Verwaltungsdesaster - Wolfgang Seibel - E-Book

Verwaltungsdesaster E-Book

Wolfgang Seibel

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Beschreibung

Professionell scheitern: Wenn Verwaltung zum Desaster wird Bürgerinnen und Bürger demokratischer Rechtsstaaten vertrauen darauf, dass der Staat Gefahren für Leib und Leben rechtzeitig erkennt und abwendet. Versagen Staat und Verwaltung vor dieser Aufgabe, kommt es auf rigorose Ursachenanalyse und die Abschätzung allgemeiner Risikofaktoren an. Dem widmet sich dieses Buch am Beispiel von vier spektakulären Fällen. Es geht um den Einsturz der Eissporthalle in Bad Reichenhall 2006, die Loveparade- Katastrophe in Duisburg 2010, das Versagen der Hamburger Jugendbehörden bei der tödlichen Misshandlung eines Kindes 2013 und das Unvermögen der Polizei bei der Fahndung nach den NSU-Mördern in den Jahren 2000 bis 2007. Keine dieser Tragödien, so die Autoren, war unabwendbar, alle beruhten auf Fehleinschätzungen erkennbarer Risiken, die aufgrund von Kosteneinsparungen, Konfliktvermeidung, geringer Widerstandsfähigkeit möglicher Betroffener oder der Politisierung von Fachfragen vernachlässigt wurden. Das Buch verbindet diese Fallanalysen mit einem Plädoyer für eine neue Verantwortungsethik in der Verwaltung.

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Wolfgang Seibel, Kevin Klamann, Hannah Treis

Verwaltungsdesaster

Von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen

Unter Mitarbeit von Timo Wenzel

Campus Verlag

Frankfurt/New York

Über das Buch

Professionell scheitern: Wenn Verwaltung zum Desaster wird

Bürgerinnen und Bürger demokratischer Rechtsstaaten vertrauen darauf, dass der Staat Gefahren für Leib und Leben rechtzeitig erkennt und abwendet. Versagen Staat und Verwaltung vor dieser Aufgabe, kommt es auf rigorose Ursachenanalyse und die Abschätzung allgemeiner Risikofaktoren an. Dem widmet sich dieses Buch am Beispiel von vier spektakulären Fällen. Es geht um den Einsturz der Eissporthalle in Bad Reichenhall 2006, die Loveparade- Katastrophe in Duisburg 2010, das Versagen der Hamburger Jugendbehörden bei der tödlichen Misshandlung eines Kindes 2013 und das Unvermögen der Polizei bei der Fahndung nach den NSU-Mördern in den Jahren 2000 bis 2007. Keine dieser Tragödien, so die Autoren, war unabwendbar, alle beruhten auf Fehleinschätzungen erkennbarer Risiken, die aufgrund von Kosteneinsparungen, Konfliktvermeidung, geringer Widerstandsfähigkeit möglicher Betroffener oder der Politisierung von Fachfragen vernachlässigt wurden. Das Buch verbindet diese Fallanalysen mit einem Plädoyer für eine neue Verantwortungsethik in der Verwaltung.

Vita

Wolfgang Seibel ist Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz und Adjunct Professor an der Hertie School of Governance, Berlin. Kevin Klamann ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Konstanz. Hannah Treis studiert an der Hertie School of Governance, Berlin.

Inhalt

Vorwort

Wolfgang Seibel: Einleitung: Behördenversagen mit Todesfolge

Folgerungen für das Untersuchungsdesign

Wolfgang Seibel und Timo Wenzel: Die Loveparade-Katastrophe vom 24. Juli 2010

1Charakteristik des Falles

2Gang der Ereignisse

Phase 1: Vorplanungen und erste Konflikte (Sommer 2007 bis Herbst 2009)

Phase 2: Offenes Zutagetreten der Sicherheitsprobleme (Januar bis März 2010)

Phase 3: Amtlich tolerierte Hinhaltetaktik des Veranstalters Lopavent (April bis Mitte Juni 2010)

Phase 4: Durchdrücken der Veranstaltung trotz ungeklärter Sicherheitsfragen (Mitte Juni bis 24. Juli 2010)

a) Die Pressekonferenz vom 17. Juni 2010: Lopavent rechnet mit »mehr als 1 Million Zuschauer«

b)  Besprechung vom 18. Juni 2010: Der Dezernent für Sicherheit und Recht (Dezernat II) fordert die Durchführung der Loveparade unter allen Umständen

c)  Nachwirkungen der Pressekonferenz vom 17. Juni 2010: Sicherheitsbedenken der Polizei

d)  Die Besprechung vom 25. Juni 2010: Gezieltes Unterlaufen der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen

e)  Sicherheitsplanungen der Polizei

f)  Manipulative Angaben zu den voraussichtlichen Besucherzahlen durch Lopavent

g)  Nach wie vor ausbleibendes Sicherheitskonzept

h)  ›Absegnung‹ der Loveparade trotz fehlender Genehmigungsgrundlage

i)  Wertlose Gutachten

j)  Eine rechtswidrige Genehmigung mit Sicherheitsauflagen, die nicht durchgesetzt werden sollten

3Fallanalyse

3.1Wendepunkte und kritische Weggabelungen

Wendepunkt 1: Auswahl eines ungeeigneten Veranstaltungsgeländes (Oktober 2009)

Wendepunkt 2: Eintritt des Amts für Baurecht und Bauberatung (Amt 62) als zuständige Genehmigungsbehörde in den Entscheidungsprozess und ausbleibende Berücksichtigung behördeninterner Einwände am 2. März 2010

Wendepunkt 3: Vorübergehender Ausschluss der Polizei von der der Planung des Sicherheitskonzepts (Ende März 2010)

Die Kritische Weggabelung: Durchsetzung des Primats der Politik zu Lasten rechtlich gebundener Fachrationalität am 18. Juni 2010

3.2Notwendige Bedingungen der behördlichen Fehlentscheidungen

Notwendige Bedingung 1: Starker politischer Druck zur Durchführung der Loveparade in Duisburg

Notwendige Bedingung 2: Auswahl des abgeschlossenen Veranstaltungsgeländes

Notwendige Bedingung 3: Besonderer Durchsetzungswille des Leiters des Dezernats II der Stadtverwaltung Duisburg

Notwendige Bedingung 4: Führungsversagen des Leiters des Dezernats V der Stadtverwaltung Duisburg

›Begünstigender Faktor‹ 1: Vorübergehender Ausschluss der Polizei von der Planung des Sicherheitskonzepts

›Begünstigender Faktor‹ 2: Einholung nicht belastbarer Sondergutachten durch Unzuständige und Verzicht auf die Kontrolle und Durchsetzung von Auflagen

Zwischenfazit

3.3Kausale Mechanismen

Situative Mechanismen

Handlungsformierende Mechanismen

Transformative Mechanismen

4Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Kevin Klamann und Wolfgang Seibel: Der Einsturz der Eislaufhalle in Bad Reichenhall am 2. Januar 2006

1Charakteristik des Falles

2Gang der Ereignisse

Planungs- und Konstruktionsmängel

Fehlende Prüfstatik

Verglasung der Halle, erhöhte Feuchtigkeitsbildung und Wassereintritte

Attestierte, jedoch ignorierte Sicherheitsmängel

Einholung eines erkennbar nicht fachgerechten Gutachtens und Nichtbeachtung eines Stadtratsbeschlusses

Hergang der Katastrophe vom 2. Januar 2006

3Fallanalyse

3.1Wendepunkte und kritische Weggabelungen

3.2Notwendige und hinreichende Bedingungen

Fehler bei Planung und Bau

Abnahmeentscheidung

Einbau von Abluftanlagen ohne Genehmigung und Anpassung der Statik im Zuge der Verglasung der Halle

Keine Reaktion auf Wassereintritte

Nichtbeachtung eines weiteren Hinweises

Ignorieren des Stadtratsbeschlusses zur Sanierung der Halle

Der Einsturztag

3.3Kausale Mechanismen

Situative Mechanismen

Handlungsformierende Mechanismen

4Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Wolfgang Seibel und Hannah Treis: Vernachlässigung der Kindeswohlsicherung: Der Tod der kleinen Yagmur

1Charakteristik des Falles

2Gang der Ereignisse

Phase 1: Vollzeitpflege von Geburt an (Oktober 2010 bis Juli 2011)

Phase 2: Vorbereitung der Rückführung Yagmurs zu den leiblichen Eltern (August 2012 bis Januar 2013)

Phase 3: Unterbringung von Yagmur im Kinderschutzhaus Altona (Februar bis Mai 2013)

Phase 4: Erneute Initiative zu einer Rückführung Yagmurs zu den leiblichen Eltern (Mitte Mai bis August 2013)

Phase 5: Von der ›Rückführung‹ Yagmurs zu den leiblichen Eltern bis zu ihrem Tod (August 2013 bis 18. Dezember 2013)

3Fallanalyse

3.1Wendepunkte und kritische Weggabelungen

3.2Notwendige und hinreichende Bedingungen

3.3Kausale Mechanismen

Situative Mechanismen

Handlungsformierende Mechanismen

Transformative Mechanismen

4Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Wolfgang Seibel: Der Fehlschlag der polizeilichen Ermittlungen bei der Aufklärung der NSU-Morde

1Charakteristik des Falles

2Gang der Ereignisse

2.1Eingrenzung des Explanandums

2.2Schlüsselepisoden

Schlüsselepisode 1: Fruchtlose Nachfrage des bayrischen Innenministers Beckstein nach einem möglichen ausländerfeindlichen Hintergrund des Mordes an Enver Şimşek in Nürnberg.

Schlüsselepisode 2: Erstes Scheitern der Übernahme der Gesamtermittlung durch das Bundeskriminalamt nach dem fünften Mord

Schlüsselepisode 3: Die Mehrfach-Fehleinschätzung des Nagelbombenanschlags in Köln vom 9. Juni 2004

Schlüsselepisode 4: Zweites Scheitern der Übernahme der Gesamtermittlung durch das Bundeskriminalamt nach dem 8. und 9. Mord

3Fallanalyse

3.1Wendepunkte und kritische Weggabelungen, notwendige und hinreichende Bedingungen

3.2Kausale Mechanismen

3.2.1Kernmechanismen (action formation mechanisms)

Kritische Weggabelung 1: Ablehnung der Übernahme der Gesamtermittlung durch das Bundeskriminalamt seitens des BKA im April 2004

Kritische Weggabelung 2: Verzicht auf die ursprüngliche Diagnose der Kölner Polizei des Nagelbombenanschlags vom 9. Juni 2004 als Akt »terroristischer Gewaltkriminalität« in Verbindung mit dem Verzicht auf einen zeitlich und örtlich erweiterten Datenabgleich im Rahmen des Tatmittelmeldedienstes des BKA

3.2.2Situative und transformative kausale Mechanismen

Wendepunkt 1: Etablierung der Fehldiagnose im Ermittlungsansatz trotz Rückfrage des bayerischen Innenministers und unkoordinierte Polizeiarbeit im fragmentierten Ermittlungsapparat nach dem ersten Mord am 9. September 2000

Wendepunkt 2: Ablehnung der Übernahme der Gesamtermittlung durch das Bundeskriminalamt seitens der Länder im Mai 2006

4Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Wolfgang Seibel: Ein vorläufiges Resümee: Verhandelbare Sicherheit und Prävention

Was ist normal an anormalen Verwaltungsdesastern?

Politisierung einer Fachentscheidung: Die Genehmigung der Loveparade 2010

Zielerreichung versus Systemerhalt: Der Fehlschlag der NSU-Ermittlungen

Gewollte und in Kauf genommene Unwissenheit: Der Einsturz der Eislaufhalle Bad Reichenhall und der Tod der kleinen Yagmur

Kausale Mechanismen im Vergleich

Verhandelbare Sicherheit und Neutralisierung externer Effekte staatlichen Handelns

Transparenz, Verantwortung, Lernen und Prävention

Anhang

Abkürzungen

Abbildungsverzeichnis

Literatur

Internet- und Medienquellen

Amtliche Dokumente

Dokumentenverzeichnis Loveparade

Vorwort

Das vorliegende Buch hat zwei Entstehungsquellen. Die eine ist der Lehrbetrieb an der Universität Konstanz. Sie hat uns Autoren zusammengebracht – ein gelungenes Beispiel für ›Lehre aus Forschung‹ und Forschung, die ohne die akademische Lehre nicht stattfinden würde. Drei der vier im vorliegenden Band vorgestellten Fallstudien gehen auf studentische Seminar- und Abschlussarbeiten zurück. Kevin Klamann, Hannah Treis und Timo Wenzel haben bei Wolfgang Seibel das Handwerk kausalanalytischer Fallstudien gelernt und auf Erscheinungen drastischen Organisationsversagens in der öffentlichen Verwaltung angewendet. Das bildete die Grundlage der in diesem Band vorgelegten Untersuchungen zu den Ursachen des Einsturzes der Eislaufhalle in Bad Reichenhall 2006 (Kevin Klamann), der Vorgeschichte der Loveparade-Katastrophe von Duisburg 2010 (Timo Wenzel), des Behördenversagens im »Fall Yagmur«, dem Tod eines dreijährigen Mädchens 2013, das durch die Hamburger Jugendbehörden vor den Misshandlungen durch die eigenen Eltern hätte geschützt werden müssen (Hannah Treis). Daraus entstand die Idee, diese Studien in eine Sammelmonographie zu überführen unter der Federführung von Wolfgang Seibel, der ein weiteres Mal die Quellen ausgewertet, weitere Quellen hinzugezogen und das Gesamtmanuskript verfasst hat. Er hat auch die Fallstudie über den Fehlschlag der polizeilichen Ermittlungen in Zusammenhang mit den NSU-Morden beigesteuert, die überarbeitete Fassung eines früheren Zeitschriftenbeitrags.

Die zweite Quelle dieser Fallstudiensammlung sind die organisationstheoretischen und verwaltungswissenschaftlichen Arbeiten von Wolfgang Seibel auf anderen Gebieten, zuletzt zusammengefasst in »Verwaltung verstehen. Eine theoriegeschichtliche Einführung« (Berlin 2016). Sie bilden die Grundlage der methodischen und theoretischen Anlage des vorliegenden Bandes. Das gilt insbesondere für die Identifizierung der jeweils maßgeblichen kausalen Mechanismen, deren Verständnis von Bedeutung ist für verallgemeinernde Schlussfolgerungen aus den untersuchten Fällen und damit für wünschenswerte Lerneffekte und Präventionsstrategien.

Obwohl das Buch einen rein akademischen Entstehungskontext hat, wird sein Gegenstand und werden die Fallstudien auf das Interesse eines breiteren Publikums stoßen. Das liegt an den hier behandelten Fällen drastischen Behördenversagens, die überwiegend noch keine systematische Aufarbeitung erfahren haben, erst recht keine durch unabhängige Experten jenseits parlamentarischer oder strafrechtlicher Untersuchungen. Die Fallverläufe haben wir so gewissenhaft wie möglich rekonstruiert und dokumentiert. Soweit Handeln und Unterlassen individuell zurechenbar war, haben wir das kenntlich gemacht, überwiegend in anonymisierter Form. Lediglich dort, wo dies aus den Quellenangaben ohnehin hervorgeht oder wo es sich um Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens handelte oder handelt, werden Namen genannt. Eingedenk des Leidens von Opfern und Hinterbliebenen halten wir dieses Vorgehen für vertretbar.

Unsere Untersuchungen wurden gefördert durch Mittel des Ausschusses für Forschungsfragen der Universität Konstanz und des Exzellenzclusters Exc16 der Deutschen Forschungsgemeinschaft, an dessen Kulturwissenschaftlichem Kolleg in der Kreuzlinger Seeburg das Buch auch verfasst wurde. Allen Beteiligten dort, vor allem dem langjährigen Sekretär des Kollegs, Fred Girod, gilt unser herzlichster Dank.

Die Gesamtherstellung des Rohmanuskripts lag in den bewährten Händen von Angelika Dörr. Simon Fechti und Fedo Hagge-Kubat waren an der technischen Überarbeitung des Manuskripts und der Herstellung der Abbildungen und Tabellen beteiligt. Annette Flowe hat ihrerseits Teile des Manuskripts technisch überarbeitet und die erste Fassung des Literaturverzeichnisses erstellt. Ann-Christin Bechtoldt hat die Herstellung der Druckfassung des Manuskripts betreut und insbesondere die Verzeichnisse von Literatur, Quellen, Abbildungen und Abkürzungen erstellt. Verbliebene Fehler gehen gleichwohl allein zu unseren Lasten.

Konstanz, im September 2017

Wolfgang Seibel

Kevin Klamann

Hannah Treis

Einleitung: Behördenversagen mit Todesfolge

Wolfgang Seibel

Im vorliegenden Band werden vier Fälle von Behördenversagen mit tragischem Ausgang untersucht. Es geht um die Loveparade-Katastrophe vom 24. Juli 2010, die 21 Todesopfer forderte, um den Einsturz der Eislaufhalle in Bad Reichenhall am 2. Januar 2006 mit fünfzehn Todesopfern, um das Versagen der Polizeibehörden bei der Fahndung nach den NSU-Mördern seit dem Jahr 2000, denen zehn Menschen zum Opfer fielen, und um den Tod der kleinen Yagmur, die im Alter von drei Jahren an den Misshandlungen starb, die ihr ihre Mutter zugefügt hatte und die hätten verhindert werden können, wenn die zuständige Hamburger Jugendbehörde rechtzeitig eingegriffen hätte. In all diesen Fällen haben staatliche oder kommunale Behörden ihre Pflicht zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen verletzt. Dabei ist es unerheblich, ob das jeweilige Behördenversagen eine notwendige oder hinreichende Bedingung für das Eintreten dieser Folgen oder vielleicht nur ein begünstigender Faktor war. Schon die Steigerung von Risiken für Leib und Leben stellt eine schwerwiegende Fehlleistung der öffentlichen Verwaltung dar, unabhängig davon, ob die physische Integrität von Menschen tatsächlich zu Schaden kommt.

Die Ursachen solcher Desaster müssen aufgeklärt werden, schon von Amts wegen. Doch wird in Deutschland Behördenversagen mit Todesfolge nicht regelmäßig und nicht nach einheitlichen Verfahrensregeln oder institutionellen Üblichkeiten untersucht. Auch die hier behandelten Fälle spiegeln dies wider. Dem Behördenversagen im Zusammenhang mit dem Abtauchen des sogenannten NSU-Trios und der fehlgeschlagenen Fahndung nach dem Beginn der diesem zuzurechnenden Mordserie haben sich bis 2017 mehr als ein halbes Dutzend parlamentarische Untersuchungsausschüsse auf Bundes- und Länderebene gewidmet. Die Ursachen des Einsturzes der Eislaufhalle in Bad Reichenhall am 2. Januar 2006 sind immerhin durch drei Strafgerichtskammern aufgeklärt worden. Der »Fall Yagmur« war Gegenstand eines Untersuchungsausschusses der Hamburger Bürgerschaft, der seinen Untersuchungsbericht 2015 vorgelegt hat. Das Behördenversagen im Vorfeld der Loveparade-Katastrophe von Duisburg aber wurde bis heute keiner parlamentarischen oder amtlichen Untersuchung unterzogen. Allerdings hat das Oberlandesgericht Düsseldorf den Beschluss des Landgerichts Duisburgs, dem Antrag der Staatsanwaltschaft auf Eröffnung des strafrechtlichen Hauptverfahrens gegen zehn an der Planung und Durchführung der Loveparade Beteiligte nicht stattzugeben, am 18. April 2017 aufgehoben. Hier kann also, ähnlich wie im Fall Bad Reichenhall, mit einer Aufarbeitung wenigstens der strafrechtlich relevanten Tatsachen gerechnet werden.

Diese Heterogenität von Umfang und institutionellem Rahmen der Ursachenanalysen ist bereits für sich genommen ein signifikantes und erklärungsbedürftiges Phänomen. Mitunter liegen dem Ausbleiben systematischer Aufklärungen ähnliche Ursachen zugrunde wie dem aufklärungsbedürftigen Desaster selbst. Zum Beispiel eine Politisierung von Fachfragen, sei es bei Verwaltungsentscheidungen oder der Aufklärungs- und Ermittlungsaufgaben von Parlamenten, Verwaltungen und ihren Sachverständigen. Insofern berührt die Analyse der Ursachen von besonders gravierendem Behördenversagen auch grundlegende Fragen institutioneller Effektivität und Integrität demokratischer Rechtsstaaten und, damit in Verbindung, öffentlicher Ethik. Denn auch die lückenlose Aufklärung der Ursachen staatlicher Verletzung elementarer Grundrechte, hier des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit, gehört zu den staatlichen Kernaufgaben.

Eine solche Ursachenforschung ist ein normatives Gebot demokratischer Praxis in Politik und Verwaltung, sie stellt aber auch besondere methodische Anforderungen an die politik- und verwaltungswissenschaftliche Forschung.

Zum einen kann es im demokratischen Rechtsstaat und seiner Verwaltung keine verantwortungsfreien Räume geben. Unabhängig von Umständen und Ergebnissen müssen Handlungen oder Unterlassungen ihren institutionellen oder individuellen Urhebern zurechenbar sein. Ansonsten würde das Grundprinzip des demokratischen Verfassungsstaates untergraben, nämlich die durchsetzbare Verantwortung von Regierung und Verwaltung gegenüber dem Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht. Wenn auch nur der Anschein entsteht, dass der Staat sich gerade dann dieser Verantwortung entzieht, wenn die Aufklärung von Fehlleistungen mit schwerwiegenden Folgen gefordert ist, statt den Schweregrad der Folgen zum Anlass umso rigoroserer Aufklärung zu nehmen, hat dies auch negative Folgen für die Glaubwürdigkeit und Legitimation staatlicher Institutionen insgesamt.

Zum anderen muss aus Fehlern gelernt werden zum Zweck der Prävention. Unzureichende Ursachenanalyse oder gar deren Verweigerung erzeugen neue Risiken ähnlichen Versagens und sind daher schon aus ethischen Gründen unvertretbar. Zureichende Ursachenanalyse mit dem Ziel nachhaltigen Lernens aber erfordert eine genaue Unterscheidung zwischen situationsbedingten und verallgemeinerungsfähigen Kausalfaktoren. Hier liegt für die empirische Analyse die eigentliche Herausforderung. Auf der einen Seite ist die Konfiguration von Kausalfaktoren in jedem zu untersuchenden Fall einzigartig, auf der anderen Seite gibt es allgemeine Muster des Behördenversagens, die auch auf andere Fallkonstellationen übertragbar sind. Beides auseinanderzuhalten ist Aufgabe jeder fallbasierten Forschung.1 Bei der Analyse gravierender Fehlleistungen der öffentlichen Verwaltung ist dies jedoch mit spezifischen Anforderungen verbunden.

Zunächst muss, ähnlich einem Strafverfahren oder einer historischen Ereignisanalyse, eine möglichst lückenlose Kausalkette rekonstruiert werden. Dabei ist der verwaltungswissenschaftliche Horizont weiter gesteckt als der einer strafrechtlichen Betrachtung, weil letztere lediglich die tatsächlich strafrechtlich relevanten Handlungen und Unterlassungen in den Blick nehmen kann und dabei den strengen Maßstab unmittelbar zurechenbaren schuldhaften Verursachens anlegen muss. Diese für sich genommen unerlässliche Betrachtung gibt für die wünschenswerten Lerneffekte der Verwaltung und ihres politischen Umfeldes aber nur wenig her, weil sie weder strukturelle, also unpersönliche, noch individuelle, aber nicht strafrechtsrelevante Ursachen des Behördenversagens berücksichtigen kann. Dieser Zusammenhang zwischen Individualversagen und Systemversagen ist jedoch eine der geradezu klassischen Problemzonen, mit denen sich die Erforschung von Organisationsversagen befasst2, sodass hier die notwendigerweise auf die Frage individuellen Verschuldens ausgerichtete strafrechtliche Perspektive von vornherein nur eingeschränkte Ergebnisse liefert. Strafrechtliche Entlastung individueller Akteure kann sogar als Entlastung von tatsächlicher Verantwortung fehlgedeutet oder missbraucht werden, wenn ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Handeln oder Unterlassen und letztendlichem Behördenversagen nachweisbar, aber eben nicht strafrechtlich relevant ist.

Doch auch unabhängig von der einzelfallbezogenen Perspektive einer strafrechtlichen Untersuchung stößt die Identifizierung verallgemeinerungsfähiger Kausalfaktoren im Interesse der Prävention auf methodische Probleme, die sowohl etwas mit dem besonderen Gegenstand der Untersuchungen als auch mit der besonderen Natur der anzunehmenden Kausalbeziehungen selbst zu tun haben. Fälle von Behördenversagen mit drastischen Folgen für Leib und Leben von Menschen sind in entwickelten demokratischen Rechtsstaaten selten. Ungeachtet ihrer Seltenheit sind sie jedoch offensichtlich nicht vernachlässigbar. Für solche Konstellationen hat Nassim Taleb in Anlehnung an Karl R. Poppers Falsifikationsmetapher3 das Bild vom Schwarzen Schwan benutzt4: Seltenheit bedeutet nicht notwendigerweise Unwichtigkeit. Man müsse vielmehr, so Taleb, den Suggestivwirkungen statistischer Insignifikanz widerstehen, die die Signifikanz seltener Ereignisse verschleiern kann. Bei Gefährdungen der physischen Sicherheit von Menschen ist dies schon aus ethischen Gründen so. Hinzu kommen die analytischen Gründe: Gerade bei einem Schwarzen Schwan möchte man wissen, welche genetischen Bedingungen der Abweichung von der Norm zugrunde liegen. Verwaltungsdesaster mit schwerwiegenden Folgen sind solche Schwarzen Schwäne: Sie sind alles in allem sehr selten, aber ein vernachlässigbares Phänomen sind sie offensichtlich nicht. Auch hier interessieren also die »genetischen« Bedingungen der Abweichung von der Norm.

Für kausalanalytische Studien ist dies ein besonderes Problem. Die Standardmethode kausalanalytischer Untersuchungen – statistische Untersuchungen auf der Grundlage großer Fallzahlen – steht hier nicht zur Verfügung. Große Fallzahlen würden die Möglichkeit bieten, nach und nach eine Reihe von Hypothesen über kausale Beziehungen zwischen einer abhängigen Variable (dem explanandum) und einer oder mehrerer unabhängigen Variablen (dem explanans) zu testen und die relative Stärke dieser kausalen Beziehung in Form von Korrelations- oder Regressionskoeffizienten zu berechnen. So kalkulieren Versicherungen Risiken, die zum Verlust von Menschenleben führen können. Das ist selbst dann eine verlässliche Methode, wenn der einer Korrelation zugrundeliegende kausale Mechanismus gar nicht bekannt ist. Man muss nicht wissen, was in den Köpfen junger Menschen vor sich geht, um sie in Anbetracht der Unfallstatistik als ungünstige Risikogruppe beim Abschluss von Kraftfahrzeugversicherungen einzustufen. Ebenso offensichtlich ist aber, dass ohne genauere Kenntnis der grundlegenden psychologischen Mechanismen in den Köpfen junger Menschen ein wirksamer Schutz dieser Gruppe gegen die erhöhten Risiken des Straßenverkehrs, also effektive Prävention, kaum möglich ist. Außerdem sind sich gerade Versicherungen, ganz im Sinne von Nassim Talebs Schwarzer-Schwan-Metapher, der Tatsache bewusst, dass die Seltenheit von Desastern diese nicht etwa vernachlässigbar macht.5 Dies impliziert eine genaue Beschäftigung mit den kausalen Mechanismen, die Abweichungen vom normalen Muster des Organisationsverhaltens in der öffentlichen Verwaltung erzeugen. Ihnen kommt man nur durch die Analyse dieser seltenen Abweichungen im Einzelfall auf die Spur. Es gibt daher zunächst keine sinnvolle Alternative zur Durchführung von Einzelfallstudien zu den Ursachen von Verwaltungsdesastern, wenn es um die Identifizierung kausaler Mechanismen mit verallgemeinerungsfähigem Charakter geht. Die Frage bleibt jedoch, was die Grundlage der Verallgemeinerungen sein soll. Dabei geht es zunächst um den Typus der Verallgemeinerung und zum anderen um ihre theoretische Rechtfertigung.

Was den Typus betrifft, besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen Verallgemeinerungen, die auf die Identifizierung von Vorhersagefaktoren, also Prädiktoren, für das tatsächliche Eintreten eines Ereignisses zielen, und solchen Verallgemeinerungen, die auf die Identifizierung von Risikofaktoren gerichtet sind. Prädiktoren sollen die Wahrscheinlichkeit des tatsächlichen Eintretens eines Ereignisses anzeigen, identifizierte Risikofaktoren dagegen verweisen auf risikosteigernde Wirkungen als solche, ohne notwendigerweise eine Aussage über die Wahrscheinlichkeit des Eintretens des Risikofalles zu ermöglichen. Aber das muss bei Risiken für Leib und Leben ausreichen, um präventiv tätig zu werden, also risikosteigernde Faktoren auszuschließen. Es ist eben immer und unter allen Umständen risikosteigernd, die Geschwindigkeitsbeschränkung innerhalb einer Autobahnbaustelle zu ignorieren. Es ist immer und unter allen Umständen mit unvertretbaren Risiken für die physische Sicherheit von Menschen verbunden, die Statikprüfung eines öffentlichen Gebäudes zur Disposition von Kostenerwägungen oder politischer Opportunitäten zu stellen. Und es sind Konstellationen denkbar, die einen solchen moral hazard – wie die mikroökonomische Theorie die Versuchung zu unrechtem oder gefährlichem Tun in Abhängigkeit von bestimmten Anreizen bezeichnet6 – nahezu zwangsläufig erzeugen. Unzureichende Überwachung der Einhaltung von Geschwindigkeitsbeschränkungen oder Toleranz gegenüber Bestechung bei Baugenehmigungen sind einfache Beispiel hierfür.

Daraus folgt, dass es durchaus theoretische Begründungen für Schlussfolgerungen aus einem im Einzelfall identifizierten kausalen Mechanismus auf allgemeine Risikofaktoren geben kann. Sozialwissenschaftler sind gewohnt, mit solchen theoretischen Begründungen zu arbeiten, auch bei Annahmen über Mechanismen, die die Risiken unerwünschten Verhaltens von Individuen steigern. Ein berühmtes Beispiel sind die von dem Verhaltenspsychologen Stanley Milgram durchgeführten Experimente zum Zusammenhang von Autorität und Folter.7 Milgram folgerte aus der Tatsache, dass Testpersonen auf Anweisung angeblicher Wissenschaftler in weißen Kitteln bereit waren, anderen Menschen schmerzhafte oder möglicherweise tödliche Stromstöße zu versetzen – also zu foltern –, dass Hierarchie und Fachautorität unethisches Verhalten begünstigen. Hierarchie und Fachautorität sind insofern Systeme, die regelmäßig bestimmte kausale Mechanismen freisetzen. Dieser systemische und insofern vorhersagbare Charakter kausaler Mechanismen bildet die Grundlage für Verallgemeinerungen über den Einzelfall hinaus.8 Immer wenn wir es mit arbeitsteiligen Prozessen zu tun haben, dürfen wir Koordinationsprobleme unterstellen. Immer, wenn wir Hierarchien untersuchen, gehen wir von der Existenz beschränkter Informationsverarbeitungskapazität auf der Leitungsebene und entsprechenden Informationsasymmetrien aus. Immer, wenn Machtungleichgewichte vorliegen, unterstellen wir deren Ausnutzung durch die Starken zum Nachteil der Schwächeren.

Diese Regelmäßigkeit im Zusammenhang zwischen Systemeigenschaften und kausalen Mechanismen sind derart ausgeprägt, dass sie Eingang gefunden haben in den Alltag von Gesetzgebung und Verwaltung. Nicht aus Zufall, sondern aus systemischen Gründen sind Fälle von Behördenversagen mit drastischen Folgen für Leib und Leben von Menschen in entwickelten demokratischen Rechtsstaaten sehr selten. In aller Regel greifen dort nämlich Vorkehrungen rechtlicher, organisatorischer und personeller Art zur Abwendung solcher Folgen. Diesen Vorkehrungen wiederum liegen implizite Annahme über Regelmäßigkeiten zugrunde im Hinblick auf Struktureigenschaften der Verwaltung und das Verhalten von Verwaltungsangehörigen. Und diese Regelmäßigkeiten werden wichtig genug genommen, um daran rechtliche und organisatorische Maßnahmen der Risikoeindämmung zu knüpfen. Dies ist in demokratischen Verfassungsstaaten mit rechtsstaatlicher Verwaltung Ausdruck langfristiger Prozesse institutionellen Lernens.9 Das gilt für die Sicherheitsbestimmungen für den Bau oder für öffentliche Infrastruktur ebenso wie für die Bestimmungen zu Fluchtwegen bei Massenveranstaltungen oder die Vorkehrungen gegen negative Auswirkungen des deutschen Polizeiföderalismus im Bundeskriminalamt-Gesetz oder die Vorschriften für Fallkonferenzen der maßgeblich beteiligten Stellen zur Abwendung von Gefährdungen des Kindeswohls.

Solche Vorkehrungen sind ein Reflex von Standardrisiken, wie sie formale Organisationen in bestimmten Aufgabenbereichen und Handlungskontexten mit sich bringen. Der Gesetzgeber hat zum Beispiel Vorkehrungen getroffen, dass Veranstalter, die möglichst viele Eintrittskarten verkaufen oder mit möglichst hohen Besucherzahlen bei Großveranstaltungen glänzen wollen, Obergrenzen für Besucherzahlen und Untergrenzen für Fluchtwege beachten müssen; dass die Aufklärung von Kapitalverbrechen und die Bekämpfung organisierter Kriminalität nicht Koordinationsmängeln im Rahmen des deutschen Polizeiföderalismus zum Opfer fällt; dass die unterschiedlichen Wissensbestände und Perspektiven von Ämtern, gemeinnützigen Trägern und Gerichten in Fällen der Kindeswohlgefährdung auf Fallkonferenzen gebündelt und ausgewertet werden; oder dass ungeachtet möglicher Sanierungskosten die Standfestigkeit eines öffentlichen Gebäudes jederzeit gewährleistet sein muss. Es kann daher als gesicherte Prämisse gelten, dass, ganz im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes, in der öffentlichen Verwaltung ein Null-Toleranz-Prinzip gilt, wenn es um Gefahren für die physische Sicherheit von Menschen geht.

Diese Null-Toleranz-Prämisse ermöglicht sowohl eine Eingrenzung der eigentlich relevanten Fragestellung, wenn es um die Suche nach verallgemeinerbaren kausalen Mechanismen schwerwiegenden Organisationsversagens in der öffentlichen Verwaltung geht, als auch eine bessere Begründung solcher Verallgemeinerungen. Denn zum einen lässt sich die Untersuchung zuspitzen auf die Frage, welche Mechanismen das Aushebeln risikoeindämmender Vorkehrungen, wie sie der Verwaltung in demokratisch-rechtsstaatlichen Systemen eigen ist, bewirkt haben – wie also im engeren Sinne die unter solchen Bedingungen eigentlich unwahrscheinlichen Fälle von Behördenversagen mit Schaden für Leib und Leben von Menschen dennoch eintreten konnten. Dies und nicht die in der öffentlichen Verwaltung ohnehin wirkenden, im Regelfall aber unter Kontrolle gehaltenen Standardfehlerquellen sind also die eigentlich interessierenden kausalen Mechanismen. Und zum anderen kann man schlussfolgern, dass die auf diese Weise ausfindig gemachten Mechanismen, die das Eintreten unwahrscheinlichen Organisationsversagens unter den restriktiven Bedingungen einer rechtsstaatlichen Verwaltung mit hochprofessionellem Personal auslösen konnten, unter weniger restriktiven Bedingungen erst recht zum Tragen kommen. Dass sie also zum Beispiel bei schwächer ausgeprägten Kontrollstrukturen oder bei schwächer ausgeprägtem Berufsethos der Verwaltungsangehörigen umso eher wirken, zumal wenn weniger gewichtige Dinge auf dem Spiel stehen als Leib und Leben von Menschen. Das Verallgemeinerungspotenzial der Analyse der schwerwiegenden Fälle von Organisationsversagen mit Schaden für die physische Sicherheit von Menschen reicht also über die untersuchten schwerwiegenden Fälle deutlich hinaus.10

Folgerungen für das Untersuchungsdesign

Die für den vorliegenden Band vorgenommene Fallauswahl war zunächst von der Güte und der Zugänglichkeit des Quellenmaterials abhängig. Die Anzahl der Fälle von Behördenversagen mit drastischen Folgen für Leib und Leben von Menschen ist in entwickelten demokratischen Rechtsstaaten gering, aber die Zahl der hinreichend dokumentierten Fälle ist noch weitaus geringer. Immerhin decken die ausgewählten Fälle, für die hinreichendes Quellenmaterial tatsächlich vorliegt, ein für den Umgang der Verwaltung mit möglichen Risiken für die physische Integrität von Menschen exemplarisches Spektrum ab: Schutz gegen Gefährdungen des Kindeswohls, Schutz gegen Kapitalverbrechen, Schutz gegen sicherheitsgefährdende Infrastrukturmängel und Schutz gegen die sicherheitsgefährdenden Folgen großer Menschenansammlungen auf begrenztem Raum.

Ferner handelt es sich, was das Verallgemeinerungspotenzial der Untersuchungsergebnisse betrifft, nach der Terminologie der einschlägigen Methodenliteratur um extreme und unwahrscheinliche Fälle (least likely extreme cases).11 Der Vorteil dieser Art von Fallauswahl liegt in der besonders ausgeprägten Bekräftigung der Wirkmächtigkeit eines kausalen Mechanismus, der die interessierende Folge selbst unter ungünstigen Bedingungen auslöst – in der Literatur bekannt als »Sinatra Inferenz«.12 Wenn bestimmte Mechanismen den der Verwaltung auferlegten Schutz gegen Gefährdungen des Kindeswohls, gegen Kapitalverbrechen, gegen sicherheitsgefährdende Baumängel und gegen die sicherheitsgefährdenden Folgen großer Menschenansammlungen auf begrenztem Raum sogar unter den Bedingungen rechtsstaatlicher Verwaltung mit hochprofessionellem Personal aushebeln, werden dieselben Mechanismen unter weniger restriktiven Bedingungen umso stärker wirken.

Das Design der eigentlichen Durchführung der Untersuchung trägt den Erfordernissen einer kausalen Prozessanalyse Rechnung, also der Rekonstruktion eines Prozessablaufs in Form einer Kausalkette auf einer eingrenzbaren Zeitachse. Hierfür kommen zwei Grundvarianten in Betracht.13 Das eine ist ein hypothesengestütztes Verfahren, bei dem konkurrierende Hypothesen gewissermaßen gegeneinander antreten und sich in einer Art Ausschlussverfahren eine der Hypothesen Schritt für Schritt festigt, während die konkurrierende Hypothese Schritt für Schritt geschwächt wird.14 Dieses Verfahren ist deduktiv und variablenorientiert, es ähnelt einer kriminalistischen Tataufklärung auf der Basis bestimmter Verdachtsmomente oder der medizinischen Differentialdiagnostik, die schrittweise alternative Diagnosen ausschließt. Es eignet sich auch am besten für die Aufklärung eines einzelnen Tathergangs oder eines Einzelereignisses, weniger dagegen für die vergleichende Untersuchung mehrerer Fallverläufe, die jeweils für sich von komplexen Wechselwirkungen mehrerer Kausalfaktoren gekennzeichnet sind. Dem wird eher die zweite Variante der Prozessanalyse gerecht, nämlich die Rekonstruktion einer Kausalkette in dem Bestreben, die die Glieder der Kette verbindenden Mechanismen zu identifizieren.15 Dieses Verfahren ist induktiv und bietet breiteren Spielraum, die narrative Tiefendarstellung der untersuchten Fälle zu verknüpfen mit der Analyse verallgemeinerungsfähiger kausaler Mechanismen.

Wir verwenden in den nachfolgenden Fallstudien eine Kombination beider Methoden. Unsere Vorgehensweise ist insofern induktiv als zunächst der reale Prozessablauf so genau untersucht werden muss, dass seine prägenden Akteure und die buchstäblich ins Desaster führenden Entscheidungen hervortreten. Die Suche nach verallgemeinerbaren kausalen Mechanismen ist dagegen ihrer Natur nach deduktiv, weil diese Mechanismen nur mithilfe eines theoretischen Instrumentariums erkennbar werden, das auf Standardpathologien formaler Organisationen im Allgemeinen und öffentlicher Verwaltungen im Besonderen abgestimmt ist. Es ist wie bei einem guten Reiseführer: Man sieht nur, was man weiß. Kausale Mechanismen sozialer Systeme sind unsichtbar, sichtbar werden sie erst durch angemessene theoretische Interpretation.16

Die Prozessanalyse hat drei Bestandteile, nämlich

eine Markierung von Wendepunkten und kritischen Weggabelungen,

die Definition von notwendigen und hinreichenden Bedingungen sowie ›begünstigenden Faktoren‹,

eine verallgemeinerungsfähige Identifizierung kausaler Mechanismen.

Die Unterscheidung von Wendepunkten (turning points) und kritischen Weggabelungen (critical junctures)17 ist deshalb sinnvoll, weil an bestimmten Punkten einer Zeitachse bestimmte Handlungen oder Unterlassungen unterschiedlichen Einfluss auf die Ausprägung des letztlich ins Desaster mündenden Entwicklungspfades haben. So kam es auch in den hier untersuchten Fällen an bestimmten Punkten zu Handlungen oder Unterlassungen, die sich als mehr oder weniger prägend für den Entwicklungspfad kennzeichnen lassen. An ›Wendepunkten‹ bahnte sich die Entwicklung an, ohne jedoch gleich unumkehrbar zu werden. Anders an den sprichwörtlichen points of no return, an denen buchstäblich das Unheil seinen Lauf nahm. Das sind in der hier verwendeten Terminologie die ›kritischen Weggabelungen‹.

Komplementär zur Unterscheidung von Wendepunkten und kritischen Weggabelungen verhält sich die klassische Unterscheidung von notwendigen und hinreichenden Bedingungen für das Eintreten von Ereignissen.18 Ein Kausalfaktor, ohne dessen Vorliegen die fragliche Folge gar nicht hätte eintreten können, macht aus dem Zeitpunkt seines Wirksamwerdens einen Wendepunkt in dem Sinne, dass ab diesem Zeitpunkt das fragliche Ereignis möglich, aber noch nicht unausweichlich war. Ein Kausalfaktor dagegen, der ein Ereignis unter allen Umständen ausgelöst hätte, macht den Zeitpunkt seines Wirksamwerdens zu einer kritischen Weggabelung in dem Sinne, dass ab diesem Zeitpunkt der Prozessablauf bis zum Eintreten des Ereignisses nicht mehr umkehrbar war. Die erstgenannte Konstellation erfüllt das Kriterium einer notwendigen, die zweite das Kriterium einer hinreichenden Bedingung. Dabei muss das Zustandekommen einer notwendigen Bedingung nicht auf einem einzelnen Kausalfaktor beruhen, vielmehr kann auch die Erfüllung mehrerer notwendiger Bedingungen zusammen für das Eintreten der in Rede stehenden Folge hinreichend sein.19

Sowohl von notwendigen als auch von hinreichenden Bedingungen unterscheiden sich »begünstigende Faktoren« (contributing factors).20 Das sind strukturelle Bedingungen, Ereignisse oder Handlungen, die den analytisch interessierenden Prozessausgang wahrscheinlicher machen und gewissermaßen wie ein Vektor in eine bestimmte Richtung wirken, ohne dass gesagt werden kann, mit welcher Stärke und determinierenden Wirkung. Hilfreich ist die Kategorie des »begünstigende Faktors« für die Identifizierung insbesondere von Wendepunkten mit schwacher, aber deutlicher kausaler Wirkung oder »situativer Mechanismen« (siehe unten), die die äußeren Umstände von Handlungen und Unterlassungen prägen, ohne deren Ergebnis festzulegen.

Die Kausalanalyse im engeren Sinne konzentriert sich dann auf jene Mechanismen, die für das Eintreten der desaströsen Folgen ursächlich waren. Diese Mechanismen können danach unterschieden werden, ob sie die äußeren Umstände von Handlungen und Unterlassungen geprägt haben, die Handlungen und Unterlassungen selbst oder deren letztendliche Konsequenzen. Handlungssteuernde Mechanismen sind eingebettet in bestimmte begünstigende strukturelle und situative Kontexte oder »permissive conditions«.21 Und ob Handlungen oder Unterlassungen tatsächlich »durchschlagen« und eine bestimmte, mehr oder weniger desaströse Folge auslösen, kann von weiteren individuellen oder strukturellen Faktoren abhängen. Diese Unterscheidung verschiedener Typen kausaler Mechanismen lehnt sich an an das von Peter Hedström und Richard Swedberg vorgestellte22 und von Peter Hedström und Petri Ylikoski weiterentwickelte Konzept, das zwischen handlungsformierenden, situativen und transformativen kausalen Mechanismen unterscheidet.23

Abbildung 1: Typologie kausaler Mechanismen.

Quelle: Hedström/Ylikoski, »Causal Mechanisms in the Social Sciences«, S. 59

Dem liegt die Prämisse zu Grunde, dass sozialwissenschaftliche Erklärungen einer handlungstheoretischen Mikro-Fundierung bedürfen24, also Annahmen über Handlungen oder Unterlassungen von Individuen, die allein in sozialen Systemen als Entscheidungsträger gelten können. Auch bei Hedström und Ylikoski wird unterstellt, dass die eigentlich handlungsformierenden kausalen Mechanismen, für die der nach rechts gerichtete Pfeil an der Basis der oben wiedergegebenen Abbildung steht, in situative Mechanismen eingebettet und durch transformative Mechanismen letztendlich zur Wirkung gebracht werden. Diese dreistufige Unterscheidung dient namentlich auch der Auswertung der im Folgenden vorgestellten Fallanalysen und den darauf fußenden Verallgemeinerungen.

Die Falldarstellungen sind nach einem Schema gegliedert, das sich an den hier vorgestellten methodologischen Überlegungen orientiert. Zunächst wird der Fall als solcher charakterisiert. Dazu gehört die Darstellung des Gegenstandes und der im engeren Sinne erklärungsbedürftigen Abläufe. Ein zweiter Schritt ist die ausführliche Darstellung des Gangs der relevanten Ereignisse. In einem dritten Schritt erfolgt dann die eigentliche Fallanalyse, die sich gliedert in die Unterscheidung von Wendepunkten und kritischen Weggabelungen, notwendigen und hinreichenden Bedingungen und der unterschiedlichen Kategorien kausaler Mechanismen.

Die Loveparade-Katastrophe vom 24. Juli 2010

Wolfgang Seibel und Timo Wenzel

1Charakteristik des Falles

Am 24. Juli 2010 kam es in Duisburg während der als »Loveparade« bekannt gewordenen Technomusik-Großveranstaltung zu einer Massenpanik, in deren Verlauf 21 Menschen starben. Mindestens 652 Menschen wurden verletzt, viele davon schwer und mit bleibenden Gesundheitsschäden. Vorangegangen waren monatelange Planungen der Stadtverwaltung Duisburg in Zusammenarbeit mit einem privaten Veranstalter, der Firma Lopavent GmbH. Hierbei kam es zu gravierenden Fehlentscheidungen, deren Kern die Missachtung der mehrfach artikulierten Sicherheitsbedenken der zuständigen Ämter und Dienststellen der Stadtverwaltung Duisburg durch die politische Leitung, namentlich durch den Oberbürgermeister und die von ihm instruierten Dezernats- und Amtsleiter, war. Die Einzelheiten dieser Fehlentscheidungen und ihre Verkettung zu einem der folgenschwersten Fälle von Behördenversagen in Deutschland überhaupt wurden nicht aufgearbeitet. Anträge der Linkspartei und der FDP im Landtag von Nordrhein-Westfalen auf Einrichtung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses25 fanden nicht die Unterstützung von SPD, CDU und Bündnis 90/Die Grünen und daher nicht die erforderliche Mehrheit. Im Folgenden werden die maßgeblichen Entscheidungen der Duisburger Verwaltungsinstanzen auf der Grundlage von Primärquellen rekonstruiert, von denen die meisten im Internet auf der Plattform »Wikileaks« zu finden sind. Unmittelbarer Auslöser der Katastrophe auf dem Loveparade-Veranstaltungsgelände, einem stillgelegten Güterbahnhof, war eine Verdichtung der Menschenmenge auf einer an der engsten Stelle nur gut 18 Meter breiten Rampe, die zugleich Zugang und Abgang zum bzw. vom Veranstaltungsgelände war. Vereinzelte Analysen und Gutachten26 haben sich auf diese Situation vor Ort und das sogenannte Crowd Management konzentriert. Die entscheidenden Maßnahmen und Unterlassungen der Stadtverwaltung Duisburg jedoch, welche die Situation vor Ort und den vollkommenen Kontrollverlust der dort eingesetzten Ordnungskräfte heraufbeschworen hatten, blieben überwiegend unberücksichtigt, in jedem Fall aber ohne systematische Analyse.27

Im Folgenden wird der Entscheidungsprozess rekonstruiert, der dazu führte, dass die Stadtverwaltung Duisburg die Ausrichtung der Loveparade am 24. Juli 2010 genehmigte, obwohl den Entscheidungsträgern bekannt war, dass der private Veranstalter die gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen nicht erfüllen konnte und die Genehmigungsbehörde der Stadt Duisburg selbst auf die fehlenden Genehmigungsvoraussetzungen und Vertreter von Polizei und Feuerwehr auf die bestehenden Sicherheitsrisiken hingewiesen hatten. Die Fehlentscheidungen der Duisburger Stadtverwaltung lösten die Katastrophe nicht automatisch aus, sie waren keine hinreichende, aber zweifellos die notwendige Bedingung für den Tod von 21 Menschen und das Schicksal von 652 Verletzten. Insofern handelt es sich um einen exemplarischen Fall von Behördenversagen, durch das auf mutwillige Weise Risiken für Leib und Leben von Menschen heraufbeschworen wurden, die angesichts der geltenden Sicherheitsbestimmungen gar nicht hätten auftreten dürfen. Darauf durften auch die Besucher der »Loveparade« vertrauen, die daher auch nicht ahnen konnten, dass die letztlich maßgeblichen Entscheidungsträger in der Duisburger Stadtverwaltung gegen den Widerstand der Fachleute in der zuständigen Genehmigungsbewhörde systematisch auf die Umgehung der gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen hingearbeitet hatten.

Der in die Katastrophe vom 24. Juli 2010 mündende Entscheidungsprozess lässt sich in vier Phasen einteilen. Phase 1 kann als Vorphase gekennzeichnet werden, sie erstreckte sich von der Mitte des Jahres 2007 bis zum Ende des Jahres 2009. In diesem Zeitraum wurden die Rahmenbedingungen politischer und veranstaltungstechnischer Art geschaffen, die zu einem Klima positiver Vorentscheidung, eines entsprechenden Drucks auf die Duisburger Genehmigungsbehörden und in die Auswahl des Veranstaltungsgeländes mündeten. Phase 2 erstreckte sich von Anfang Januar bis Ende März 2010. In diesem Zeitraum konkretisierten sich die Planungen für den Ablauf der Loveparade, in deren Verlauf die Sicherheitsbedenken der zuständigen Dienststellen der Stadtverwaltung Duisburg artikuliert wurden und ein Konflikt mit dem privaten Veranstalter zutage trat. Phase 3 erstreckte sich von Anfang April bis Mitte Juni 2010. In diesem Zeitraum schritten einerseits die organisatorischen Planungen voran, andererseits stagnierte das baurechtliche Genehmigungsverfahren. Hierdurch verschärfte sich die Diskrepanz zwischen den vollendeten Tatsachen der tatsächlichen Vorbereitung und den gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen. Phase 4 erstreckte sich von Ende Juni bis zum Veranstaltungstag, dem 24. Juli 2010. In diesem Zeitraum wurde der politische Druck auf die Genehmigungsbehörde nochmals erhöht, was zum letztendlichen Erlass des Genehmigungsbescheids gegen die ausdrücklichen Bedenken der Genehmigungsbehörde, des Amts 62 der Stadtverwaltung Duisburg, zwei Tage vor Beginn der Loveparade führte. Zuvor hatte der vorgesetzte Dezernatsleiter die Anweisung erteilt, die Einhaltung der mit dem Genehmigungsbescheid verbundenen Sicherheitsauflagen am Veranstaltungstag nicht überwachen zu lassen, auf ihre Durchsetzung zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit der Veranstaltungsbesucher also bewusst zu verzichten.

Die bei der Vorbereitung der Loveparade 2010 maßgeblichen Akteuren waren die Vertreter der zuständigen Dezernate und Ämter der Stadt Duisburg, der Polizei und der Feuerwehr, der Veranstalter Lopavent GmbH und der Eigentümer des Veranstaltungsgeländes, die Aurelis Real Estate GmbH & Co. KG. In der Stadtverwaltung Duisburg waren an dem Entscheidungsprozess unmittelbar beteiligt der Oberbürgermeister, der Dezernent für Sicherheit und Recht (Dezernat II), der Dezernent für Stadtentwicklung (Dezernat V), das Ordnungsamt (Amt 32), das Amt für Stadtentwicklung und Projektmanagement (Amt 61), das Amt für Baurecht und Bauberatung / Bauordnungsamt (Amt 62) und die Duisburger Berufsfeuerwehr.

Unter den Bediensteten der Stadtverwaltung Duisburg war wiederum der Leiter des Dezernats II (Sicherheit und Recht), eine Schlüsselperson. Er war für die »grundsätzliche Abklärung zum Vorgehen [bei der Planung der Loveparade] mit [dem] Herrn Oberbürgermeister« verantwortlich.28 Zum Verantwortungsbereich des Dezernenten für Sicherheit und Recht gehörte auch das Ordnungsamt (Amt 32), das die Federführung für die Planung und Organisation der Loveparade hatte. Zuständig für die eigentliche Genehmigung der Veranstaltung war dagegen das Amt für Baurecht und Bauberatung (Amt 62) im Dezernat für Stadtentwicklung (Dezernat V).

Privater Veranstalter der Loveparade war die Firma Lopavent GmbH, die diese Veranstaltungsreihe seit 2006 durchführte. Unmittelbar mit der operativen Planung der Loveparade befasst war hier der Produktionsleiter sowie, für die genehmigungsrechtlichen Fragen, die von Lopavent beauftragte Anwaltskanzlei »Härting Rechtsanwälte« mit Sitz in Berlin. Das ins Auge gefasste Veranstaltungsgelände befand sich im Besitz der Aurelis Real Estate GmbH & Co. KG. Als Gutachter war während der Vorbereitungsphase ein Professor für Physik und Experte für Transportsysteme von der Universität Duisburg-Essen tätig.

Die Zuständigkeit der Genehmigungsbehörde, des Amts für Baurecht und Bauberatung (Amt 62) der Stadtverwaltung Duisburg, ergab sich daraus, dass die vorgesehene Veranstaltung eine Nutzungsänderung des Veranstaltungsgeländes im Sinne von Paragraph 62 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) darstellte.29 Für die Nutzung des Geländes als Versammlungsstätte – so die rechtliche Klassifizierung des Veranstaltungsgeländes – galten die Vorschriften der Sonderbauverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (SBauVO NRW). Die Untere Bauaufsichtsbehörde, also das Amt 62, hatte zu prüfen, ob die Vorschriften der Sonderbauverordnung im Rahmen der ins Auge gefassten Nutzungsänderung, nämlich der Durchführung der Loveparade, auf dem Veranstaltungsgelände eingehalten wurden. Die Zuständigkeit des Ordnungsamts der Stadt Duisburg (Amt 32) ergab sich demgegenüber aus den allgemeinen ordnungsrechtlichen Vorschriften, hier des Paragraph 1 Ordnungsbehördengesetz (OBG NRW), das der Stadt Duisburg als Ordnungsbehörde »die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung« und damit die Zuständigkeit für alle sicherheitsrelevanten Aspekte der Loveparade zuwies.

Kern des Problems, mit dem die Behörden der Stadt Duisburg, also insbesondere die Ämter 62 und 32, befasst waren, war der frühzeitig erkennbare Umstand, dass das vorgesehene Veranstaltungsgelände zum einen aufgrund seiner relativ geringen Abmessungen und zum anderen aufgrund unzureichender Ein- und Ausgänge – mithin auch unzureichender Fluchtwege – für die vorgesehene Veranstaltung schon in praktischer Hinsicht ungeeignet war und die vorgesehene Nutzung gegen die entsprechenden gesetzlichen Sicherheitsbestimmungen verstoßen musste.

Abbildung 2: Sektorenkarte der Zu- und Abgangswege der Loveparade 2010

Quelle: Eigene Darstellung

Abbildung 2 verdeutlicht, dass der Zugang zum Veranstaltungsgelände ausschließlich über zwei Achsen der Karl-Lehr-Straße erfolgte, die sich in einem Tunnel südlich des Veranstaltungsgeländes trafen, von dem ein Rampenaufgang zum Veranstaltungsgelände abzweigte, der gleichzeitig den einzigen Ausgang darstellte. Auf dem Veranstaltungsgelände selbst, am oberen Ende des Rampenaufgangs, sollte sich auf Veranstaltungswagen – sogenannten Floats – die eigentliche Loveparade kreisförmig bewegen, was wiederum ein »Einfädeln« der über die Rampe nachtströmenden Teilnehmer erforderlich machte. Hier bestand also das Risiko eines Rückstaus. Die besondere Gefahrensituation bestand folglich – bereits unabhängig von den geltenden baurechtlichen Bestimmungen – darin, dass in dem Tunnel südlich des Veranstaltungsgeländes und damit am unteren Ende der Zugangsrampe zwei Besucherströme aus entgegengesetzten Richtungen aufeinandertrafen und dass der Druck der über die Zugangsrampe auf das Veranstaltungsgelände strömenden Besucher an der eigentlichen Zugangsstelle am oberen Ende der Rampe nicht ungehindert auf das Veranstaltungsgelände abgeleitet werden konnte. Diese von vornherein erkennbare Konstellation hätte nach Auffassung des nach der Katastrophe von der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht Duisburg in Anspruch genommenen Gutachters eine Nutzung des vorgesehenen Veranstaltungsgeländes für die Loveparade von vornherein ausschließen müssen.30

Taktische Fehleinschätzungen der am Veranstaltungstag eingesetzten Kräfte von Polizei und Sicherheitsdiensten kamen hinzu. Die für den Ablauf der Katastrophe entscheidende Zuspitzung trat ein als, einerseits, Polizei und Sicherheitskräfte sich außerstande sahen, den Zustrom der Besucher innerhalb des Tunnels am unteren Ende der zum Veranstaltungsgelände führenden Rampe zu regulieren und, andererseits, im Laufe des Nachmittags der Rückstrom von Besuchern über ein und dieselbe Rampe einsetzte.31 So kam es am Veranstaltungstag ab ungefähr 16:00 Uhr zu einer extremen Verdichtung der Besuchermassen auf der zum Veranstaltungsgelände hin und von diesem zurück führenden Rampe, die eine Massenpanik und den Tod von 21 Menschen verursachte.

2Gang der Ereignisse

Bei der Vorbereitung der Loveparade kam es zu folgenschweren Abweichungen von den Standards guter Verwaltungspraxis und professioneller Geschäftsführung. Sicherheitsrisiken wurden ignoriert oder bagatellisiert, obwohl sie ohne weiteres erkennbar waren und von den unmittelbar zuständigen Mitarbeitern der Stadtverwaltung Duisburg auch tatsächlich erkannt und benannt wurden. Gesetzliche Sicherheitsbestimmungen wurden planvoll missachtet, der Vollzug von Sicherheitsauflagen im Genehmigungsbescheid durch die Genehmigungsbehörde auf Anweisung des vorgesetzten Dezernenten vorsätzlich unterlaufen.

Phase 1: Vorplanungen und erste Konflikte (Sommer 2007 bis Herbst 2009)

Der Beginn der ersten Phase, die sich vom Juni 2007 bis zum Ende des Jahres 2009 erstreckte, wird markiert durch die Sitzung des Duisburger Stadtrats vom 11. Juni 2007, auf der die Durchführung der Loveparade im Jahre 2010 förmlich beschlossen wurde:

»Der Oberbürgermeister wird ermächtigt, die Rahmenvereinbarungen mit der Lopavent GmbH als Veranstalterin der Loveparade abzuschließen – zur Beteiligung der Stadt Duisburg an dem jährlich stattfindenden Ruhr-Love-Weekend (Zeitraum 2007–2011) sowie der Durchführung der Durchführung der Loveparade im Jahr 2010.«32

Zu diesem Beschluss heißt es im »Sachverhaltsbericht« der Stadt Duisburg vom 1. September 2010, er sei »im Rat der Stadt mit breiter Mehrheit gefasst und in der Öffentlichkeit sowie von Landespolitikern aller Parteien unterstützt« worden.33 Wie aus dem Wortlaut des Beschlusses hervorgeht, war die Loveparade Mittelpunkt eines Gesamtkonzepts für das Ruhrgebiet, sie sollte in fortgesetzter Reihe in Essen, Dortmund, Bochum, Duisburg und Gelsenkirchen stattfinden.34 So geschah es auch 2007 in Essen und 2008 in Dortmund. In beiden Städten wurde das Modell der ursprünglich in und für Berlin konzipierten Parade kopiert, sie wurde also auf öffentlich zugänglichen Straßen ausgerichtet. In Duisburg dagegen kamen das Polizeipräsidium, die Feuerwehr und das Ordnungsamt im Herbst 2008 übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass eine Durchführung auf öffentlichen Verkehrsflächen nicht möglich sei.35 Damit deutete sich eine Krise des Gesamtkonzepts »Ruhr-Love-Weekend« an, denn Anfang des Jahres 2009 sagte die Stadt Bochum die dort für dasselbe Jahr geplante Loveparade mit dem Hinweis auf unzureichende Infrastrukturkapazität ab.36

Die Absage der Stadt Bochum führte in Duisburg nicht etwa zu einem Überdenken der eigenen Planungen, sondern zu erhöhtem politischem Druck auf die Stadtverwaltung, die Fortführung der spektakulären Veranstaltungsreihe nun wenigstens in der Stadt Duisburg sicherzustellen. Nordrhein-Westfalens Verkehrsminister kommentierte die Bochumer Absage in einem Interview mit der Westdeutschen Allgemeinen Zeitung (WAZ) mit den Worten, dies sei ein Schlag gegen den Anspruch des Ruhrgebiets, eine Metropolenregion zu sein. Eine Metropole müsse zur Ausrichtung einer solchen Veranstaltung in der Lage sein.37

Tatsächlich war sowohl überregional als auch in der Stadt Duisburg selbst die Ausrichtung der Loveparade inzwischen zu einem Politikum in Sachen Marketing und damit zu einer Prestigefrage geworden. Für die gesamte Veranstaltungsreihe »Ruhr-Love-Weekend« mit dem zentralen Bestandteil »Loveparade« war die »Wirtschaftsförderung metropoleruhr GmbH« (WiFö) federführend, eine Gesellschaft im Besitz eines Verbunds von Ruhgebietsstädten mit dem Oberhausener Oberbürgermeister als Vorsitzendem und einem Bochumer Beigeordneten als stellvertretendem Aufsichtsratsvorsitzendem. Die WiFö war außerdem zuständig für die Ausrichtung des Programms »Ruhr. 2010 Kulturhauptstadt Europas«, einer prestigeträchtigen Kulturinitiative der Europäischen Union, in deren Wettbewerb sich ein Verbund der wichtigsten Ruhrgebietsstädte 2006 durchgesetzt hatte. Die Serie »Ruhr-Love-Weekend« und damit die jeweilige Loveparade war integraler und im Hinblick auf die Öffentlichkeitswirksamkeit auch ein besonders wichtiger Bestandteil des Gesamtkonzepts »Ruhr. 2010 Kulturhauptstadt Europas«. Dies erklärt, warum in der Wahrnehmung der maßgeblichen Entscheidungsträger und ihres politischen Umfelds nach der Absage der Loveparade durch die Stadt Bochum die Durchführung dieser Großveranstaltung in Duisburg unter allen Umständen sicherzustellen war.

Gleichwohl meldeten sich nun auch in Duisburg kritische Stimmen zu den Planungen für die »Loveparade«. Der Polizeipräsident Rolf Cebin wurde in der örtlichen Presse mit »erheblichen Sicherheitsbedenken« zitiert.38 Diese Bedenken richteten sich gegen die Nutzung unzureichender örtlicher Flächen für eine Großveranstaltung mit mehreren hunderttausend Teilnehmern. In einer bemerkenswerten Pressemitteilung vom 6. Februar 2009 legte das Polizeipräsidium Duisburg Wert auf die Feststellung, dass die Duisburger Polizei »zuletzt im Herbst 2008 an einer Sitzung des Arbeitskreises ›Loveparade‹ teilgenommen« habe.39 Damit wurde angedeutet, dass die Duisburger Polizei ihre Sicherheitsbedenken artikuliert hatte, diesen jedoch im Verlauf der weiteren Planungen für die »Loveparade« nicht Rechnung getragen worden war.

Schon diese ersten kritischen Stimmen zu den sicherheitsrelevanten Gesichtspunkten der Planungen für die Duisburger »Loveparade« von fachkundiger Stelle lösten geharnischte Reaktionen von politischer Seite aus. Duisburgs Oberbürgermeister (SPD) bekräftigte, dass er und die Stadt die Loveparade wollten und alles daran setzten würden, dass sie nach Duisburg komme.40 Der Duisburger CDU-Bundestagsabgeordnete Thomas Mahlberg richtete am 9. Februar 2009 einen förmlichen Brief an den Innenminister (ebenfalls CDU). Darin führte der Bundestagsabgeordnete zunächst eine Reihe von kritischen Einzelheiten der Amtsführung des Polizeipräsidenten auf, so die Unterschätzung von Mafia-Aktivitäten in Duisburg und die Tatsache, dass wenige Wochen zuvor bei einer anti-israelischen Demonstration in Duisburg israelische Flaggen durch die Polizei vom Balkon eines an der Demonstrationsstrecke gelegenen Gebäudes entfernt worden waren. Dann fuhr der Bundestagsabgeordnete fort:

»Am vergangenen Wochenende ließ die Duisburger Polizei nunmehr erklären, eklatante Sicherheitsmängel stünden einer Durchführung der Love Parade [sic!] in Duisburg im Jahre 2010 entgegen. Während der Veranstalter der Love Parade noch nicht einmal eine Strecke angemeldet hat und die Gespräche zwischen Stadt und Veranstalter geführt werden, sagt Herr Cebin [der Polizeipräsident], wenn man die Presseberichterstattung richtig interpretiert, die Loveparade für Duisburg ab. Eine Negativberichterstattung in der gesamten Republik ist die Folge […]. Der neuerliche Eklat veranlasst mich zu der Bitte, Duisburg von einer schweren Bürde zu befreien und den personellen Neuanfang im Polizeipräsidium Duisburg zu wagen.«41

Mit dieser unverhüllten Aufforderung, den Duisburger Polizeipräsidenten wegen der von ihm vorgetragenen Sicherheitsbedenkenn gegen die Durchführung der »Loveparade« zu entlassen, war der Ton gesetzt für ein Klima der politischen Beeinflussung von Fachentscheidungen der Verwaltung, die sich in der nachfolgenden Zeit zu massivem Druck auf die Entscheidungsträger verdichten sollte.

Die tatsächlichen Planungen für den Ablauf der Loveparade begannen mit einem Gespräch am 25. September 2009 zwischen dem Leiter des städtischen Dezernats II (Sicherheit und Recht), der stellvertretenden Leiterin des Ordnungsamts der Stadt Duisburg (Amt 32), Vertretern der Firma Aurelis, zwei Vertretern der Firma Lopavent (Rechtsanwalt und Kreativdirektor) und der Wirtschaftsförderung metropoleruhr GmbH (Geschäftsführer und Mitarbeiterin).42 Im Protokoll dieser Besprechung hieß es, es solle »nicht die Quantität (Erhöhung Besucherzahl), sondern die Qualität der Veranstaltung gesteigert werden«, aber: »Trotzdem werden natürlich auch weiterhin über 1 Million Besucher angesteuert«. Dem Besprechungsprotokoll war ein Plan des Veranstaltungsgeländes beigefügt, der Flurstücke 335 und 336 südlich und nördlich der übertunnelten Karl-Lehr-Straße mit einer Nutzungsfläche von 258.895 Quadratmetern auswies. Diese Flächengröße wurde in der Niederschrift der Besprechung vom 25. September 2009 auch als für die Abschlussphase der Loveparade zur Verfügung stehende Gesamtfläche genannt.43

Eine weitere Besprechung mit nicht weniger als 27 Teilnehmern fand am 2. Oktober 2009 unter Vorsitz des Leiters des Dezernats II der Stadtverwaltung Duisburg statt.44 In einer »kurzen Sachverhaltsdarstellung durch [den Leiter des Dezernats II]« wurde, wie es im Telegrammstil der Ergebnisniederschrift heißt, festgehalten: »2009 war Durchführung [der Loveparade] in Bochum geplant – kurzfristige Absage durch die Stadt. 2010 geplant für Duisburg und politisch erwünscht.«45 Ein Veranstaltungstermin stand zu diesem Zeitpunkt, Anfang Oktober 2009, noch nicht fest, ins Auge gefasst wurde »Juli/August 2010«. Was das Veranstaltungsgelände betraf, war nunmehr von einer »insgesamt 220.000 qm [umfassenden] nutzbaren großen Fläche« die Rede, und es wurde darüber informiert, dass auf dieser verkleinerten Fläche die Loveparade »mehr oder weniger ›stationär‹ durchgeführt werden« solle. Als Grund für die Verkleinerung der Veranstaltungsfläche wurde genannt, dass nach Einschätzung des Eigentümers Aurelis Real Estate das »südliche Gelände« – also das südlich der Karl-Lehr-Straße gelegene Areal – »für eine Nutzung der Veranstaltung nicht geeignet« sei, »insbesondere wegen der Brückensituation und der vorhandenen Gleise«.46 Weiter heißt es in der Ergebnisniederschrift: »Die Fläche wäre damit aber vollkommen ausreichend für die zu erwartende Besucherzahl«. Für die »Abschlussveranstaltungen« der Loveparade in Dortmund und in Essen hätten wesentlich kleinere Flächen zur Verfügung gestanden. Es wurde auch bei dieser Besprechung, wie es in der Ergebnisniederschrift heißt, »von Besucheranzahl von ca. 1.000.000 Besuchern« ausgegangen, mit dem Zusatz, die sei eine »Zahl, die insbesondere auch medial genannt werden soll«.

Auch bei dieser Gelegenheit erfolgte, nach einer ausführlichen Erörterung verschiedenster Durchführungsprobleme auf dem vorgesehenen Veranstaltungsgelände, der Hinweis auf die politische Erwartungshaltung maßgeblicher Kreise. Die Ergebnisniederschrift hält fest: »[Der Leiter des Dezernats II] teilte mit, dass der Ministerpräsident des Landes NRW in der Vergangenheit […] bereits eine Aussage getroffen habe, dass die Loveparade in Duisburg stattfinden sollte. Eine Absage könne daher lediglich aus gravierendem Sicherheitsbedenken erfolgen.«47 Selbst diese Konditionierung sollte jedoch in der Folgezeit faktisch entfallen. Allerdings scheint sich im Anschluss an die Feststellung des Dezernenten für Sicherheit und Recht bei der Planungsbesprechung vom 2. Oktober 2009 eine Kontroverse entwickelt zu haben. Die Ergebnisniederschrift umschreibt dies mit dem Hinweis auf eine »angeregte Diskussion«. In deren Ergebnis wurde die stellvertretende Leiterin des Ordnungsamts mit der Bildung eines Planungsteams und der Federführung für das Projekt »Loveparade« beauftragt.

Im Ergebnis der Besprechung vom 2. Oktober 2009 wurden für die weiteren Planungen vier Arbeitsgruppen gebildet: Verkehr/Transport (Arbeitsgruppe 1), Veranstaltungsadministration (Arbeitsgruppe 2), Öffentlichkeitsarbeit, Betreuung Anwohner (Arbeitsgruppe 3) und Sicherheit (Arbeitsgruppe 4). Mit Ausnahme der Arbeitsgruppe 3 lag die Leitungsfunktion dieser Gruppen jeweils bei Angehörigen des Ordnungsamtes (Amt 32) der Stadtverwaltung Duisburg.

Eine weitere Besprechung, dieses Mal unter der neuen Struktur der nach dem 2. Oktober 2009 gebildeten Arbeitsgruppen, fand am 29. Oktober 2009 statt. Grundlage war eine Präsentation der Firma Lopavent.48 In dieser Präsentation waren jeweils »Rückmeldungen« (vermutlich aus den nach dem 2. Oktober 2009 gebildeten Arbeitsgruppen) aufgeführt. Unter dem Stichwort »Rückmeldungen Zu- und Abgang« – gemeint: zum und vom Veranstaltungsgelände der Loveparade – war die Frage angeführt, »Ist ein Zu- und Abweg zur Veranstaltungsfläche, der auch noch in einem Tunnel liegt (Karl-Lehr-Str.), ausreichend? Besteht die Gefahr, dass der Tunnel ggf. mit Wasser vollläuft?«, wobei das Wort »ein« durch Unterstreichung hervorgehoben war. Ferner wurde an dieser Stelle festgehalten: »Evtl. Gutachten erstellen lassen.« Auf einer in der Lopavent-Präsentation enthaltenen Skizze ist außerdem anhand eines nach Nord und Süd ausgerichteten Doppelpfeils deutlich zu erkennen, dass die Rampe zwischen der in West-Ost-Richtung verlaufenden, übertunnelten Karl-Lehr-Straße und dem Veranstaltungsgelände sowohl als Zu- als auch als Abgang vorgesehen war. Weitere Konkretisierungen des Planungskonzepts wurden bei dem Treffen der Vertreter der vier Arbeitsgruppen am 29. Oktober 2009 offenbar nicht vorgenommen. Dies änderte sich erst wieder zu Beginn des Jahres 2010 mit dem Beginn des hier als »Phase 2« gekennzeichneten Zeitabschnitts zwischen Mitte Januar und Ende März 2010.

Phase 2: Offenes Zutagetreten der Sicherheitsprobleme (Januar bis März 2010)

Am 15. Januar 2010 legte der Veranstalter Lopavent ein als »vertraulich« gekennzeichnetes »Vorläufiges Ablaufkonzept« für die Loveparade vor. Dieses erhob den Anspruch, den »konzeptionellen Planungsstand« festzuhalten, wie er sich aus »mehreren Gesprächsrunden mit der Stadt Duisburg und dem Grundstückseigentümer Aurelis« ergeben habe.49 Unter dem Stichwort »Sicherheit/Entfluchtung« hieß es in diesem Vermerk: »Ein detailliertes Sicherheits- und Entfluchtungskonzept wird in einem noch zu konstituierenden Arbeitskreis ›Sicherheit‹ der Stadt Duisburg unter Einbindung aller Interessenträger und insbesondere der zuständigen BOS [Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben] erarbeitet.« Der Vermerk fährt fort: »Eine erste Gesprächs- und Abstimmungsrunde hat bereits eine Reihe von – lösbaren – Herausforderungen ergeben, jedoch ohne unbeherrschbare Risiken aufzuzeigen.«50 Hieraus geht also unter anderem hervor, dass die immerhin mehr als drei Monate zuvor, am 2. Oktober 2009, verabredete Bildung der Arbeitsgruppe »Sicherheit«, die unter der Leitung zweier Ordnungsamtsmitarbeiter stehen sollte, Mitte Januar 2010 noch nicht gebildet war und dass sich die spätestens seit der Besprechung vom 29. Oktober 2009 bekannten Sicherheitsprobleme im Tunnel Karl-Lehr-Straße dementsprechend bis dahin keine weitere Aufarbeitung erfahren hatten. Sie wurden im Vermerk des Veranstalters Lopavent vom 15. Januar 2010 lediglich pauschal als »Herausforderungen«, die zudem »lösbar« seien, gekennzeichnet.

Mit Datum vom 19. Januar 2010 erstellte die stellvertretende Leiterin des Ordnungsamts (Amt 32) eine »Mitteilungsvorlage« für die öffentliche Sitzung des Rates der Stadt Duisburg vom 25. Januar 2010. Mitgeteilt wurde darin der Stand der Planungen für die Durchführung der Loveparade. Erstmals wurde damit auch das vorgesehene Veranstaltungsgelände auf einem ehemaligen Güterbahnhof bekannt gegeben. Unter dem Stichwort »Durchführung der Veranstaltung« nahm die Vorlage des Ordnungsamts vor allem auf die An- und Abreise mit öffentlichen Verkehrsmitteln und eventuelle Störungen des Zug- und Straßenverkehrs Bezug. Unter dem Stichwort »Veranstaltungsfläche« hieß es in dieser am 19. Januar 2010 erstellten Vorlage, hierzu könnten »Einzelheiten […] erst geklärt werden, wenn Lopavent ein Grobkonzept z. B. über Flächennutzung, Bühnenaufbau, Catering, Durchführung der Parade auf dem Gelände, Zu- und Abgang der Besucher vorlegt [hat]«. Erstaunlich hieran ist, dass eben diese Angaben in der Präsentation von Lopavent vom 15. Januar 2010 bereits enthalten waren. Zu den bei der internen Besprechung am 29. Oktober 2009 erwähnten Sicherheitsproblemen beim Zu- und Abgang zum und vom Veranstaltungsgelände fand sich in der Vorlage des Ordnungsamts vom 19. Januar 2010 nichts. Abschließend hieß es darin: »Die von der Stadt Duisburg zu übernehmenden Aufgaben sind bei allen Herausforderungen leistbar.«51

Im Rat der Stadt Duisburg wurde die Mitteilungsvorlage des Ordnungsamts am 25. Januar 2010 ohne Aussprache zur Kenntnis genommen.52 Die Hauptsorge der Ratsfrauen und Ratsherren galt eventuellen finanziellen Belastungen der Stadt Duisburg. Am 20. Februar 2010 beschloss der Rat auf Antrag der SPD-Fraktion einstimmig, dass »zur Durchführung der Loveparade […] keine Haushaltsmittel der Stadt [und] auch keine finanziellen Mittel städtischer Gesellschaften und städtischer Betriebe eingesetzt werden« dürften.53

Eine für die Beurteilung des weiteren Gangs der Entscheidungen und späteren Ereignisse besonders bedeutsame Sitzung fand am 2. März 2010 zwischen Vertretern des Amtes für Baurecht und Bauberatung (Amt 62) und des Ordnungsamts (Amt 32) sowie des Dezernats II statt.54 Bei dieser Gelegenheit, also immerhin mehr als vier Monate nach Festlegung des Veranstaltungsgeländes, wurde in die Beratungen erstmals das aufgrund der angestrebten Nutzungsänderung ebenfalls zuständige Amt für Baurecht und Bauberatung (Amt 62, im Schriftverkehr auch »Bauordnungsamt«) – in die Beratungen einbezogen. Hierauf wird in der Niederschrift der Besprechungsergebnisse auch ausdrücklich Bezug genommen mit dem Hinweis, man sei »ursprünglich […] davon ausgegangen«, dass es sich bei dem Veranstaltungsgelände »um eine frei zugängliche Veranstaltungsfläche handeln würde«, sich nun aber herausgestellt habe, dass »die gesamte Veranstaltungsfläche durch stabile Zäune eingegrenzt werden [solle] und lediglich der Zugang an der Karl-Lehr-Straße offen sei«.55 Weiter heißt es in der entsprechenden Niederschrift:

»Vor diesem Hintergrund waren sich alle Gesprächsbeteiligten einig, dass auf jeden Fall die Vorschriften der Versammlungsstättenverordnung anzuwenden sind. Für die nach dieser Verordnung erforderlichen Genehmigung mit entsprechenden Auflagen – insbesondere zu Rettungswegen und Anzahl der Besucher – ist somit Amt 62 [Amt für Baurecht und Bauberatung] zuständig. Von Amt 32 [Ordnungsamt] würden ergänzende Auflagen z. B. Anzahl der Rettungskräfte hinzukommen.«56

Dann kam die Besprechung auf den entscheidenden Punkt, nämlich die tatsächliche Eignung des in Aussicht genommenen Veranstaltungsgeländes. Zwar könne angesichts des besonderen Charakters der Loveparade die Versammlungsstätten-Verordnung »nicht Eins zu Eins umgesetzt werden« – wobei hinzugefügt wurde: »Die Auflagen würden ansonsten absolut unerfüllbar sein!«. Anschließend wurde jedoch festgehalten: »Anzuwenden ist allerdings die Zahl der zugelassenen BesucherInnen – diese liegt bei zwei Personen je qm.«57

Nunmehr wurde auch kritisch vermerkt, dass sich die Veranstaltungsfläche »nach den Planungen des Veranstalters/Eigentümers immer weiter verkleinern würde«. Verwiesen wurde dabei auf die in der ersten Gesprächsrunde vom 25. September 2009 noch genannte Zahl von 258.000 m². Die Niederschrift der Besprechung zwischen den Vertretern des Bauordnungsamts (Amt 62) und des Ordnungsamts (Amt 32) hält dann fest:

»Bei weiteren Gesprächen der Lopavent GmbH mit dem Ordnungsamt am 25.02.2010 wurde dann erstmals die Zahl von 90.000 qm einschließlich der Zuwegungen als für Besucher zugängliche Veranstaltungsfläche genannt (in Dortmund standen ca. 170.000 m² zur Verfügung und die BesucherInnen hatten jederzeit die Möglichkeit in die Seitenstraßen auszuweichen). In diesem Gespräch war dann auch mitgeteilt worden, dass die gesamte Fläche mit massiven Zäunungen eingegrenzt werden soll.«58

Unmissverständlich hieß es dann:

»Danach ist die Durchführung der Veranstaltung auf dem jetzt beplanten Gelände nicht möglich, da es höchstens 180.000 BesucherInnen fassen würde. Die Fa. Lopavent zeigte zwar am 02.02.2010 [gemeint offenbar: 02.03.2010] Verständnis für eine Sperrung des Geländes, wenn die Besucherzahl überschritten würde. Selbst bei einer niedrigen Einschätzung des Besucheraufkommens von 500.000 bis 600.000 Menschen, die auch nicht gleichzeitig alle vor Ort sind, würde aber im Zeitraum 17.00–22.00 Uhr ca. 300.000 Menschen kommen und somit befänden sich ca. 120.000 Personen im öffentlichen Verkehrsraum, die das Veranstaltungsgelände nicht betreten dürften. Diese Problematik ist nicht lösbar! Auf die möglichen strafrechtlichen Konsequenzen für die MA [MitarbeiterInnen] von Genehmigungsbehörden wurde hingewiesen.«59

Diese Diagnose war an Eindeutigkeit nicht zu überbieten. Auch die erforderlichen Konsequenzen wurden von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bauordnungsamts und des Ordnungsamts unmissverständlich ausgesprochen:

»Es muss daher dringend ein Gespräch zwischen Lopavent GmbH, dem Bauordnungsamt, dem Ordnungsamt und evtl. der Fa. Aurelis stattfinden, in dem das endgültige Veranstaltungskonzept mit der geplanten qm-Zahl für die Besucher vorgelegt wird. Auch ist dringend ein formeller Antrag mit fundierten Unterlagen an das Bauordnungsamt zu stellen.«60

Tatsächlich entspann sich nun jedoch um das »endgültige Veranstaltungskonzept« eine langwierige und spannnungegeladene Abklärung zwischen dem Veranstalter Lopavent und den Behörden, hier insbesondere dem Bauordnungsamt (Amt 62). Der »formelle Antrag mit fundierten Unterlagen« sollte beim Bauordnungsamt erst drei Monate später, am 31. Mai 2010, eingehen. Zu diesem Zeitpunkt aber waren die praktischen Vorbereitungen derart fortgeschritten und der politische Wille zur Durchführung der Loveparade derart verfestigt, dass an eine unabhängige Prüfung des Genehmigungsantrags nach den Buchstaben des Gesetzes ohnehin kaum noch zu denken war.

Am 8. März 2010 fand dann ein weiteres Gespräch zwischen Vertretern der Duisburger Stadtverwaltung und Vertreter der Firmen Lopavent und Aurelis statt. Darin waren auf Seiten der Stadt Duisburg der Leiter des Dezernats II und ein Mitarbeiter, ferner Leiter und stellvertretende Leiterin des Ordnungsamts der Stadt Duisburg (Amt 32), und ein Mitarbeiter des Amts für Umwelt und Grün (Amt 31) vertreten. Das Amt für Baurecht und Bauberatung (Amt 62), die eigentliche Genehmigungsbehörde, war durch die Amtsleiterin vertreten.

Sowohl von der Leiterin des Bauordnungsamts (Amts 32) als auch vom Vertreter des Ordnungsamts (Amt 32) wurde bei dem Gespräch vom 8. März 2010 auf die Kennzahl von 2 Besuchern je Quadratmeter hingewiesen, auch wenn »allen klar« sei, wie es im entsprechenden Gesprächsvermerk hieß, »dass es vor der Bühne wesentlich enger sei und hier auch mehr Besucher je qm stehen würden«. Bestätigt wurde ferner, dass auf dem Veranstaltungsgelände lediglich circa 90.000 Quadratmeter Fläche und gegebenenfalls weitere 20.000 bis 30.000 Quadratmeter südlich der Karl-Lehr-Straße zur Verfügung stünden. Einschränkend hieß es: »Die Verfügbarkeit dieser Fläche – gemeint: Der Fläche südlich der Karl-Lehr-Straße – will die [Eigentümerfirma] aurelis allerdings noch prüfen.«61