Gobernanza en Gobiernos Locales E-Book

Guillermo Gáston Colella

• Herausgeber: Editorial Autores de Argentina
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 152

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Este libro aborda la temática de la gobernanza en los Gobiernos Locales y la confección de un índice para poder medir el grado de esta en cada municipio de la provincia de Buenos Aires Las reformas estructurales de la década de los ´90 y la descentralización en la Argentina devinieron en nuevas funciones para los Gobiernos locales, pero estas nuevas funciones no fueron acompañadas por un mayor presupuesto para afrontarlas. A causa de estas dificultades, en teoría, los Gobiernos locales comenzaron a emplear el enfoque de gobernanza para poder cumplir de manera eficaz y eficiente con estas nuevas funciones. De aquí se desprende el problema teórico de ¿Qué se entiende por gobernanza en los gobiernos locales?, y la pregunta de investigación ¿Qué indicadores son adecuados y útiles para medir el grado de uso del modelo de gestion de gobernanza en los Gobiernos locales de la provincia de Buenos Aires?

Leseprobe

GUILLERMO GÁSTON COLELLA

Gobernanza en Gobiernos Locales

Índice para medir el grado de gobernanza en Gobiernos locales de la provincia de BS AS

Colella, Guillermo GástonGobernanza en gobiernos locales : índice para medir el grado de gobernanza en gobiernos locales de la provincia de Bs. As. / Guillermo Gáston Colella. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Autores de Argentina, 2023.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-87-4115-4

1. Ciencia Política. I. Título.CDD 320.82

EDITORIAL AUTORES DE [email protected]

Tabla de contenidos

Introducción

Definición de Municipio

Breve reseña Histórica de los Municipios

Marco legal de los Municipios

Sistema de Gobierno y Representatividad

Financiamiento Municipal

Funciones de los Municipios

Recursos humanos y estructura organizacional

Reforma Estatal de los ´90, descentralización y nuevas funciones de los municipios

El concepto de Gobernanza. Marco Teórico

Índice de Gobernanza en Gobiernos Locales

Metodología para asignar delimitaciones numéricas a las categorías de los indicadores que componen las Dimensiones

Bibliografía

Anexo: Estado del Arte en cuanto a índices e indicadores de Gobernanza.

Anexo de cuestionario para encuestas

Lista de tablas

Tabla 1 - Definición y ponderación de los indicadores de la sub-dimensión participación ciudadana.

Tabla 2 - Definición y ponderación de los indicadores de la sub-dimensión articulación Estado Local – Sector Privado.

Tabla 3 - Definición y ponderación de los indicadores de la sub-dimensión articulación Estado Local – Grupos de Interés.

Tabla 4 - Definición y ponderación de los indicadores de la sub-dimensión Articulación Estado Local – Otros Niveles de Gobierno.

Tabla 5 - Operacionalización de la dimensión Participación / Articulación.

Tabla 6 - Definición y ponderación de los indicadores de la dimensión Equidad

Tabla 7 - Operacionalización de la dimensión Equidad.

Tabla 8 - Definición y ponderación de los indicadores de la dimensión Redes.

Tabla 9 - Operacionalización de la dimensión Redes.

Tabla 10 - Índice de gobernanza de los gobiernos locales de cada municipio de la pcia. de BS. AS.

Tabla 12 - Delimitación numérica de las categorías y grado de gobernanza en indicadores con números enteros.

Tabla 13 - Delimitación numérica de las categorías y grado de gobernanza en indicadores con porcentajes.

Tabla 14 - Operacionalización de la dimensión Participación / Articulación con delimitación numérica de las categorías de los indicadores.

Tabla 15 - Operacionalización de la dimensión Equidad con delimitación numérica de las categorías de los indicadores.

Tabla 16 - Operacionalización de la dimensión Redes con delimitación numérica de las categorías de los indicadores.

Tabla 18 - Índice de gobernanza del Gobierno local del municipio X.

Tabla 19 - Índice de gobernanza del Gobierno local del municipio Y.

Tabla 20 - Índice de gobernanza del Gobierno local del municipio Z.

Mis más sinceros agradecimientos a todas las personas que me han acompañado y ayudado en todo el proceso de investigación, desarrollo, escritura, corrección y publicación de este libro.

Verus Amicus Nunquam Amici Oblisviscitur.

Este libro aborda la temática de la gobernanza en los Gobiernos locales y la confección de un índice para medir el grado de esta en cada municipio de la provincia de Buenos Aires.

Las reformas estructurales y la descentralización implementadas en la Argentina en la década de 1990 devinieron en nuevas funciones para los Gobiernos locales; no obstante, estas no fueron acompañadas por una mayor transferencia presupuestaria a los municipios para solventarlas. A causa de esto, en teoría, los Gobiernos locales comenzaron a utilizar el modelo de gestión de gobernanza para afrontar las nuevas funciones adquiridas.

De aquí que sea pertinente preguntarnos ¿Qué se entiende por gobernanza en los Gobiernos locales? Y ¿Qué indicadores son adecuados y útiles para medir el grado de uso del modelo de gestión de gobernanza en los Gobiernos locales de la provincia de Buenos Aires?

Introducción

El tema General de este libro consiste en reflexionar sobre el concepto de gobernanza en los Gobiernos locales; para luego brindar un índice de diseño propio con el cual se pueda medir el grado de uso del modelo de gestión pública de gobernanza en los Gobiernos locales de los municipios de la provincia de Buenos Aires.1

Analizando el escenario en el que los Gobiernos locales actúan, nos encontramos con trabajos como los de Pulvirenti (2009) que se enfocan en el no reconocimiento de la autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires2. Trabajos como los de Cravacuore (2016) y el de Acotto, Martinez y Grinberg (2011) donde aparecen las peripecias de los Gobiernos municipales para obtener recursos presupuestarios. Y trabajos como los de Cravacuore (2007), Ivana Merlo Rodríguez (2012) y Roció Elz (2017) argumentan como los procesos neoliberales de los ´80 y de los ´90 del siglo pasado, y la reforma constitucional argentina de 1994, llevaron aparejada una reforma estatal que desembocó en una descentralización que anexo nuevas funciones a los municipios –que se sumaron a las tradicionales-, pero sin estar estas acompañadas necesariamente de los fondos presupuestarios para hacerles frente.

Esta bibliografía deja de manifiesto una serie de dificultades que deben afrontar los Gobiernos locales; ya sean presupuestarias, de capacidades para cumplir funciones, representativas, etc.

Si nos sumergimos en bibliografía especializada de la Nueva Gestión Pública, o en afines, encontramos explicaciones teóricas del surgimiento de la gobernanza como una forma de gestión pública, siendo esta una respuesta de los Estados nacionales para hacer frente a las dificultades y derroteros ocasionados por los principios y reformas neoliberales de los ´80 y de los ´90 del siglo pasado.

Asimismo, estos trabajos buscan dar una definición de gobernanza, mostrando los diferentes tipos de ella o la denotación del vocablo en base al enfoque o disciplina con el que se lo estudie. Autores que trabajan esta temática son: Jan Kooiman (1993; 2003), Ivana Merlo Rodríguez (2007; 2012), Luis Aguilar Villanueva (2008; 2009), María Victoria Munévar (2010), Juan Manuel Abal Medina (2012), Hernández Bonivento (2014), etc.

Por otro lado, en relación con las problemáticas que deben afrontar los Gobiernos locales, y con relación al modelo de gobernanza local, encontramos trabajos como los de Carmen Navarro Gómez (2002), Clemente Navarro (2004), Iturburu (2012), Rodrigo Carmona (2014), Mónica Elz (2017), Carmona y Couto (2019), etc.

Por los argumentos anteriormente esbozados la pregunta que emerge en este punto es ¿Los Gobiernos locales utilizan el modelo de gestión pública de gobernanza?

Se abre así un abanico investigativo, no solo para contrastar empíricamente los trabajos teóricos, sino también para construir datos de primera mano que den cuenta de: primero, la existencia o no del modelo de gestión de gobernanza local en los municipios de la provincia de Buenos Aires. Segundo: de emplearse la gobernanza en estos municipios, ¿cuál es el grado de uso de este modelo de gestión pública en cada Gobierno local?

Antes de proseguir dejemos asentado que se entiende por gobernanza local. La definición que se formula a continuación ha sido realizada en base a postulados de autores que trabajan el concepto de gobernanza. Dichas definiciones se encuentran desarrolladas, como se verá más adelante, en la sección concerniente al marco teórico3.

Sin más preludios, gobernanza en el ámbito local está aquí definido como un proceso descentralizado y cooperativo con una lógica de redes4 –formales o informales-; en el que participan el Estado local, actores claves -con presencia, impacto y cercanía en el territorio- del sector privado, grupos de interés y otros niveles de gobierno. En este proceso los Gobiernos locales no gobiernan por subordinación tomando decisiones unilaterales, sino que tienden a hacerlo coordinando las interacciones y acciones conjuntas de los diversos actores, con la intención de que se sostengan en el tiempo; para dirigir a la sociedad, definiendo de manera participativa y deliberativamente objetivos y metas colectivas; planificando, ejecutando y evaluando conjuntamente obras públicas, programas de desarrollo social y de diversas índoles, proyectos de inversión y de desarrollo económico, y prestaciones de servicios públicos. Esta forma de gobierno relacional basada en redes conformadas por los municipios y por diferentes actores privados, grupos de interés y otros niveles estatales varían de municipio en municipio y tienen diferentes impactos en cada territorio.

De este modo, el concepto de gobernanza en el ámbito local da cuenta, como se pudo leer en el párrafo anterior, de la existencia de un proceso descentralizado y cooperativo con una lógica de redes, en el que se encuentran involucrados el Estado local, actores del sector privado, grupos de interés y otros niveles de estatalidad. En este proceso, el cual es coordinado por el Gobierno local, se busca definir conjuntamente objetivos y metas colectivas, para luego planificar, ejecutar y evaluar de manera conjunta obras públicas, programas de desarrollo social y de diversa índole, proyectos de inversión y de desarrollo económico, y prestaciones de servicios públicos. A su vez, da cuenta de que este proceso posee características inmanentes en cada municipio, por lo que varía de un municipio a otro.

Si los Gobiernos locales de la provincia de BS. AS. - ¿y de todo el país? - afrontan las dificultades emanadas de la falta de autonomía plena, de la descentralización y de la insuficiencia presupuestaria por medio de la gobernanza local, la pregunta enmarcadora es:

¿En qué grado los Gobiernos locales de la provincia de BS. AS. utilizan el modelo de gestión de gobernanza local?

En base a lo anteriormente expuesto, como premisas argumentativas para la confección de un índice para medir el grado de gobernanza de los Gobiernos locales, se supone que los Gobiernos locales de los diferentes municipios trazarán y sostendrán en el tiempo redes de gobernanza con actores del sector privado, grupos de interés del sector civil y otros niveles estatales para poder llevar a cabo las funciones tradicionales, las anexadas con el proceso de descentralización surgido de la reforma estatal de los ´90 y las problemáticas que este proceso acarrea. Estas cuestiones llevan a la necesidad de contrastar empíricamente –en los territorios locales- los trabajos que sugieren que los Gobiernos se ven obligados a optar por el modelo de gestión pública de la gobernanza planteado por la Nueva Gestión Pública para hacer frente a estos retos. Asimismo, surge la necesidad de analizar en qué grado los Gobiernos locales se ven obligados a generar y sostener redes de gobernanza para hacer frente a estas cuestiones, si es que de hecho lo hacen.

La idea principal a contrastar – en futuras investigaciones- con el índice aquí propuesto es si debido a la reforma estatal de los ´90 en la cual se establece un modelo de gestión pública descentralizada con el que se agregan nuevas funciones a las que ya poseían los municipios; más una autonomía acotada que poseen los municipios bonaerenses, y una precariedad presupuestaria, devienen una serie de dificultades y responsabilidades que los municipios no pueden afrontar de manera aislada. Por tal motivo, los municipios, parándose desde la teoría de la gobernanza, se relacionan con otros niveles de gobierno, con actores del sector privado y con grupos de interés de la sociedad civil para hacer frente a dichas funciones, dificultades y responsabilidades. No obstante, como cada municipio posee características que le son propias, como determinados actores relevantes, problemáticas locales particulares, diferente capacidad de recaudación, diferentes actores económicos, etc., es de esperarse que el grado de gobernanza difiera de municipio en municipio.

La contribución a la ciencia que pretende realizar este trabajo es, primero, los trabajos sobre gobernanza analizados – como se verá en el marco teórico- se enfocan en la gobernanza a nivel Nación, o en la gobernanza multinivel, o en la gobernanza en temáticas específicas, como ser la gobernanza forestal, turística, etc. En este sentido, el presente trabajo se centra en gobernanza política, o, en otras palabras, en la praxis democrática de los Gobiernos locales para diseñar, ejecutar y monitorear políticas públicas. En segundo lugar y en relación con el primer punto, los trabajos que abordan la gobernanza se concentran en grandes conglomerados, o en los partidos del conurbano; en cambio, aquí se plantea un índice que permite abordar el grado de gobernanza de todos los Gobiernos locales de la pcia de BS. AS. Esto no es menor, pues aún no se han analizado en profundidad los municipios del interior de la provincia en cuanto a su grado de gobernanza, siendo así un espacio geográfico sin estudios específicos en la temática aquí trabajada. En tercer lugar, como se mencionó anteriormente, se confecciona un índice –en base a índices e indicadores anteriores- para medir el grado de uso del modelo de gestión pública de gobernanza en los Gobiernos locales de la provincia de BS. AS.5, lo cual es un instrumento que permite homogeneizar los diversos gobiernos Locales de la provincia para poder compararlos entre sí.

Como podrá observarse, al leer el anexo del estado del arte en cuanto a indicadores de gobernanza y al leer el marco teórico, no se encontraron trabajos teóricos que aborden específicamente la temática aquí propuesta. Tampoco se encontraron trabajos con contrastación empírica que aborden la gobernanza en Gobiernos locales, en ese sentido, el índice aquí propuesto es una herramienta para encarar dicha tarea.

En este sentido, es interesante la pregunta que se formula Merlo Rodríguez (2012) con relación a los modelos de open data, gov network, open gov y governance (gobernanza). A saber “¿es posible un modelo de governance, open gov, open data, gov network en los Gobiernos locales?” (Merlo Rodríguez, 2012, p 1).Sobre la anterior pregunta, Merlo Rodríguez explicita que es de interés académico realizar un trabajo empírico para especificar las cualidades de derecho y de hecho de los regímenes municipales y su administración; y analizar la calidad de las políticas públicas emanadas de los modelos administrativos utilizados en los Gobiernos locales.

Un trabajo como el que aquí se propone realizar no carece de dificultades teórico-metodológicas. Hugo Borjas García (2015) menciona las complicaciones teóricas en trabajos de esta índole en relación con la complejidad que conlleva medir la calidad de la democracia en países enteros, y más aún en municipios concretos. Asimismo, el autor menciona 3 problemáticas especificar en la medición en los Gobiernos locales: baja institucionalización, acrecentamiento del poder de las autoridades locales y resurgimiento y fortalecimiento de poderes fácticos locales. Para intentar superar estas dificultades, al igual que Levine y Molina (2007)6, se desarrolló, como se mencionó anteriormente, un índice partiendo de índices confeccionados anteriormente.

Por su parte, en la “Evaluación externa del proyecto PNUD 04/007 auditoria ciudadana – calidad de las prácticas democráticas en municipios” del CEDES, del 2009, se propone para la medición en Gobiernos locales la confección de índices sumatorios simples y ponderados como se realiza en el presente trabajo. Si bien este tipo de índices no son los mejores, no ocasionan una alta carga de trabajo y son fácilmente interpretables. No obstante, esto no quita que, a partir de este tipo de índices, como el que ha sido construido en este trabajo, no se puedan elaborar índices más complejos y sofisticados.

Por otra parte, los datos obtenidos por el equipo del PAC –que son analizados en el informe del PNUD- fueron obtenidos por medio de entrevistas y cuestionarios, como es el caso del presente trabajo7. Cabe mencionar que los equipos del PAC también han recopilado datos de registros administrativos y documentos municipales.

En sintonía con esto, desde un punto de vista de la política comparada, Clemente Navarro en su trabajo “Sociedades políticas locales: democracia local y gobernanza multinivel”, del 2004, menciona que para el estudio de la gobernanza es útil el estudio comparado de casos y la utilización de encuestas a funcionarios jerárquicos de la gestión local para poder obtener información sobre las relaciones del Gobierno local con diferentes actores de otros niveles estatales, del sector privado y de la sociedad civil.

También desde una óptica de la política comparada, Pérez-Liñan (2008) señala que el indagar sobre un fenómeno empírico que presenta variaciones en el mundo real – en nuestro caso la gobernanza y los grados en que se manifiesta en los diferentes municipios de la pcia. de BS. AS.- es de relevancia ya que permite observar que factores explican dicha variación. No obstante, la operacionalización de un concepto abstracto y complejo -como el de gobernanza- requiere un arduo esfuerzo para “…identificar dimensiones e indicadores concretos que permitan su conceptualización y medición.” (Pérez Liñan, 2008, p. 5).

La estrategia argumentativa se despliega de la siguiente manera:

En la primera sección se explicita la definición de municipio, se realiza una breve reseña histórica de estos y se presenta el marco legal en el que se encuentran enmarcados.

En la segunda sección se desarrolla la reforma estatal de los ´90 y la descentralización que emanan de la reforma constitucional argentina de 1994. Asimismo, se abordan las nuevas funciones y problemáticas que se le adosaron a los municipios con dicha reforma y con la descentralización.

En la tercera sección se realiza un desarrollo teórico del concepto de gobernanza en sí, y de la noción de gobernanza en el ámbito local.

En la cuarta sección se presenta el índice de gobernanza en Gobiernos locales de producción propia.

1 Este libro es una parte de la tesis “Gobernanza en los Gobiernos Locales de la 2da sección electoral de la Provincia de Buenos Aires.”, defendida en diciembre del 2021, obteniendo la nota de “buena” por parte del jurado, de la Maestría en Gobierno, de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.

2 Sartori (2002) plantea que lo comparable es aquello que pertenece al mismo género, especie o subespecie. Siendo así, la posibilidad de comparación se basa en la homogeneidad fabricada por la lógica clasificatoria o por los propios criterios de clasificación. El que no exista una autonomía municipal plena en la provincia de BS. AS. es un elemento homogeneizador en la constitución, funciones y comportamiento de los municipios.

3 Los autores son: (Navarro Gómez 2002), (Navarro 2004), (Merlo Rodríguez 2007; 2012), Villanueva (2008; 2009), (Munévar 2010), (Abal Medina2012), (Iturburu 2012), (Hernández Bonivento 2014), (Carmona 2014), (Elz 2017), (Carmona y Couto 2019).

4 Siguiendo a Agustí Cerrillo i Martínez, se entiende por red a un conjunto relativamente estable de relaciones de naturaleza no jerárquica e interdependiente que vinculan a una diversidad de actores, que comparten un interés común sobre una política y que intercambian recursos para conseguir este interés compartido a sabiendas de que la cooperación es la mejor forma de conseguir los objetivos perseguidos (2006, p 24).Bajo esta definición, las redes son relaciones estructurales -con un grado elevado de flexibilidad e informalidad- de interdependencia, consenso y cooperación entre grupos de interés y el Estado; para movilizar diferentes recursos que están dispersos entre los actores públicos estatales, actores de la sociedad civil y del sector privado; en pos de la elaboración y aplicación de programas, políticas y servicios públicos. Esta es la postura de Erik-Hans Klijn (1998) en “Policy networks: an overview” cuando define a las redes de políticas públicas como relaciones sociales más o menos estables entre actores interdependientes para abordar problemas y/o programas de políticas.

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