos políticos (baja cohesión y débil disciplina interna) y de los poderes partidarios del Presidente. Surge así una paradoja: presidentes poderosos, pero sometidos a negociaciones con los congresistas y sus partidos, cuyos poderes partidarios dependen de la conformación de coaliciones de índole pragmático-transaccional. Se configuran relaciones transaccionales entre ambos poderes con un fuerte contenido clientelista en las cuales, tendencialmente, los proyectos de los congresistas tienen alcances más regionales y locales, y los del Ejecutivo más nacionales. La capacidad de los presidentes para sacar adelante sus agendas depende de la distribución de incentivos selectivos a los congresistas y a los partidos incorporados a las coaliciones de gobierno. Este enunciado se desarrolla en la segunda parte.

E3: Las relaciones del Congreso con los presidentes adquieren la forma de legislaturas reactivas cooptadas por el poder Ejecutivo, con poca capacidad o disposición para vigilar la conducta del gobierno y un claro contenido clientelar.

E4: Sobre la base de dos variables que se mantienen constantes (las facultades constitucionales atenuadas de los presidentes - FPA y la debilidad de sus poderes partidarios - DPP), en este periodo se combinan FPA y DPP con legislaturas reactivas cooptadas, con presencia de un sistema bipartidista fragmentado con partidos de clientela.

E5: El presidencialismo colombiano se caracteriza durante este periodo de casi un cuarto de siglo, por ser un presidencialismo de coalición transaccional. Esto hace parte de la conclusión.

Se trata de un estudio de tipo longitudinal, que cubre doce años y tres gobiernos: César Gaviria Trujillo (1990-1994), Ernesto Samper Pizano (1994-1998) y Andrés Pastrana Arango (1998-2002). El punto de partida son las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente (1990-1991) que condujeron a la nueva Constitución Política (1991), que redimensionó el sistema político en el país. El periodo anterior a la Constitución de 1991 corresponde en Colombia a un presidencialismo sobredimensionado en el que el poder del Ejecutivo era muy fuerte y el Congreso actuaba como su apéndice, corresponde durante un largo periodo a lo que se denominó el presidencialismo de la legalidad marcial (1958-1990). Como lo ha señalado Mauricio García Villegas21, en estos años el estado de excepción se convirtió en un instrumento ordinario de la política gubernamental, lo cual se ponía de manifiesto en que la excepción era casi permanente (en los 21 años transcurridos entre 1970 y 1991 Colombia vivió 206 meses bajo estado de excepción, es decir, 17 años, que corresponden al 82 % del tiempo transcurrido; y entre 1949 y 1991 Colombia vivió más de 30 años bajo estado de sitio); gran parte de las normas de excepción se legalizaban por el Congreso; de hecho este era desplazado y relegado a un segundo plano ante la preeminencia del Ejecutivo, convertido en legislador de facto; hubo períodos en los cuales se impusieron severas restricciones a las libertades públicas, a través por ejemplo de la justicia militar para juzgar a los civiles, con gobiernos en extremo entregados al poder militar que actuaba con alta discrecionalidad y cuestionados métodos; la declaratoria y el manejo de la excepción desvirtuaban el sentido y alcance de las normas constitucionales sobre la materia, debido a la ausencia total de un control político y jurídico. No existía la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia no ejercía su labor de control de constitucionalidad o era laxa respecto a los poderes presidenciales.

En cuanto al sistema de partido, después del Frente Nacional (1958-1974) y el régimen de pacto de élites, el periodo desde 1974 hasta 1990 corresponde a un bipartidismo con partidos altamente fragmentados, Liberal y Conservador, basados en modos clientelistas de obrar, favorecidos por las reglas de juego vigentes (la acumulación de mandatos; la no elección popular de alcaldes y gobernadores; el acceso y manejo de parte de los congresistas de grandes recursos del Estado, denominados auxilios parlamentarios, con los que alimentaban con incentivos selectivos a sus electorados; el manejo de la burocracia estatal a través de repartos y pactos regionales y locales); con jefaturas partidistas nacionales que encabezaban facciones o grandes sectores internos partidistas y que pervivieron hasta mediados de la década de 1980 cuando empezó a darse una renovación con el ascenso de nuevos liderazgos políticos, cada vez con menor capacidad de cohesión de sus partidos y mayor confrontación interna. Desde la década de 1980 se empieza a evidenciar la injerencia del narcotráfico en los partidos políticos y los grandes carteles de la cocaína manejaban la economía subterránea derivada del tráfico ilegal y acumulaban gran poder económico y militar. Corresponde a los gobiernos liberales de Alfonso López Michelsen (1974-1978); Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y Virgilio Barco Vargas (1986-1990); y al gobierno conservador de Belisario Betancur (1982-1986).

A finales de la década de 1980 el país pasó por uno de sus periodos de mayor violencia y conflicto armado. A la vez que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) mantenían su vigencia como grupos armados de oposición, otros pequeños grupos se desmovilizaron y reinsertaron a la sociedad (el M-19, el grupo de Renovación Socialista, el Quintín Lame, el Ejército Popular Revolucionario). Entre tanto, el cartel de Medellín adelantaba una abierta confrontación terrorista contra el Estado, que afectaba a la sociedad con frecuentes atentados, secuestros y asesinatos. En el preludio de las elecciones presidenciales de 1990 fueron asesinados tres candidatos presidenciales (Bernardo Jaramillo Ossa, de la Unión Patriótica; Carlos Pizarro, del M-19, y Luis Carlos Galán, del Partido Liberal) y el narcotráfico había fortalecido sus nexos con grupos paramilitares que habían exterminado al partido de izquierda de la Unión Patriótica.

En medio de la convulsión social y política de la coyuntura crítica de 1989-1990 surgió la iniciativa ciudadana que condujo a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y a una nueva Constitución Política en 1991. En este momento crucial de la historia de Colombia se genera una transformación, se crea un nuevo entramado institucional y se redimensionan algunos de los componentes del sistema político del país y aquí se ubica temporalmente el inicio del análisis de las relaciones entre poderes. El libro incluye las presidencias posconstitucionales, cuando aún el sistema de partidos correspondía al formato de “bipartidismo de fachada” que tipifica Giovanni Sartori, con dos grandes etiquetas partidistas que formalmente aparecen compitiendo, pero con trasfondo de amplia división interna en facciones nacionales y facciones y regionales22. Se trata de la primera parte del análisis del presidencialismo colombiano antes de que el sistema de partidos transitara del bipartidismo al multipartidismo en el marco de las sucesivas reformas del sistema político de la década del 2000. Se trata del periodo pre-reformista institucional del sistema político y electoral que redimensionará en los siguientes años el sistema político. El siguiente periodo es objeto de la segunda parte de la investigación y corresponde a los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez (2002-2006 y 2006-2010) y Juan Manuel Santos (2010-2014 y 2014-2018).

La estrategia metodológica central del estudio incluye el análisis documental y de bases de datos. La recopilación, sistematización y análisis de bases de datos incluye como fuentes principales los archivos del Congreso de la República (la Gaceta del Congreso y los informes legislativos), la Presidencia de la República y la Corporación Congreso Visible. De igual forma, contiene el estudio de la normatividad y de los cambios institucionales y la interpretación de diversas fuentes y documentos como las Actas del Congreso, entrevistas publicadas de los presidentes y congresistas, los artículos, entrevistas y noticias de eventos contenidos en los diarios nacionales (El Tiempo, El Espectador y El País) y de las revistas informativas (Semana, Dinero y Cambio), así como las revistas académicas especializadas. También se alimenta de la bibliografía existente sobre el tema a nivel nacional e internacional.

Se trata, básicamente, de un análisis politológico de las relaciones entre poderes públicos desde una perspectiva del neoinstitucionalismo histórico. Pretende reconstruir las características y el contexto de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y caracterizar el tipo de presidencialismo vigente en el país en el periodo analizado.

ACERCA DE ESTE LIBRO

Los estudios sobre las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en América Latina cuentan con una amplia bibliografía, que ha contribuido a la conformación de un subcampo dentro del estudio de las instituciones y los regímenes políticos. Este tipo de trabajos han sido cada vez más frecuentes desde el renacer de los estudios institucionales, a mediados de la década de 1980.

Hay numerosos estudios que dan cuenta de los poderes de los presidentes y de los tipos de presidencialismos23. También hay diversos estudios acerca del presidencialismo y sus relaciones con el poder Legislativo, algunos son análisis comparados y otros son estudios de caso24. Algunos estudios más han abordado la incidencia de la reelección presidencial en los equilibrios de poderes25.

En el caso de Colombia hay una variedad de análisis que abordan el presidencialismo y las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Se pueden diferenciar cuatro tipos de estudios: 1) las caracterizaciones acerca del presidencialismo colombiano, así como algunos intentos de periodización; 2) los análisis de las relaciones entre ambos poderes en periodos específicos, casi siempre un periodo gobierno; 3) los que abordan el cambio institucional generado con la Constitución Política de 1991 y sus efectos en los poderes presidenciales y sus relaciones con otros poderes; y 4) los que focalizan los efectos de la reforma que restableció la reelección presidencial en 2004, que fue aplicada por primera vez en 2006. En términos generales, predominan los análisis jurídicos sobre los politológicos, con énfasis institucionales. Hay pocos estudios empírico-analíticos.

Dentro del primer tipo de análisis, algunos estudios abordan el presidencialismo y tienen como eje central la caracterización de las facultades y atribuciones de los mandatarios. En los estudios de las últimas cuatro décadas el énfasis ha recaído en lo que se ha denominado el presidencialismo reforzado, hiperpresidencialismo o presidencialismo sobredimensionado. En la década de 1970 se enfatizaba en las facultades constitucionales del Presidente, consideradas como omnímodas, propias de un presidencialismo “exacerbado de tipo imperial”26. En la década siguiente algunos analistas se refirieron al Presidente colombiano como un semidiós27, por sus múltiples facultades y las posibilidades de gobernar mediante poderes extraordinarios. Se habló también de presidencialismo autoritario y de “cesarismo presidencial”28. Se consideraba que el poder presidencial se había fortalecido durante las décadas siguientes a la restauración de la competencia electoral, en 1974.

En la década de 1990, tras la expedición de la nueva Constitución, algunos análisis enfatizaron en la existencia de presidentes con amplios poderes que, con frecuencia, fueron incapaces de ponerlos en escena y de llevarlos a la práctica por la debilidad de sus poderes partidarios, derivada de la fragmentación de los partidos y de la dependencia de los mandatarios de los acuerdos con los congresistas, que exigían prebendas a cambio de apoyo a los gobernantes. Este planteamiento de Ronald Archer y Matthew S. Shugart29 hace parte de un completo análisis del presidencialismo, que toma distancia de estudios anteriores que ponían el énfasis en los poderes presidenciales sin tener en cuenta que estos eran más formales que reales, debido a la necesidad de estar negociando con los congresistas y por la debilidad de sus poderes partidarios. En gran parte predominaban los intereses de los legisladores, que se oponían a las reformas que afectaran sus recursos de patronazgo. El análisis abarca hasta la primera mitad de la administración de Ernesto Samper (1994-1998) y es el estudio de mayor alcance sobre las relaciones entre ambos poderes y el presidencialismo colombiano.

Desde una óptica diferente, en un análisis más reciente, Ricardo Sánchez (2005) acude a la denominación de “bonapartismo presidencial”30 para referirse al presidencialismo y en particular al estilo y la forma de ejercer el poder por parte de Álvaro Uribe Vélez. De paso alude a la democracia colombiana como un “remedo con elecciones libres” y enfatiza en los rasgos autoritarios del presidente, en el cual considera que se conjugan atribuciones constitucionales con estilo de liderazgo plebiscitario. Así mismo, Pedro Medellín (2007) aduce la existencia de una “presidencia personal”, y plantea que desde la nueva Constitución de 1991 se habría presentado un lento y progresivo proceso de desmantelamiento de las facultades presidenciales. Retoma la tesis de Archer y Shugart y de Fernando Gaitán Mahecha (1998) pero, a diferencia de los primeros, que asumen que los poderes de los presidentes son amplios y muy importantes, estima que estos se han reducido de forma considerable. También planteó una periodización del presidencialismo en la cual el último siglo corresponde a una presidencia de los ministros (1904-1958), el segundo a una presidencia de la legalidad marcial (1958-1991) y el tercero a una de mayorías (desde 1991). Durante esta última se presenta el agrietamiento del poder presidencial y el Presidente termina sitiado por los intereses de los congresistas.

Algunos estudios han enfatizado en la forma como los poderes de excepción —estados de sitio antes de la Constitución de 1991— le daban poderes extraordinarios al Presidente, que fueron usados para reprimir las protestas sociales. Se enfatiza cómo entre 1958 y 1990 el estado de sitio fue casi permanente, haciendo de Colombia un país en donde la anormalidad jurídica era la norma, lo cual condujo a diversos estatutos y programas aplicados por los gobiernos de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y Virgilio Barco (1986-1990). Las protestas ciudadanas que suelen ser aceptadas en los Estados de derecho fueron criminalizadas31. También se ha resaltado la forma como esta figura ha implicado el traslado de facultades legislativas al poder Ejecutivo, lo cual se convierte, de hecho, en una adición a su poder, con amplias implicaciones para la democracia que se mueve en un terreno de frontera con la autocracia. El más reciente y completo estudio es el de Mauricio García Villegas32, en el cual presenta una mirada histórica y jurídica a los estados de excepción en el país y evalúa los poderes presidenciales y sus efectos, especialmente el traslado de facultades legislativas a los presidentes como una adición de poder, que se ha convertido en recurrente.

Respecto a las relaciones entre el Presidente y el poder Legislativo hay varios análisis, la mayoría referidos a un periodo de gobierno, una o varias legislaturas. En uno de los estudios jurídicos Carlos Sáchica33 revisa la legislación y resalta cómo el Congreso fue durante varias décadas el escenario en el cual se debatían las grandes cuestiones y los problemas nacionales y se fijaban los rumbos del país. El poder Legislativo imperaba sobre los presidentes. También era el foco de la oposición deliberante a los gobiernos, y ejercía férreo control político en el marco del bipartidismo. Esto se mantuvo hasta mediados del siglo XX. En adelante, después del Frente Nacional que fue el de transacciones y equilibrios pactados, devino el predominio del poder presidencial, que se fue haciendo más fuerte con las reformas sucesivas; el Congreso se convirtió en un apéndice del Ejecutivo, pero los congresistas cuentan con grandes prerrogativas y fondos del Estado para su intermediación. Por su parte, Marco Palacios había puntualizado que los estados de excepción se habían convertido, antes de 1991, en un verdadero y efectivo poder Legislativo de los presidentes y la posibilidad de gobernar mediante decretos que otorgan atribuciones extraordinarias34. La “Misión Alesina” también planteó, en su diagnóstico sobre las instituciones colombianas, que existía un claro desequilibrio de poderes y falta de sobrepesos adecuados, especialmente por el exceso de poder Legislativo del Presidente35.

En el mismo sentido, Elizabeth Ungar y Juan Felipe Cardona realizan un análisis del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) y parcialmente de Álvaro Uribe Vélez (los dos años que van desde 2002-2004) y concluyen que si bien el Ejecutivo sigue dominando buena parte de la agenda legislativa y mantiene un considerable margen de maniobra en el manejo de las relaciones con el Congreso debido al control que ejerce sobre el presupuesto y los nombramientos en la burocracia estatal, el éxito o fracaso de su agenda gubernativa depende en buena medida de las transacciones que esté dispuesto o que tenga que hacer con los congresistas36. En un análisis previo Ungar había hecho una descripción un poco más detallada de las negociaciones entre los presidentes y los congresistas, recurrió a la expresión “gobernabilidad tarifada” para referirse a las presiones que hacen los congresistas al Presidente por prebendas, a cambio de apoyos37. Que es la misma tesis sostenida por Archer y Shugart de un Presidente que no desarrolla su poder potencial por las presiones a que es sometido por el Congreso38, tesis que sostuvo también Pedro Medellín cuando utilizó la expresión “Presidente sitiado”39. Resaltaba la existencia de una paradoja: un fuerte poder presidencial, sometido a presiones de los congresistas y con débil poder sobre sus partidos, debido a la alta fragmentación y el personalismo imperante en estos.

A diferencia de la mayoría de análisis anteriores, que constituyen ensayos de interpretación o estudios centrados en lo jurídico, hay un estudio que contiene un enfoque empírico-analítico sobre estas relaciones entre poderes y sistematiza y analiza información respecto a la producción legislativa según la procedencia. Sonia Patricia Cortés40 analiza el periodo 1991-2010 e incluye una descripción de la actividad legislativa (cuantitativa) y parcialmente del control político a través de los intentos de moción de censura a algunos ministros.

Dentro del tercer grupo de estudios Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart (1997) consideran que un aspecto central de la Constitución de 1991 fue la necesidad de producir un ajuste en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que generara un mayor equilibrio; es decir, que le restara intensidad al presidencialismo. Producto de ello fue el establecimiento de la prohibición de la reelección presidencial y la reglamentación y mayor control del estado de excepción, a la vez que el incremento del control político. También se ha enfatizado que la nueva Carta se orientaba a limitar los poderes presidenciales, especialmente los de excepción, por la recurrente práctica de declarar estados de sitio casi de forma continua y permanente41. En perspectiva histórica se habría presentado una coyuntura en la cual nominalmente se redujeron los poderes del Presidente, pero aun así continuó siendo uno de los países de América Latina con un presidencialismo más fortalecido. Se habría dado, más bien, una racionalización de los poderes presidenciales, fortaleciéndolos, pero introduciendo reglas que permitieran un mayor control: moción de censura, la creación de órganos autónomos e independientes, nuevos órganos de control42.

De la revisión de los estudios precedentes se pueden destacar 5 aspectos:

I. Se evidencia la circularidad y reiteraciones de muchos análisis, especialmente aquellos que se aproximan a las caracterizaciones del presidencialismo colombiano, la mayoría centrados en la búsqueda de adjetivos. Abundan y todos apuntan a resaltar el sobredimensionamiento de los poderes presidenciales, aunque la mayoría resaltan las atribuciones formales contempladas en la Constitución. Son pocos los estudios empíricos que incorporan información sistemática y comparable.

II. Bajo la influencia del artículo de Ronald Archer y Matthew S. Shugart, algunos análisis subrayan la paradoja de los grandes poderes del Ejecutivo, enfrentado a la capacidad de presión y de chantaje de los congresistas. Pero no asumen el diferencial que implican las reformas institucionales y su incidencia sobre los partidos políticos.

III. De los cuatro ejes el menos desarrollado es el segundo, el de las relaciones entre poderes, sobre el cual solo un artículo contiene información empírica sistemática.

IV. La temporalidad de los análisis no permite tener una visión de conjunto, la evolución de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ni diferenciar periodos o distinguir entre un gobierno y otro. En este sentido se ha obviado el análisis del tipo de liderazgo como un factor que puede generar diferencias, de igual forma que el tipo de coaliciones que se generan dando origen a gobiernos unificados, en la modalidad de coaliciones pragmáticas en torno al Presidente.

V. No hay estudios que abarquen todo el periodo propuesto (1990-2002), tampoco desde una perspectiva neoinstitucionalista compleja que puede aportar una mejor comprensión, que analice las reglas de juego y su evolución, así como su influencia en las características de las relaciones entre los dos poderes públicos (Ejecutivo y Legislativo), y el papel de la institucionalización organizativa de los partidos en estas relaciones.

A partir de este sintético balance, en el presente libro se propone hacer aportes en cinco aspectos centrales, que no se encuentran en los estudios existentes:

I. Caracterizar las facultades y atribuciones que tienen los presidentes colombianos y el Congreso de la República y la forma como sus modificaciones, su ejercicio y las relaciones con los partidos políticos y la clase política configuran un tipo de presidencialismo de transacción durante el periodo 1990-2002.

II. Aportar a la comprensión de la forma como se concretan las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, de qué formas y con qué intensidad incide el primero en las labores del segundo; cómo ejerce este sus funciones legislativas y de control político sobre el Ejecutivo; ello orientado a establecer diferencias y similitudes entre los cinco presidentes que cubren el periodo objeto de estudio.

III. En términos del análisis, desde una perspectiva neoinstitucionalista contextualizada, el estudio pretende contribuir a determinar cómo inciden las reglas de juego político, las instituciones (las atribuciones y facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo, el reglamento de funcionamiento del Congreso) y las características de los partidos y del sistema de partidos en las relaciones entre ambos poderes públicos.

IV. Aportar a la comprensión de cómo el tipo de liderazgo constituye una variable interviniente importante en los tipos de presidencialismo y en las relaciones entre ambos poderes.

V. Caracterizar el tipo de presidencialismo de transacción con una descripción densa del tipo de relaciones de intercambio entre los dos poderes públicos.

Por lo anterior, con el libro se propone llenar un vacío en el subcampo de los estudios institucionales en Colombia, con una mirada que no es de coyuntura y que abarca los tres gobiernos postconstitucionales.

CAPÍTULO 1LAS FACULTADES DEL CONGRESO Y DEL PRESIDENTEColombia en perspectiva comparada

INTRODUCCIÓN

En los regímenes presidencialistas de América Latina el Estado constitucional se fundamenta en la distribución del poder, de tal forma que varios poderes públicos intervienen en la toma de decisiones y en la puesta en marcha e implementación de políticas, bajo la lógica de controles mutuos, de pesos y contrapesos. No obstante la separación y autonomía de los poderes, su interacción se funda en imbricaciones y procesos complejos que expresan una creciente labor legislativa del poder Ejecutivo y, con diversos grados de concreción, una fuerte intervención de las legislaturas en la formulación de políticas y en el control político.

De igual forma que en otros sistemas políticos, el funcionamiento del presidencialismo depende de las específicas configuraciones de las reglas de juego (instituciones), del número y las características de los actores políticos (individuales y colectivos) y de las estrategias que adoptan en su interacción. Este es el punto de partida del enfoque analítico que soporta el presente estudio.

Las instituciones juegan un papel central en la configuración de la dinámica política, en este caso de las relaciones entre los poderes públicos Ejecutivo y Legislativo y se desarrollan en un contexto político que le confiere sentido. De igual forma, las instituciones inciden en el contexto y en los actores políticos, lo cual se manifiesta en una lógica de causalidad circular, de múltiples influencias recíprocas.

Esta perspectiva analítica parte de varias premisas43. En primer lugar, asume que las instituciones juegan un papel importante en la explicación de los fenómenos políticos, en lo cual recupera los planteamientos que desde la década de 1980 han resurgido con el neoinstitucionalismo44. Pero se trata de una influencia no determinista, ni monocausal. Las instituciones por sí mismas no permiten explicar las especificidades de las relaciones entre los poderes públicos, aunque juegan un papel destacado por los alcances y las limitaciones que le imprimen a su actuación. También importan otros factores, especialmente las características de los actores políticos (los partidos políticos, los líderes, los movimientos y organizaciones sociales, la clase política), los procesos socio-políticos en los cuales estos poderes interactúan y algunas herencias del pasado que han ido moldeando a los actores e inciden en su comportamiento y en las estrategias que adoptan.

Un asunto clave en esta perspectiva es que las variables pueden adquirir significados diversos con el tiempo y según los contextos, por lo cual las generalizaciones siempre deben hacerse de forma limitada, matizada y relativa. Son tendencias con especificidades de contexto.

En segundo lugar, entre los diversos factores o variables existen relaciones de causalidad recíproca, circular. A la vez que los factores explicativos (variables independientes) inciden en la forma como un fenómeno se manifiesta, en el objeto que se está explicando (variable dependiente), este también incide en sus factores. Las instituciones inciden en la forma como se configura la realidad, en los actores, sus comportamientos y estrategias. A su vez, los actores pueden modificar y transformar las instituciones, según sus intereses y de acuerdo con determinadas correlaciones de fuerza.

Las instituciones políticas son el resultado de procesos históricos concretos que tienen lugar en un tiempo y en un espacio determinados. Las instituciones no operan en el vacío, son el producto de las relaciones concretas de poder, de negociaciones y/o confrontaciones entre diversos actores45. Son las relaciones concretas de poder presentes en un contexto específico las que determinan los cambios institucionales. A su vez, las instituciones inciden en los actores políticos, en los partidos y en otras organizaciones.

A la luz de estas tres consideraciones, en este capítulo se propone un encuadre analítico con base en el cual se abordan las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en Colombia y se evidencian el tipo y las características de su régimen presidencial.

A partir de un balance de la literatura sobre las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo se parte de la premisa central del enfoque predominante que recurre a dos variables centrales: las instituciones (expresadas en el marco institucional que determina el tipo de facultades y atribuciones de los presidentes y de los cuerpos legislativos, las cuales suelen agruparse bajo las categorías de poderes de acción y de reacción o poderes de agenda positivos - PAP y poderes de agenda negativos - PAN) y los partidos políticos (con énfasis en los poderes partidarios de los presidentes y en las características internas de los partidos). De igual forma, se incorporan las críticas a que ha sido sometido este enfoque predominante, especialmente la referida a la necesidad de establecer una ponderación en la valoración mediante indicadores de las funciones constitucionales de ambos poderes y en resaltar que hay algunos factores más determinantes que otros. También se recupera la importancia que los tipos de liderazgo pueden adquirir en estas relaciones, especialmente cuando hacen presencia líderes plebiscitarios que direccionan la política nacional en ciertas coyunturas. Además de presentar el esquema básico de análisis, en este capítulo se da una visión general de cómo se ubica el presidencialismo colombiano en el contexto de América Latina.

El capítulo consta de tres partes: la primera presenta los fundamentos institucionales del poder presidencial, las dimensiones e indicadores que suelen ser incluidos en la descripción del poder Ejecutivo, y compara a Colombia con los demás países de América Latina; la segunda está centrada en el poder Legislativo, también en un panorama comparado; y la tercera parte explica los poderes partidarios y la forma como inciden en las relaciones entre ambos poderes, incluyendo el papel del caudillismo en estas relaciones.

LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DEL PODER PRESIDENCIAL: ALCANCES Y LIMITACIONES

El presidencialismo, como un arreglo institucional, presenta algunos componentes básicos comunes a todos los casos en América Latina: elección popular y separada del Presidente y del Congreso o Parlamento o Cámara de Diputados; periodos fijos de ambos poderes; la conjunción en una sola persona de la condición de jefe de Estado, de gobierno y comandante de las Fuerzas Armadas; y la existencia separada de ambos poderes —ninguno de ellos puede recortar o suspender el mandato del otro—.

En términos generales, se agrupan los poderes o competencias y facultades de los presidentes en tres tipos46: poderes de iniciativa (incluyen la iniciativa legislativa, el poder de decreto, la iniciativa legislativa exclusiva, los poderes de emergencia o de excepcionalidad); poderes de veto (para no sancionar o vetar una ley, de forma total o parcial) y poderes de referendo (la facultad para convocar plebiscitos sin recurrir al Congreso o recurriendo a él para su aprobación). Y en cuanto a las legislaturas, las reglas incluyen la estructura unicameral o bicameral; la capacidad para revertir el veto presidencial; la capacidad para establecer censuras sobre ministros o altos funcionarios del gobierno; las atribuciones para participar en nominaciones y nombramientos y para ejercer control político.

El enfoque dominante en los estudios de las dos últimas décadas sobre las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en sistemas presidencialistas se ha basado en dos variables centrales: 1) las competencias y atribuciones constitucionales del Presidente y el Congreso; y 2) los poderes partidarios del Presidente. Esta visión de las relaciones entre ambos poderes públicos ha estado ligada a la distinción de los poderes presidenciales y de los Congresos, Parlamentos o Cámaras de Diputados entre poderes reactivos y proactivos47.

Los poderes de acción son aquellos mediante los cuales los presidentes pueden incidir en la adopción de políticas que signifiquen cambios en el statu quo, como gobernar mediante decreto, establecer el presupuesto, controlar la agenda mediante mensajes de urgencia y los poderes de reacción, los que expresan la efectividad del Presidente para bloquear reformas o políticas instituidas por el poder Legislativo, como los poderes de veto, iniciativa legislativa, convocar a plebiscito para aprobar o derogar una ley. La fortaleza o la debilidad de los presidentes están en función de sus atribuciones y competencias, pero también respecto a las potestades del Congreso, Parlamento o Cámara de Diputados para ejercer control, limitar o regular sus poderes.

Hay diversos modos de medir los poderes de los presidentes con base en las atribuciones y competencias establecidas por las respectivas Constituciones. A partir de estos dos tipos de poder (poderes de acción y de reacción) se agrupa a los países de América Latina según tres categorías. En ningún país se da la combinación de amplios poderes de acción y de reacción (que correspondería a un hiperpresidencialismo con amplios poderes), pero sí hay países que se suelen ubicar como de un fuerte presidencialismo: Colombia, Brasil y Perú, en los que se combinan amplios poderes de acción y moderados de reacción; y Ecuador, Chile, Panamá y República Dominicana, que combinan amplios poderes de reacción (especialmente el veto) y moderados poderes de acción. En los demás casos hay combinaciones más moderadas de ambos poderes (Tabla 1).

Tabla 1.Poderes presidenciales en los sistemas políticos de América Latina

Fuente: Tomado de Banco Interamericano de Desarrollo e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (2003) La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, p. 217

También hay diversos modos de medir los poderes legislativos de los presidentes con base en las atribuciones y competencias establecidas por las respectivas Constituciones. Shugart y Carey48 proponen seis indicadores que constituyen una referencia central de distintas mediciones presentes en estudios posteriores —la capacidad de veto (parcial o total), el poder de insistencia; la capacidad de emitir decretos, la iniciativa legislativa exclusiva del Presidente; el poder de formular el presupuesto de la nación; la capacidad para convocar a plebiscitos—. Estos investigadores realizaron la primera cuantificación de este tipo de poderes (Tabla 2).

Una década después Samuels y Shugart49 realizaron otra medición con base en la premisa de que la posibilidad de establecer decretos y el poder de agenda (iniciativa legislativa) dan a los presidentes una considerable capacidad para direccionar la actividad legislativa. El poder de veto obliga a que el Congreso deba concertar con el Presidente las iniciativas legislativas y permiten su intervención en el proceso legislativo. Lo más importante es el poder de decreto que posibilita a un Presidente legislar unilateralmente; es su más potente herramienta. El poder de agenda tiene más impacto que la capacidad de decreto, debido a que normalmente el Congreso cuenta con la facultad de rescindir los decretos; el poder de agenda restringe la capacidad del Congreso para legislar. Cuando se combina el poder de decreto con el de agenda y, especialmente, con el poder de veto, los presidentes cuentan con un verdadero y poderoso control sobre el proceso legislativo. Los resultados de la medición se incluyen en la Tabla 3.

En esta medición se resaltan las variaciones significativas en los poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos. Colombia es ubicada dentro del grupo de países cuyos presidentes tienen mayor poder. Este análisis adelanta también que sea probable que los poderes legislativos más importantes sean el de veto y el de decreto, el primero de reacción (que permite bloquear reformas e iniciativas del Congreso) y el segundo de acción (que incide en la adopción de políticas que significan cambios en el statu quo. De acuerdo con estas categorías los presidentes en Colombia cuentan con amplios poderes de acción y moderados poderes de reacción.

Frente a este tipo de medición otros trabajos señalaron la conveniencia de ponderar los poderes y consideran que no se puede asignar el mismo valor e importancia a todas las atribuciones de los presidentes. Algunas facultades constitucionales tienen mayor peso e incidencia en el poder presidencial que otros, especialmente se ha enfatizado en concederle más valor a la capacidad de decreto, al veto constructivo y al mensaje de urgencia50. Acogiendo esta sugerencia, en el libro La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas51 se elabora una medición más fina y se clasifica a los países de América Latina en cinco categorías, según la fortaleza de los poderes legislativos de los presidentes. Los resultados se incluyen en las Tablas 4 y 5. Colombia es categorizada como un país cuyos presidentes tienen poderes legislativos “muy altos” (0.59/1.00).

Tabla 5.Índice de poder Legislativo de los presidentes en América Latina (PNUD, 2004b)

Categoría

Países

Índice de Poder Legislativo

Muy alto

Chile

0.66

Brasil

0.62

Colombia

0.59

Ecuador

0.59

Medio alto

Perú

0.50

Argentina

0.44

Panamá

0.43

Medio

Uruguay

0.38

Medio bajo

El Salvador

0.33

Venezuela

0.30

Guatemala

0.29

Honduras

0.25

México

0.24

Bolivia

0.23

Costa Rica

0.23

Muy bajo

Paraguay

0.19

Nicaragua

0.19

Fuente: Naciones Unidas, PNUD (2004b) La democracia en América. Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, compendio estadístico, Lima.

* El nivel de los poderes es evaluado desde una perspectiva regional comparada. Un país con un nivel “muy alto” es aquel cuyo registro está por encima de la desviación estándar de la media regional; “medio alto” significa que su puntaje está entre el promedio regional y una desviación estándar positiva. El mismo método se utiliza para los niveles “medio bajo” y “muy bajo”.