Ciudad y movilidad E-Book

AAVV

• Herausgeber: Publicacions de la Universitat de València
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: DESARROLLO TERRITORIAL
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 538

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

Este volumen examina por primera vez en España de forma completa, la movilidad urbana sostenible y los problemas de regulación que se plantean en las ciudades a la hora de mejorarla e impulsarla. El libro analiza su importancia en relación con el diseño de la ciudad y la calidad de vida de los ciudadanos a la vez que estudia los derechos a elegir los medios de movilidad y las consecuencias que de ello se derivan, especialmente en cuanto a las obligaciones que las Administraciones públicas tienen para garantizar estos derechos y promover sistemas lo más sostenibles posibles. Para ello se estudia qué funciones corresponden a las Administraciones estatal, autonómica y local y cómo han de coordinarse. La obra se cierra con un estudio específico de la ley valenciana de movilidad, una de las únicas experiencias autonómicas en la materia, y su aplicación a la ciudad de Valencia.

Leseprobe

Ciudad y movilidad

La regulación de la movilidad urbana sostenible

Andrés Boix Palop y Reyes Marzal Raga (eds.)

Universitat de València

Colección: Desarrollo Territorial, 14

Director de la colección: Joan Romero

Cátedra de Geografía Humana. Universitat de València

Consejo editorial:

Inmaculada Caravaca (Universidad de Sevilla)

Josefina Gómez Mendoza (Universidad Autónoma de Madrid)

Oriol Nel·lo (Universitat Autònoma de Barcelona)

Andrés Pedreño (Universidad de Alicante)

Ricardo Méndez (Consejo Superior de Investigaciones Científicas)

Rafael Mata (Universidad Autónoma de Madrid)

Julia Salom (Universitat de València)

Esta publicación no puede ser reproducida, ni total ni parcialmente, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, de ninguna forma ni por ningún medio, sea fotomecánico, fotoquímico, electrónico, por fotocopia o por cualquier otro, sin el permiso de la editorial. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra.

© Del texto: los autores, 2014

Publicacions de la Universitat de València

puv.uv.es

[email protected]

Edición digital: JPM Ediciones

Diseño de la cubierta: Luis Gómez

Tratamiento gráfico: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-370-9559-2

Contenidos

Abreviaturas

Relación de autores

Introducción: La movilidad urbana sostenible en España y la ley valenciana de movilidad

PARTE I. LA MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE

1. Las políticas urbanas en el cambio de época. Desarrollo sostenible y transformación social

1.1. Introducción

1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia

1.3. Crítica a la noción de sostenibilidad y emergencia de nuevos enfoques

1.4. Vulnerabilidades de los sistemas urbanos: ¿cuáles son las amenazas?

A) El cambio climático

B) Crisis energética: emisiones, dependencia y aumento de los precios

C) Escasez de agua y tensiones territoriales

D) Problemas de salud por la contaminación del aire

E) Pérdida de biodiversidad: ocupación del suelo y desertización

F) Movilidad

1.5. Conclusiones

2. Hacia una movilidad sostenible

2.1. Transporte, movilidad, accesibilidad, proximidad

2.2. Los impactos ambientales y sociales del transporte

A) Consumo energético

B) Emisiones contaminantes

C) Empeoramiento de la calidad de vida de las ciudades

D) Absorción de recursos de inversión

E) Un balance económico y social dudoso

2.3. Los problemas se agravan

2.4. La «movilidad sostenible»

2.5. ¿Qué hacer para cambiar de modelo de transporte?

2.6. Algunas resoluciones públicas europeas

3. Movilidad sostenible y evolución de nuestras ciudades

3.1. Introducción

3.2. Historia urbana y modos de desplazamiento

3.3. Las respuestas históricas a la motorización

3.4. Qué ha ocurrido

3.5. Un círculo vicioso

3.6. Leyes de movilidad... y sus contradicciones

PARTE II. EL DERECHO DE LA MOVILIDAD SOSTENIBLE EN ESPAÑA

Perspectiva constitucional de la movilidad urbana

1.1. Introducción y delimitación del problema

1.2. Ámbitos materiales directamente vinculados con el modelo de movilidad urbana

1.3. La movilidad urbana. Cuestiones competenciales y de derechos

1.4. La movilidad urbana y el modelo jurídico-político de una democracia avanzada

1.5. Conclusiones

2. Reflexiones sobre el papel del Derecho para la movilidad sostenible

2.1. La «varita mágica» de la sostenibilidad

2.2. Hacia un concepto jurídico de movilidad sostenible

2.3. Reparto competencial en materia de movilidad sostenible

2.4. ¿Qué aporta el Derecho a la movilidad sostenible?

2.5. Factores extrajurídicos que condicionan la regulación

2.6. Una buena regulación de la movilidad sostenible

2.7. Acción administrativa para la movilidad sostenible: el equilibrio entre el palo y la zanahoria

2.8. La movilidad sostenible no es viable sin cauces de participación ciudadana

3. La movilidad sostenible urbana, un planteamiento integral del desplazamiento de personas y cosas en las ciudades

3.1. Movilidad y movilidad sostenible urbana a escala europea y española

3.2. La movilidad sostenible urbana en la Ley de Economía Sostenible

3.3. Tipología y elaboración de los planes de movilidad urbana sostenible

3.4. Competencias municipales en materia de tráfico y circulación

3.5. Urbanismo y movilidad sostenible

3.6. A modo de breve conclusión sobre la situación del marco legal en materia de movilidad sostenible en la Comunidad Valenciana

4. Movilidad sostenible en áreas urbanas: conceptos legales e instrumentos

4.1. Introducción

4.2. Transporte público y movilidad sostenible

A) El marco conceptual del Reglamento (CE) nº 1370/2007

B) Integración de las reglas europeas en el Derecho nacional

4.3. Movilidad en vehículo privado y movilidad sostenible

A) Tasas de congestión y otros mecanismos similares de peajes urbanos

B) Movilidad sostenible con base en vehículos eléctricos

4.4. Conclusiones

5. Centros de trabajo, movilidad sostenible y derechos de los trabajadores

5.1. Movilidad, contrato de trabajo, empresa

A) El limitado marco del contrato de trabajo

B) Movilidad, empleo, empresa

5.2. Posibles medidas de movilidad sostenible en la empresa

A) Los planes empresariales de movilidad

B) Las medidas

C) El papel de la flexibilidad retributiva: luces y sombras de la disciplina fiscal y de Seguridad Social

5.3. El impulso de la movilidad sostenible en la empresa

A) Las obligaciones legales en la normativa administrativa sobre movilidad y su limitado alcance

B) Movilidad sostenible y responsabilidad social empresarial

C) Movilidad sostenible y prevención de riesgos laborales

D) Movilidad sostenible, participación de los trabajadores en la empresa y negociación colectiva

5.4. Una breve conclusión

6. La movilidad ciclista en España y su regulación jurídica

6.1. Las fases del tratamiento jurídico de la bicicleta

6.2. El Proyecto de Reglamento. Beneficios y pérdidas

6.3. La obligatoriedad del casco en el Proyecto de Reglamento y su carácter ilegal

A) Libertad de los ciclistas para llevar el casco en la mayoría de las legislaciones del mundo

B) La legislación española

C) La reforma del Reglamento imponiendo la obligatoriedad del casco y el principio de legalidad

6.4 La reconsideración de la legalidad, pero no de la decisión de la obligatoriedad del casco. La Ley 6/2014 de reforma de la Ley de Tráfico y la enmienda a la totalidad

A) Defectos de procedimiento

B) Falta de oportunidad

C) Carencia de un tratamiento integral de los problemas de la seguridad vial. Ausencia de la movilidad sostenible como principio rector

6.5. Bondad y obligatoriedad del casco ciclista. La falta de proporcionalidad en la obligatoriedad del casco

A) El test de proporcionalidad aplicado al legislador

B) ¿Qué bienes en conflicto hay que ponderar?

C) El test de proporcionalidad y la obligatoriedad del casco en ciudad

6.6. La imposición del casco ciclista como legislación simbólica

6.7. La ilegalidad e inconstitucionalidad de la regulación de las marchas cicloturistas

6.8. La invasión de la autonomía local en el Proyecto de Reglamento

6.9. La movilidad sostenible como necesario principio rector de la legislación sobre el tráfico y la seguridad vial

PARTE III. LA LEY VALENCIANA DE MOVILIDAD DE 2011 Y ALGUNAS EXPERIENCIAS Y EJEMPLOS DE SU INCIDENCIA

1. La movilidad urbana sostenible en la ley valenciana de movilidad

1.1 La ley valenciana de movilidad

A) Precedentes legislativos

B) Delimitación del contenido de la ley y cuestiones competenciales

1.2. Orientación, contenidos y estructura de la ley

A) Principios de la ley e impregnación de consideraciones de movilidad sostenible en la regulación del transporte

B) La movilidad urbana sostenible entre el hard law, el soft law y la mera declaración de intenciones voluntarista: el concepto de movilidad de la ley valenciana

1.3. Medidas de incentivo de la movilidad sostenible en la ley valenciana de movilidad

A) Incentivo de la movilidad ciclista o peatonal

B) Vinculación con la planificación urbana

C) Carencias más importantes detectadas

1.4. La gestión de la movilidad y del espacio público a partir de la participación ciudadana

2. La ley valenciana de movilidad: análisis jurídico y problemática

2.1. Introducción

2.2. Los instrumentos de planificación de la movilidad sostenible

A) La planificación de la movilidad sostenible

B) La planificación de los transportes

C) La planificación de las infraestructuras

b) Los instrumentos de ejecución de la planificación

4.3. El estatuto de la movilidad sostenible

A) El estatuto de los ciudadanos

B) El estatuto de los operadores de transporte

C) El estatuto de los usuarios de los medios de transporte

3. El PMUS de Valencia. Un plan de movilidad transportado hacia el olvido

3.1. Introducción

3.2. Estrategias de planeamiento: los Planes de Movilidad Urbana Sostenibles

3.3. La realización de la movilidad en la ciudad de Valencia

A) La participación en la movilidad urbana, ¿una cuestión de expertos?

B) La movilidad sobre el papel. Del estudio del sujeto que se desplaza a los planos sobre el desplazamiento

3.4. Conclusiones

Una propuesta de concejalía de movilidad, espacios libres y... plantas bajas

Bibliografía

Más información sobre movilidad sostenible en la web

Abreviaturas

BOE: Boletín Oficial del Estado

CCEIM: Centro Complutense de Estudios e Información Medioambiental

CE: Constitución Española

CDFUE: Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

CNMV: Comisión Nacional del Mercado de Valores

COVACO: Confederación de Comerciantes y Autónomos de la Comunitat Valenciana

CSIC: Centro Superior de Investigaciones Científicas

DGT: Dirección General de Tráfico

DOCV: Diario Oficial de la Comunidad Valenciana

DOGC: Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya

DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea

EACV: Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana

EEMS: Estrategia Española de Movilidad Sostenible

EMAU: Estrategia de Medio Ambiente Urbano

EMT: Empresa Municipal de Transportes

EMAS: Eco-Management and Audit Scheme Sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales

ET: Estatuto de los Trabajadores

FGV: Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana

FJ: Fundamento Jurídico

GG: Grundgesetz, Constitución alemana

IPREM: Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples

IRPF: Impuesto sobre la renta de las personas físicas

ISO: International Organization for Standardization. Organización Internacional de Normalización

ISTAS: Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud

LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local

LES: Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible

LGSS: Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social

LOTT: Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres

LPRL: Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales

LTSV: Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial

LVM: Ley 6/2011, de 1 de abril, de movilidad de la Comunitat Valenciana

MTIn: Ministerio de Empleo y Seguridad Social

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIT: Organización Internacional de Trabajo

ONU: Organización de las Naciones Unidas

OSE: Observatorio de la Sostenibilidad de España

PGOU: Plan General de Ordenación Urbana

PMUS: Planes de Movilidad Urbana Sostenible

PMUSV: Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia

STC: Sentencia del Tribunal Constitucional

STI: Sistemas de transporte inteligentes

STS: Sentencia del Tribunal Supremo

TC: Tribunal Constitucional

TUE: Tratado de la Unión Europea

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

UE: Unión Europea

VAO: Vehículo de alta ocupación

ZAS: Zona Acústicamente Saturada

Relación de autores

Joan Subirats Humet. Catedrático de Ciencia Política. IGOP. Universitat Auònoma de Barcelona.

Vicent Torres Castejón. Consultor. Profesor de Urbanismo. Universitat Politècnica de València.

Joan Olmos Lloréns. Ingeniero de Caminos. Profesor titular Universitat Politècnica de València.

Enrique Guillén López. Profesor Titular de Derecho constitucional. Universidad de Granada.

Elisa Moreu Carbonell. Profesora Titular de Derecho administrativo. Universidad de Zaragoza.

Eloísa Carbonell Porras. Catedrática de Derecho administrativo. Universidad de Jaén.

Michael Fehling. Profesor de Derecho Público. Bucerius Law School de Hamburgo.

José María Goerlich Peset. Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universitat de València. Estudi General.

Francisco J. Bastida Freijedo. Catedrático de Derecho constitucional. Universidad de Oviedo.

Andrés Boix Palop. Profesor Titular de Derecho administrativo. Universitat de València. Estudi General.

Reyes Marzal Raga. Ayudante Doctor de Derecho Administrativo. Universitat de València. Estudi General.

Diego Ortega Botella. Doctorando en Antropología Social y Cultural. Universitat de València. Estudi General.

David Estal Herrero. Arquitecto.

Introducción: La movilidad urbana sostenible en España y la ley valenciana de movilidad

La presente obra reúne un conjunto de trabajos que tratan de ocuparse, por primera vez en España, de analizar de forma más o menos global el tratamiento jurídico que recibe la movilidad urbana sostenible en nuestro país. Se trata de una materia que hasta la fecha no había recibido atención, al menos en lo que nos consta, desde esta perspectiva unitaria, de forma que pensamos que este libro puede aspirar humildemente a suplir esa laguna y abrir la senda para que otras reflexiones sobre estas cuestiones puedan realizarse en el futuro desde una perspectiva jurídica. Algo muy necesario y que demostraría, a la par, el nivel de desarrollo e importancia social que habría alcanzado el fenómeno de la movilidad urbana, y muy especialmente, de su tratamiento como movilidad sostenible. No es de extrañar, por ejemplo, que los países europeos con un mayor grado de avance y concienciación en la materia lleven ya muchos años prestando atención a las derivadas jurídicas del fenómeno.

En esta obra, junto al análisis del marco regulatorio general, se analiza con especial detalle la Ley valenciana 6/2011, de movilidad; una de las primeras normas autonómicas que se preocupa por esta cuestión regulando, junto a otros aspectos, elementos clave de la movilidad urbana sostenible. Más allá de alguna mención puntual en otras normas y programas, de ciertas previsiones de fomento en la Ley estatal 2/2011 de Economía Sostenible, y de la experiencia de la ley catalana en la materia, se trata de un jalón normativo importante, en la medida en que dota de rango legal por primera vez a muchos principios y planteamientos que en el futuro deberán extenderse y afianzarse.

Precisamente con ocasión del estudio de la norma valenciana, y aprovechando su reciente aprobación, se realizaron las jornadas de las que nace esta obra. Con financiación de la Generalitat Valenciana, dentro de su programa AORG 2013 de la Conselleria d’Educació, Cultura i Esport (Direcció General d’Universitats, Estudis Superiors i Ciència) y con la colaboración de la Agència Valenciana de la Energia y de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, que acogió los trabajos en su sede de Valencia, una veintena de especialistas y agentes sociales y políticos dedicamos tres días de diciembre de 2013 a hablar de «Experiencias en materia de planificación urbana y movilidad sostenible: la ley valenciana de 2011».

Las jornadas fueron no sólo muy interesantes académicamente sino un éxito de público y un lugar de encuentro de diversos colectivos y representantes autonómicos y municipales que permitió estudiar, analizar y cuestionar muchas de las iniciativas (o carencias) de los actuales modelos urbanos de movilidad sostenible en España y más particularmente, en la Comunitat Valenciana, con el análisis de ejemplos concretos y debates muy estimulantes, por ejemplo, sobre la redacción, por entonces ya muy avanzada, del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. Es muy de agradecer que, en todo momento, colectivos como la plataforma Ciutat30, València en Bici, ConBici, así como sindicatos, partidos políticos y responsables municipales, autonómicos y de la Agència Valenciana de la Energia se mostraran dispuestos a participar y permitieran una dinámica colaborativa, por momentos casi de taller de planificación urbana, que resultó enormemente enriquecedora. Mención especial ha de hacerse en este punto a la colaboración de la red CicloJuristas de profesores y otros profesionales del Derecho comprometidos con el empleo de la bicicleta, que desde un primer momento colaboró con nosotros (hasta el punto de que muchos de los ponentes pertenecían al colectivo).

Con base en los trabajos de contenido más teórico presentados en esas jornadas, y a partir de la necesaria reelaboración posterior de los mismos, hemos tratado de construir una obra que responda a ese reto de ofrecer una primera aproximación completa y coherente de la regulación de un fenómeno de importancia cada vez más evidente como es la movilidad urbana sostenible. El libro se estructura en tres partes: una primera que analiza el fenómeno de la movilidad urbana sostenible, su desarrollo e importancia; una segunda que se centra en el estudio del régimen jurídico de la movilidad urbana sostenible desde una perspectiva que abarca tanto sus fundamentos constitucionales como su desarrollo administrativo a nivel europeo, estatal, autonómico y municipal, para acabar en el análisis de las implicaciones laborales de la misma y en un estudio detallado sobre la regulación que, en concreto, afecta a los ciclistas; y por último una tercera parte centrada específicamente en el análisis de las aportaciones de la ley valenciana de movilidad a la cuestión.

La primera parte de la obra, centrada en un análisis interdisciplinar del fenómeno de la movilidad urbana sostenible y su importancia, se abre con un completo análisis a cargo de Joan Subirats sobre las políticas urbanas en la materia, su estructuración, la manera en que se han desarrollado y cómo interaccionan con el cambio social y explican muchos de los procesos de mejora de la calidad de vida en nuestras ciudades a partir de dinámicas participativas. Vicent Torres, a continuación, expone la conveniencia y necesidad de una política pública de movilidad sostenible en nuestras ciudades, aportando datos energéticos, sociales y económicos que avalan el planteamiento. Por último, Joan Olmos estudia cómo han evolucionado nuestras ciudades a partir de estas consideraciones y si efectivamente han sabido adaptarse a estas exigencias y necesidades, poniendo de manifiesto ciertos paradójicos efectos de un progreso mal entendido que ha desconocido tanto la importancia de los aspectos de equidad social y virtudes participativas puestos de manifiesto por Subirats, como las enseñanzas en materia de movilidad en sentido estricto y sus repercusiones económicas explicadas por Torres.

La segunda parte del libro se abre con un análisis constitucional a cargo de Enrique Guillén de un enorme interés, donde se estudia la existencia de principios constitucionales que obligan a orientar las políticas públicas en materia de movilidad de una manera tal que resulten lo más respetuosas posibles con la equidad social y con el medio ambiente. De manera que, más allá de una perspectiva basada en los derechos individuales a la movilidad en unas mínimas condiciones de igualdad, afloran mandatos al legislador y a los poderes públicos en el sentido de primar aquellas formas de movilidad más respetuosas con los demás y con el medio ambiente.

A continuación, Elisa Moreu nos explica cómo se engarzan estos mandatos constitucionales con la construcción de una política pública coherente de movilidad en nuestras ciudades, atendiendo al reparto competencial entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales y poniendo de manifiesto hasta qué punto la acción de base, que ha de ser necesariamente municipal, ha de movilizar diversos instrumentos regulatorios, combinando «palo y zanahoria» jurídicos e implicando a los actores sociales. Zanahorias que pueden venir de regulaciones como la contenida en la Ley de Economía Sostenible, que incentiva la planificación en materia de economía sostenible, o de la promoción de la participación. Palos que han de venir de regulaciones municipales de detalle y de medidas sancionadoras, cuando sea necesario. Concretando estos planteamientos Eloísa Carbonell dibuja un completo panorama de la acción pública en la materia en España en los distintos niveles y su concreción municipal: transporte público y transporte privado, planificación y urbanismo, regulación de la movilidad privada urbana… con estudio de los concretos instrumentos legales y reglamentarios que enmarcan este tipo de actuaciones en la actualidad, incluyendo las previsiones de la recientemente reformada ley de régimen local, con análisis de cuáles son las facultades concretas que a partir de la misma despliegan los municipios españoles.

Desde una perspectiva más concreta, Michael Fehling analiza cómo el Derecho europeo, a través del Reglamento CE 1370/2007, enmarca este tipo de actuaciones públicas (esencialmente municipales). A partir de estas reglas europeas, las decisiones en materia de organización de transporte público, y las posibilidades de financiarlo con ayudas públicas, han quedado clarificadas, con no pocos efectos sobre la movilidad sostenible. Asimismo, contamos ya con reglas europeas (y ejemplos en países de nuestro entorno) sobre medidas de gran importancia para la movilidad urbana como el establecimiento de peajes urbanos o las políticas de incentivos (fiscales o por medio de subvenciones, pero también por la vía regulatoria) para el fomento de mecanismos de movilidad individual más sostenible, como es el caso, esencialmente, de los coches propulsados con combustibles alternativos a los fósiles.

José María Goerlich analiza un aspecto adicional de gran importancia, como es la movilidad urbana relacionada con los desplazamientos cotidianos por motivos laborales, estudiando las normas públicas que obligan a las Administraciones y a los propios empresarios privados a establecer mecanismos de planificación de estos flujos y las medidas de incentivo y posible mejora para reorientar esta importantísima fuente de desplazamientos a unos usos más ambientalmente sostenibles, empleando para ello no sólo mecanismos de Derecho público clásicos sino también medidas de fomento e incentivo (de nuevo, por ejemplo, aparece la posibilidad de emplear ayudas fiscales) e incluso el Derecho privado y la negociación colectiva.

Por último, cierra esta segunda parte de la obra un detallado estudio de Francisco Bastida sobre la regulación de la movilidad ciclista en España. Por cuanto estos modos de desplazamiento tienen unas indudables ventajas a la hora de favorecer esquemas de movilidad urbana ambientalmente sostenibles, la regulación de la movilidad ciclista es extraordinariamente importante para entender cómo responde nuestro Derecho a esta cuestión. Bastida demuestra que, desgraciadamente, ni el legislador ni las Administraciones públicas parecen hasta la fecha haber comprendido cuáles son las necesidades de este tipo de usuarios de la vía ni cómo se ha de regular su circulación para, a la vez, protegerlos e incentivar un creciente uso de la bicicleta, especialmente en ámbitos urbanos. Antes al contrario, parece que cuando por fin el legislador toma nota de la existencia de estas posibilidades de realizar desplazamientos urbanos lo hace para establecer restricciones y combatirla antes que para fomentarla en ocasiones, además, con medidas jurídicamente dudosas (por ejemplo, ciertas obligaciones como el casco que se han pretendido establecer por vía reglamentaria o restricciones inaceptables a las marchas ciclistas).

La tercera parte de la obra, la que cierra el libro, se centra en el análisis en particular de los aspectos relacionados con la movilidad sostenible de la Ley valenciana 6/2011. Un primer trabajo de uno de nosotros (Andrés Boix) analiza los principios en la materia y su reflejo en la ley, la efectiva capacidad de una legislación más programática y propositiva que estrictamente reguladora de alcanzar ciertos objetivos, así como repasa las más importantes carencias de la norma, para concluir, sin embargo, resaltando que aun con ellas, y preferiblemente de la mano de mecanismos de participación ciudadana modernos, profundos y potentes está en la mano de las Administraciones locales realizar muchas acciones en beneficio de la movilidad sostenible en nuestras ciudades sin necesidad de marcos legales más ambiciosos. A continuación, otra editora de esta obra (Reyes Marzal) explica de manera detalla y completa cuáles son las medidas de Derecho público en materia de planificación que impone la norma, con un cuidado análisis de sus consecuencias y de las implicaciones a la hora de conciliarla con la planificación urbanística. Adicionalmente, estudia las medidas en materia de transporte público de la ley, a partir de las reglas ya fijadas en el mencionado Reglamento CE 1370/2007. Esta tercera parte de la obra se cierra con dos estudios que analizan una de las concretas aplicaciones prácticas consecuencia de la aprobación de la ley: la redacción del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. En primer lugar, Diego Ortega estudia los mecanismos de participación y la efectiva consecución de cierta porosidad ciudadana en su elaboración. Para concluir, David Estal enjuicia críticamente algunas de las carencias que todavía se detectan en la manera en que orientamos la regulación de la movilidad, descontextualizada del estudio del espacio público y sus usos, proponiendo en el futuro una acción conjunta sobre todas estas manifestaciones.

Creemos que el conjunto de trabajos permite aprehender muchas de las actuales facetas de la movilidad urbana sostenible y de los retos que plantea su regulación jurídica. El conjunto de la obra, así, no sólo informa cumplidamente sobre cuál es en la actualidad el régimen jurídico de la movilidad sostenible en nuestro país sino que, además, sugiere muchos debates regulatorios, apunta problemas futuros y, en general, obliga a una reflexión sobre cómo habría de ordenarse e incentivarse el modo en que nos movemos en nuestras ciudades a efectos de mejorar la calidad de vida de todos y, adicionalmente, fomentar una mayor igualdad de oportunidades para el desarrollo personal de quienes vivimos en ellas.

Andrés Boix Palop

Reyes Marzal Raga

Profesores de Derecho administrativo

Universitat de València. Estudi General

PARTE I. LA MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE

1. Las políticas urbanas en el cambio de época. Desarrollo sostenible y transformación social[1]

Joan Subirats Humet

Catedrático de Ciencia Política. IGOP. Universitat Auònoma de Barcelona

1.1. Introducción

Estamos en pleno proceso de transición entre el final de lo que podríamos denominar como modelo fordista-desarrollista-urbanístico, que marcó la vida de las grandes ciudades españolas en los últimos treinta años, y un escenario emergente aún por definir. Un escenario en el que las relaciones entre poderes públicos, dinámicas económicas e interacciones sociales sufren grandes convulsiones, con nuevos dilemas y conflictos relacionados con la tensión entre difíciles continuidades y alternativas emergentes pero poco consolidadas.

Si queremos hacer un pequeño recorrido por la evolución de las grandes ciudades españolas en los últimos años, diríamos que las mismas salieron del letargo de la posguerra a caballo de la relativa normalización que supuso la modernización económica del régimen franquista a través del Plan de Estabilización y de la incorporación plena de la peseta a la convertibilidad internacional, lo que facilitó su integración en el mercado de inversiones y en el negocio turístico. Así, se abrieron las puertas a inversiones extranjeras, se ampliaron las posibilidades de exportación y se inició la apertura al turismo. Todo ello sustentado en una formalización jurídica mayor en las formas de proceder de la administración (reforma administrativa de López Rodó). Esas fueron las bases de crecimiento económico en la España de los años 60.

En esa misma dinámica cabe situar el rápido crecimiento de algunas ciudades como Madrid, Barcelona, Bilbao o, en menor medida, Valencia y Vigo. Esas ciudades acumulaban el rápido surgimiento de industrias, de servicios, y al mismo tiempo, nuevos residentes procedentes de la inmigración interior que buscaban sitio en el que establecerse y en donde tener perspectivas de futuro. Las políticas urbanas como tales eran inexistentes. Lo que se precisaban eran lugares, espacios, enclaves en los que construir viviendas. Aunque ello fuera a costa de postergar servicios esenciales, medios de transporte o las condiciones básicas de cualquier espacio público. Era un urbanismo de mínimos, que encontró en la tipología de los polígonos de viviendas en barrios periféricos, la solución para ir situando a millares de recién llegados que se hacinaban en barracas y chabolas de autoconstrucción.

Los Ayuntamientos, por lo demás, eran en esa época esencialmente Administraciones locales totalmente dependientes del poder central, y cuya capacidad para desplegar políticas urbanas mínimamente complejas estaba absolutamente descartada. Sólo Madrid y Barcelona disponían de mayor capacidad ejecutiva, pero, al mismo tiempo, el control central sobre sus iniciativas y programas era absoluto. El despliegue urbano estaba totalmente sometido a las necesidades que se derivaban del crecimiento industrial y la lógica era por tanto claramente subsidiaria. Pero es importante reseñar que ya en los años 50 se impulsó una política de vivienda que pretendía incorporar la lógica de la propiedad como paradigma popular dominante. Y, de hecho, podemos decir que una forma de compensar los bajos salarios fue propiciar el acceso en propiedad a la vivienda, aunque esta fuera de baja calidad y en barrios carentes de los servicios más elementales.

El cambio político a finales de los setenta implicó la plasmación y puesta en práctica de un completo programa de reconstrucción urbana, postergado o limitado en el tardofranquismo, y que constituyó la agenda de la nueva democracia local. Fueron esos los años en que cristalizó y se institucionalizaron las propuestas políticas y urbanas que constituyeron las bases políticas de los movimientos vecinales y urbanos de los años 70 en toda España. El tema fundamental para toda ciudad fue la capacidad de construir, dotar y hacer funcionar servicios públicos que habían sido sistemáticamente postergados o realizados con bajísimos estándares en los años del «desarrollismo» franquista. Las ciudades empezaban a ser vistas más como centros de servicios que como centros industriales, lo que fue motivando el desplazamiento de las industrias a la periferia o hacia las segundas coronas metropolitanas.

Los años 80 significaron la plena consolidación del modelo «reparador» y «renovador» surgido en los años de la transición democrática. Se fueron afianzando los ayuntamientos democráticos, se profesionalizaron políticos y nuevos técnicos locales, y en general diríamos que se produjo una notable institucionalización de la vida política local. Con un gran punto de interés que era la recuperación económica, unida a la generación de un zócalo de servicios básicos que cada comunidad o municipio requería.

Más tarde, ya en las postrimerías de siglo y una vez resueltas en gran parte las carencias básicas heredadas, algunos gobiernos locales en ciudades españolas significativas, empiezan a pensar en términos de estrategia urbana, definiendo objetivos, tratando de generar complicidades con actores económicos y sociales, tratando de buscar un lugar propio y hasta cierto punto específico en un proceso de globalización ya claramente en marcha. Por otro lado, la creciente preocupación por las consecuencias ambientales del proceso de desarrollo acelerado en las ciudades españolas va obligando a incorporar en la agenda de las políticas urbanas lógicas que tuvieran en cuenta un concepto de hábitat urbano que fuera más allá del estricto diseño urbanístico de espacios públicos y zonas de residencia y servicios.

Al mismo tiempo, los cambios sociales generados por las innovaciones tecnológicas y la globalización económica empiezan a hacerse notar en las ciudades. Más individualización de las trayectorias vitales, menos espacios estables de socialización, más fragilidad de las estructuras familiares, generalización de la precariedad laboral… son aspectos que poco a poco y con ritmos diferentes en las diferentes ciudades, van dejándose sentir. La propia generalización del estatus de «propietario» (un 87% de viviendas de propiedad en España en el año 2007, frente al 50% a finales de los años 50), genera una lógica de relación entre ciudadano y gobierno local más entendida como cliente-prestador de servicios que como ciudadano-institución representativa. Los gobiernos locales empiezan a asumir problemas, temas o demandas que no encajan en su repertorio tradicional de servicios de atención básica o primaria. La agenda urbana se hace más compleja y genera nuevas estrategias en temas educativos, culturales, sociales o de salud comunitaria que conduce a nuevos espacios de concertación entre esferas de gobierno, y/o entre instituciones públicas y actores sociales.

A medida que avanzamos en el nuevo siglo, aumentan las tensiones entre una dinámica de crecimiento en la complejidad de los problemas urbanos, con una mayor densidad en la articulación entre políticas en el ámbito local, y las dificultades de los gobiernos locales de proveerse los recursos necesarios para asumir esas nuevas tareas y compromisos. Mientras dura la fiebre especulativa alrededor del boom de la vivienda, los Ayuntamientos se benefician de las plusvalías generadas por todo ese proceso. Sin embargo, en el momento en que la burbuja estalla, muchos gobiernos locales se enfrentan con la dura realidad de una agenda de servicios a las personas mucho más extensa, un gran aumento del desempleo, una fragilidad social y familiar notable por la gran generalización del endeudamiento hipotecario, unas exigencias de cobertura de servicios básicos en municipios que han crecido significativamente, y, en cambio, con capacidades de obtención de recursos que vuelven a los estándares y límites tradicionales (impuestos locales muy determinados y transferencias limitadas del Estado y de las Comunidades Autonómicas).

La globalización deja sentir con fuerza su influencia, tratando de imponer un modelo o un «metarrelato» de matriz neoliberal, en el que se mezclan elementos ideológicos con técnicas específicas de gobierno que buscan la reducción del gasto público, la mercantilización de servicios a las personas en temas clásicamente locales, como son el cuidado y la atención, la asunción pública de las externalidades negativas de esa estrategia y todo ello conlleva un debilitamiento de la estructura de derechos universales y subjetivos. Se discute a los poderes públicos su papel de «asegurador social» ya que desde la mirada hegemónica del capitalismo financiero se entiende que la socialización de la seguridad es injusta e ineficaz. Los argumentos que se usan van en la línea de considerar que el sistema público de bienestar puede generar incentivos para dejar de esforzarse, por lo que se premiaría a quién no se lo estaría ganando, y, en cambio, se estaría penalizando a quiénes se esfuerzan que no verían recompensados sus esfuerzos con una mejor situación. Al mismo tiempo, este sistema también sería ineficaz, ya que podría ser sustituido por operadores privados que mejorarían su eficiencia y su rendimiento. En ese contexto, los gobiernos locales tienen ante sí la tarea de plegarse a esa lógica, o de construir alternativas sociales, económicas y ambientales distintas. Los debates sobre resiliencia urbana, sobre economía social, sobre innovación social o sobre el concepto de lo común empiezan a surgir en contextos urbanos y rápidamente se conectan con exigencias de profundización democrática también a escala local. Así, en las ciudades españolas (en algunas más que otras, en algunas de manera más rápida y drástica que en otras) se ha producido un tránsito desde una agenda de políticas urbanas muy centrada en el eje urbanismo-desarrollo económico, hacia una mayor presencia de los componentes sociales, culturales y ambientales. De tal manera que podríamos decir que, sin abandonar la vertiente urbanística-económica, como siempre muy significativa en la estrategia de los gobiernos locales, las agendas urbanas se han hecho más plurales y complejas, y en respuesta a ello las políticas urbanas han asumido una mucha mayor extensión y urdimbre en estos últimos años. Ya no basta el urbanismo para abordar los problemas urbanos. Sin una estrategia de políticas urbanas propia, sin procesos de implicación social, los gobiernos locales ven sometidas sus dinámicas a agentes externos que dictan proyectos y ritmos.

En definitiva, lo que podemos constatar es por un lado reforzamiento y extensión de la agenda de los gobiernos locales. Por otro lado, y derivado de lo anterior, una mayor densidad y transversalidad de lo urbano. Y todo ello unido a las crecientes dificultades para abordar ese exigente contexto de globalización y enraizamiento local, desde una gran limitación de recursos y posibilidades de los ayuntamientos de las grandes ciudades españolas tras el fin de la burbuja inmobiliaria, y en pleno proceso recentralizador ejemplificado por la ley de reforma local impulsada por el gobierno Rajoy en 2013 y aprobada como Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

En resumen, desde 2007 muchos de esos factores de cambio, de interregno, han sufrido una brusca aceleración, mientras sus efectos generaban un notable agravamiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. Teniendo en cuenta las relaciones entre esferas de gobierno, podemos identificar tres etapas a partir del estallido de la crisis: Una primera etapa (2007-2009) donde los gobiernos niegan la profundidad de la crisis mientras ésta se concentra en el derrumbe del sector inmobiliario. Una segunda etapa (2009-2011) donde el paro se dispara y el protagonismo lo toma la Administración General del Estado con el paradigmático Plan E como propuesta-insignia de políticas ejecutadas en la esfera local orientadas a la reactivación del sector de la construcción a través de la inversión pública. Se empieza a reconocer una crisis financiera y se produce un progresivo trasvase de los costes de la deuda privada (fundamentalmente bancaria) hacia la deuda pública a partir del proceso de reestructuración bancaria. La tercera etapa, la actual, está marcada por las políticas de austeridad en el marco de la Unión Europea, la crisis de las finanzas públicas, la limitación de la deuda pública y el aumento de la desigualdad y la emergencia social en la escala local, con la amenaza de procesos de fuerte recentralización utilizando a las Diputaciones Provinciales como instrumento implementador y gestor.

Entendemos pues, que estamos en momentos de profunda reconsideración de las políticas urbanas, al no sernos útiles las aproximaciones tradicionales (de carácter específicamente urbanístico), precisamente cuando parece ser más decisivo el rol territorial-urbano en los desarrollos contemporáneos y en los procesos de innovación social que requiere el marco de «interregno» entre épocas. Una red de entidades y organismos públicos que han tomado el nombre de «European Urban Knowledge Network», usa la siguiente definición de política urbana:

Urban policy is multidisciplinary and constantly adjusting itself to new demands. Cities as focus of modern society are socially, culturally and economically dynamic entities. Successful urban policy integrates multiple domains: relevant domains are labour market, spatial planning, housing, environmental sustainability, safety, mobility, economy, culture, and social inclusion policies. The main focus of effective urban policy is life and functions in urban areas. Effective management of urban policy is marked by good governance. Increased citizen and civil society participation, as well as cooperation between local authorities and municipalities are an indispensable part of urban policy. The main challenges posed by urban policy are to create cities that are inclusive, attractive, safe and offer opportunities for all.[2]

Necesitamos, pues situarnos en esa encrucijada. El cambio de escenario que estamos atravesando y que afecta de manera profunda aspectos esenciales de la vida de las personas, exige un replanteamiento muy significativo de las políticas públicas, y ello es especialmente importante en el ámbito urbano, dado su profundo impacto en los aspectos cotidianos y de bienestar. Las políticas públicas locales destacan, en la actualidad, por su baja articulación e integralidad. Predominan las respuestas segmentadas y especializadas. Los retos a afrontar exigen mejores articulaciones de las políticas locales en una lógica de resiliencia urbana. Existe una notable confusión entre «políticas locales» y «políticas urbanas». A pesar de la constante interrelación e influencia recíproca de las actuaciones en un mismo espacio urbano de las distintas esferas de gobierno (europea, estatal, autonómica,…) las articulaciones son poco habituales, produciéndose notables contradicciones y solapamientos. No existen prácticamente políticas urbanas formuladas a escalas supralocales e intergubernamentales. Las presiones y los retos a afrontar están logrando que, a pesar de todo, se detecten dinámicas significativas de innovación en las políticas públicas presentes en muchas áreas urbanas, aunque de manera desigual y ciertamente aislada. Pensamos que las ciudades y áreas urbanas que mejor logran avanzar en procesos de sustentibilidad social y urbana son las que aprenden de la propia experiencia, mantienen abiertos los canales de innovación con su presencia translocal e internacional, y logran combinar nuevas aproximaciones a los problemas urbanos (sostenibilidad, inclusión social…), con fórmulas nuevas de gobierno (integralidad, gobernanza multinivel, participación ciudadana…).

1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia

El impulso «sostenibilista» representó la entrada en consideración de los entornos naturales y del metabolismo urbano en el ámbito de la ciudad. Así, los acuerdos en la Cumbre de Río de Naciones Unidas de 1992, concretamente los relacionados con el Programa 21, inspiraron las políticas locales sobre sostenibilidad durante las dos décadas siguientes. El principal marco de referencia a escala local fue la Carta de Aalborg de 1994 y la campaña europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Los municipios que lo firmaron se comprometieron a desarrollar la redacción de una Agenda 21 para su población.

En esta carta, la idea fuerza es la de «desarrollo sostenible», a partir del cual se organizan una serie de principios rectores de las políticas ambientales. España es uno de los países donde más Ayuntamientos firmaron la Carta de Aalborg y se comprometieron al desarrollo de Agendas 21 Locales. Aún así, el gran entusiasmo inicial no se ha traducido en la implementación y cambios globales a nivel local. Es más, incluso se detecta una pérdida de compromiso a medida que han ido pasando los años: de las 32 capitales de provincia que firmaron la Carta de Aalborg, solo 6 firmaron Aalborg+10 en 2004 (OSE, 2008: 90). Estos resultados no invalidan ciertos avances en relación a la mejora ambiental a nivel local. La inserción de la temática ambiental en la agenda local, su institucionalización (con técnicos y concejalías específicas) y la implementación de políticas avanzadas por parte de algunos municipios en materia de movilidad a pie o en bicicleta, la recogida selectivas de residuos orgánicos, el ahorro del consumo de agua, la mejora de la eficiencia energética de los edificios, etc., son algunos ejemplos de ello.

Sin embargo, hasta mediados de los 2000 los gobiernos locales se han encontrado muy solos en este tipo de iniciativas, sin un sistema normativo e institucional supra-local que las amparase. Por ejemplo, no es hasta el 2006 que el Estado español transpone la normativa comunitaria sobre evaluación ambiental estratégica aprobada por la Unión Europea en 1985. Es en 2005 cuando se crea el Observatorio de la Sostenibilidad de España, cuyos informes temáticos son claves para una visión de conjunto. Ese mismo año es cuando se crea también la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible bajo el impulso del Ministerio de Medio Ambiente, para desplegar la Estrategia de Sostenibilidad urbana y Local (aprobada el año siguiente).

En este contexto han aparecido recientemente en España nuevos planes y políticas que profundizan y amplían las Agendas 21 en ámbitos específicos como el de la educación, la energía o la movilidad. Ejemplos de ellos son los Planes de acción para la energía sostenible, las Agendas 21 escolares o los Planes de movilidad urbana sostenible.

Estas políticas, sin embargo, han tenido un efecto casi nulo si nos fijamos en el desarrollo urbano en España durante las últimas décadas, basado en una ocupación intensiva del suelo: entre 1987 y 2010 los suelos artificiales crecieron un 44% mientras que la población solo un 15% (Ministerio de Fomento, 2010). Incluso si lo comparamos con el desarrollo económico (en términos de PIB), entre 1998 y 2006 la construcción residencial creció a un ritmo más del doble del correspondiente al conjunto de la economía.

Gran parte de este crecimiento residencial se dio en asentamientos con muy poca diversidad de usos, ya sea con fórmulas de baja densidad (chalets, viviendas pareadas, etc.) o con la creación de nuevos núcleos poblacionales desligados del entramado urbano preexistente (ya entre 1987 y el año 2000 el tejido urbano discontinuo aumentó un 30% y las urbanizaciones exentas o ajardinadas un 25%, frente al 4,1% correspondiente al «tejido urbano continuo») generando un mayor consumo de suelo y agua, un aumento de la movilidad privada y la contaminación, la destrucción de áreas con valores naturales o agrícolas, así como mayores dificultades para una equidad en el acceso a los servicios públicos, entre otras. Todas estas dinámicas contradicen de forma evidente los principios de la Carta de Aalborg ya que no fueron debidamente incorporados en las leyes de suelo ni en los diferentes planes urbanísticos que las propiciaron.

Desde el punto de vista territorial, el crecimiento de la urbanización en España ha sido bastante desigual según las zonas. Además del producido alrededor de las grandes urbes españolas, especialmente en Madrid, las zonas de la costa han experimentado un fuerte crecimiento, principalmente en el litoral mediterráneo (en el periodo 2000-2005, la superficie urbanizada a lo largo de un franja de 0 a 2 km de anchura de la costa peninsular española aumentó en un 22,9%, el 17,5% en la costa atlántica y el 27,5 % en la mediterránea). La presión humana se ha incrementado enormemente en unos espacios de gran valor ecológico, cultural y económico, tanto por el aumento de urbanización como por el incremento de población (el 44% de la población española vive en municipios costeros que apenas representan el 7% del territorio) y por la intensidad de su uso turístico (el 80% de los 60 millones de turistas que recibe España se dirigen hacia la costa para sus vacaciones).

1.3. Crítica a la noción de sostenibilidad y emergencia de nuevos enfoques

Como hemos apuntado, la «sostenibilidad» ha sido uno de los términos más extendidos y compartidos en las últimas décadas en la promoción de las políticas socio-ambientales. En parte eso ha sido posible justamente porque se ha simplificado y banalizado su significado, haciendo de él un concepto abstracto, ambiguo y poco concreto. De esta forma la sostenibilidad ha perdido sus connotaciones políticas y sociales y se ha transformado en un concepto hegemónico y de consenso.

La crisis económico-financiera de 2007, conjuntamente con la llegada del peak-oil,[3] irrumpen directamente contra esta noción de sostenibilidad y evidencian que, simplemente, no es posible compatibilizar el crecimiento ilimitado con la preservación del medio ambiente y sus recursos naturales. El movimiento del decrecimiento pone precisamente en evidencia cómo el concepto de desarrollo sostenible ha pasado a ser funcional para el sistema capitalista sin implicar cambios sustanciales. Así, según esta corriente, para hacer frente a las crisis ambiental y económica deberemos entrar en un escenario de crecimiento limitado o, incluso, de decrecimento (Kallis, 2011).

Como respuesta local al cambio climático, a la llegada del peak-oil y al estancamiento económico, surge la iniciativa de las «Ciudades en Transición» (citiesintransition.net). Se trata de una iniciativa nacida de unos estudiantes de permacultura de Kinsale (Irlanda), que el profesor Rob Hopkins (2008) desarrolló y posteriormente aplicó en la ciudad de Totnes (Reino Unido), y que en un breve período de tiempo se ha extendido por muchas ciudades del planeta. La idea es generar comunidades con la mayor independencia energética posible, dando respuestas resilientes a las perturbaciones ambientales, energéticas y económicas. El concepto de resiliencia surgió de las evidencias en las observaciones de cambio y adaptación de los sistemas antrópicos y de los ecosistemas naturales que demuestran ciertas características dominantes en las especies que sobrevivían adaptándose, a diferencia de otras que no eran capaces de hacerlo (Holling, 1973). Así, la resiliencia, según la definición canónica, es la capacidad de un sistema para volver a las condiciones previas a una perturbación o, en otras palabras, su capacidad para adaptarse al cambio. Esto es lo que pretenden las ciudades en transición: buscar estrategias para volver a las condiciones anteriores al cambio ambiental global de las últimas décadas pero sin que ello signifique un retroceso en términos de calidad de vida. Se trata, pues, de mejorar la calidad de vida de los y las habitantes de una comunidad pero retornando el sistema urbano a un escenario sin combustibles fósiles, con una mayor autosuficiencia económica y energética y minimizando los impactos sobre el medio ambiente global.

Así, los enfoques basados en la perspectiva del decrecimiento y de las ciudades en transición recuperan, en primer lugar, la crítica al desarrollo capitalista actual que se encontraba en los orígenes del concepto de desarrollo sostenible. Alertan de los peligros que representan procesos como el cambio climático y la llegada del pico del petróleo, pero más que una simple necesidad sistémica de cambio o el miedo a la catástrofe, estas perspectivas promueven el deseo de cambio con el objetivo de vivir mejor, de recuperar la buena vida no mediada por el consumo sino por la calidez de las relaciones humanas y comunitarias y la reconexión con la naturaleza. Así, frente a procesos puntuales y tecnificados de participación ciudadana, ponen la comunidad local en el centro de la transformación para fomentar procesos de abajo a arriba en los que los ciudadanos son los protagonistas del cambio y del aprendizaje generado.

Se pone mucho énfasis también en un enfoque circular y no lineal del metabolismo urbano. El enfoque lineal entiende las ciudades como sistemas abiertos que consumen materia y energía externas, las metabolizan y disipan contaminantes, residuos y calor. En cambio, la concepción circular del metabolismo urbano deja claro que este tipo de metabolismo lineal (con entradas y salidas pero sin recirculación) es altamente insostenible. Es necesario, por tanto, repensar las ciudades para minimizar su contribución a dicho cambio. Esto pasa, forzosamente, por introducir nuevas formas de metabolismo urbano de carácter circular, reduciendo las entradas y las salidas del metabolismo lineal, fomentando la producción local y de proximidad, incrementando el reciclaje y la reutilización tanto de energía como de materiales y revalorizando los residuos, las aguas sucias y el calor.

1.4. Vulnerabilidades de los sistemas urbanos: ¿cuáles son las amenazas?

En este ámbito, no podemos limitarnos a la actual crisis económica y financiera aunque haya tenido importantes efectos en las ciudades. Aquí nos referimos a una crisis mucho más multidimensional y amplia en tiempo y escala, lo que algunos investigadores han venido a denominar Cambio Global (CSIC, 2006). Éste es el resultado de varios factores que se dan simultáneamente y se interrelacionan como son el aumento de la población mundial, los cambios de uso del suelo, el cambio climático, la pérdida de ecosistemas y biodiversidad, el aumento de la contaminación, el pico del petróleo y otros combustibles fósiles, etc. La contribución de este apartado es situar las consecuencias socioambientales de la crisis económica en España en un marco mucho más amplio donde las ciudades juegan un papel fundamental.

A) El cambio climático

Entre los diferentes componentes del Cambio Global, resaltamos a continuación el cambio climático producido con la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por su fuerte interrelación con el resto de factores.

Las emisiones en España han aumentado progresivamente desde 1990 con ligeros descensos puntuales en 1993, 1996, 2006. En 2008 se registra un nuevo descenso debido a la crisis económica (OSE, 2013). Aún así, las emisiones se sitúan en el 42% de aumento respecto a 1990, mientras que el protocolo de Kyoto establecía un máximo de un 15% de incremento para España. Aunque en este ámbito los últimos datos son positivos, como señalan el informe del CCEIM y la Fundación Conema, «no se observan aún cambios estructurales ni en el uso de los medios de transporte ni en el modelo energético, lo que invita a pensar que esta tendencia puntual a la baja se invertirá una vez superado este periodo de contracción económica» (2009: 91).

Los efectos del cambio climático se traducen en un aumento de las temperaturas, lo que produce un aumento del nivel del mar y una disminución de precipitaciones. Para el horizonte de 2030, se prevén unas disminuciones medias a las aportaciones hídricas en régimen natural de entre un 5 y un 14%. Este impacto se prevé más acusado en las cuencas del Guadiana, Segura, Júcar, Guadalquivir y Sur, así como en Canarias y Baleares y en el resto de la costa mediterránea (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008).

Respecto a la subida del nivel del mar, de seguir esta tendencia, el nivel de las aguas subirá entre 12,5 centímetros y medio metro en total en los próximos cincuenta años (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008). Ese aumento podría hacer desaparecer playas del litoral cantábrico (o cántabro), del delta del Ebro, del Llobregat y la Manga del Mar Menor, inundando así zonas urbanas consolidadas.

B) Crisis energética: emisiones, dependencia y aumento de los precios

Otro de los riesgos importantes para las ciudades es la cuestión de la energía, tanto por el aumento de los precios como por la contribución de este sector a las emisiones de dióxido de carbono.

El modelo energético español es muy dependiente de unos combustibles fósiles procedentes de terceros países. Del total de la energía primaria que se consumió en España en 2008, el 80% provenía de este tipo de combustibles: un 47% del petróleo, el 24% del gas natural y el 8% del carbón. Las energías renovables solo representaron el 7% y el 11% restante correspondió a la energía producida en centrales nucleares (CEEIM y Fundación Conema, 2009).

En general se calcula que las ciudades españolas son responsables del 40% del consumo energético del país (CCEIM y Fundación Conema, 2009) y éste va ligado a su importante contribución a los gases de efecto invernadero. Las emisiones de CO2 provenientes de los turismos han crecido en España casi un 80% entre 1990 y 2005. En relación al consumo doméstico, durante el mismo período, el incremento de los usos eléctricos y térmicos en los hogares ha sido de un 32% (CCEIM y Fundación Conema, 2009).

C) Escasez de agua y tensiones territoriales

El cambio climático incide en el ciclo del agua debido a la modificación de las precipitaciones y también a la posibilidad de episodios extremos más frecuentes (inundaciones y sequías). Sin embargo, éste no es el único factor que incide en la disponibilidad actual y futura de agua dulce. El equilibrio de los regímenes hidrográficos se ve fuertemente alterado por los cambios del uso del suelo, la calidad de sus ecosistemas y la regulación y modificación de los cauces. Así, entre 1996 y 2006, las cuencas han perdido una quinta parte de su patrimonio y los recursos hídricos se han reducido un 15% entre 1996 y 2005 (Fundación Complutense, 2008).

Aparte de la disminución de los recursos disponibles, el otro problema es el aumento constante de la demanda. Según los análisis realizados por los organismos de gestión de cuencas, la evolución de los usos más significativos del agua supondrá en 2015 un aumento de las demandas finales de agua con respecto al 2001 de 3.400 hm3, y eso significa que para satisfacer esta demanda haya que distribuir unos 5.260 hm3 más. La desigual distribución de las reservas de agua en la península y el aumento de la demanda puede incrementar las tensiones territoriales ya existentes entre las zonas altas y las bajas de los ríos, entre las zonas con diferentes tipos de usos (agrícolas, industriales, urbanos), así como entre aquellas Comunidades Autónomas con más recursos de agua cercanos y aquellas que no cuentan con ellos.

Se debe precisar que aproximadamente el 78% del consumo de agua en España corresponde al sector agrícola, un 12-15% es industrial y el resto al consumo urbano. Aunque España ocupa el primer puesto entre los países europeos en lo que respecta al consumo de agua en el ámbito doméstico (hogares, pequeños negocios y edificios públicos), los últimos datos disponibles muestran algunas tendencias esperanzadoras. Según la serie de Encuestas sobre el Suministro y Tratamiento de Agua del Instituto Nacional de Estadística, hay una tendencia decreciente de consumo de agua en hogares y en sectores económicos a partir de 2005. En 2010 el consumo doméstico de agua potable en los hogares, que representa un 70% del consumo urbano, se situó a niveles de 2000 a pesar del aumento de población. Un 17,5% de las aguas de abastecimiento urbano aún se pierde por las redes de suministro debido a fugas, roturas y averías.

D) Problemas de salud por la contaminación del aire

Además de su relevante contribución al cambio climático, el 70% de la contaminación de las ciudades proviene del transporte urbano. La contaminación atmosférica está asociada a múltiples enfermedades respiratorias y parece ser responsable del 1,4% de las muertes mundiales y en Europa, la mitad de dicho impacto podría ser causado por las emisiones de vehículos a motor (CCEIM y Fundación Conema, 2009).

Según la OSE (2009), a pesar de que, en términos absolutos, la calidad del aire urbano ha mejorado, la calidad del aire en las ciudades en España dista aún de ser satisfactoria. El 75% de los españoles viven en ciudades con el aire contaminado y son los cinturones de Madrid y Barcelona las áreas que concentran los mayores niveles de polución.

E) Pérdida de biodiversidad: ocupación del suelo y desertización

Ya hemos descrito anteriormente la voracidad con la que se ha ocupado el suelo en España en los últimos treinta años a partir de un desarrollo económico fuertemente sustentado en la especulación financiera-inmobiliaria.

Las consecuencias de este modelo son variadas, como por ejemplo la destrucción de corredores ecológicos y de paisajes naturales y culturales, la alteración de los ciclos hidrológicos naturales, la pérdida de biodiversidad, las tensiones por la disponibilidad de recursos como el agua, la generación masiva de residuos y de emisiones de GEI, la pérdida de tierras agrícolas productivas, etc. Si este proceso lo unimos a los efectos del cambio climático en el aumento de las temperaturas y la modificación en el régimen de precipitaciones, emerge otro problema de primer orden para el territorio español: el de la erosión del suelo y la desertización. Una parte importante de la superficie del territorio español está amenazada por procesos de desertificación: en el momento actual, un 31,5% de la superficie española está afectada gravemente por la desertificación (OSE, 2007).

F) Movilidad

Durante las tres últimas décadas la movilidad en las ciudades se ha hecho cada vez más dependiente del uso del vehículo privado. Esto no solo produce graves problemas ambientales que dan lugar a enormes costes de todo tipo, sino también implica que amplios sectores de población afronten cada día más problemas para desplazarse en un contexto donde los gastos ligados al uso del vehículo privado no dejan de crecer. Por tanto, la dependencia del vehículo privado es otro importante factor de vulnerabilidad.

La información sobre el número de turismos por ciudades entre los años 2003 y 2011 se ha extraído de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento. Estos datos se han puesto en relación con los de población correspondiente a la Revisión anual del Padrón Municipal a 1 de enero, obteniendo un indicador que da cuenta del número de turismos por habitante en cada ciudad.

Entre 2003 y 2008 el crecimiento del número de turismos por habitante es constante. La media estatal, ya inicialmente muy elevada, sube desde 0,44 en 2003 hasta alcanzar el máximo en 2008 con 0,48. Posteriormente, se estabiliza en torno a 0,47, es decir, casi un automóvil para cada dos persona (sin incluir otros vehículos de motor, como motocicletas).

Aunque las cifras no difieren radicalmente entre ciudades, sin embargo, sí se detectan algunas variaciones que deben ser destacadas. Zaragoza, Bilbao y Barcelona se muestran siempre muy por debajo de la media, situándose en cantidades que en ningún momento alcanzan los 0,40 turismos por habitante.

En cifras algo más elevadas, pero por debajo de la media, se encuentran numerosas ciudades como por ejemplo Albacete, Gijón, Las Palmas, Logroño, Santander y Valladolid. En el otro extremo, Palma de Mallorca mantiene las cifras más elevadas, moviéndose entre 0,57 y 0,56 y situándose en 2007 en un pico de 0,61. También por encima de la media aparecen Badajoz o Vigo, alcanzando o superando los 0,50 vehículos por habitante.

Estas diferencias, sin ser extremas, dan cuenta de la posible existencia de distintos modelos de movilidad, en muchos casos derivados del nivel de densidad de la trama urbana y del grado de compacidad de la ciudad, que facilita el uso del transporte público en algunos casos (Barcelona o Valencia, por ejemplo), y lo hace más difícil en otros (Murcia, por ejemplo). Aunque, evidentemente, éste es un dato que ha de añadirse a la política de movilidad que cada ciudad haya impulsado. Modelos que favorecen la utilización de otras formas de desplazamiento (transporte colectivo, a pie, bicicleta) y estructuran la ciudad de manera que la necesidad de desplazarse sea menor, aplicando el axioma «contra la movilidad, cercanía».

1.5. Conclusiones

A pesar de los esfuerzos realizados, el modelo de desarrollo urbano en España durante las dos últimas décadas ha sido altamente insostenible. Una de las principales causas ha sido una lógica del desarrollo económico basada en la especulación financiera-inmobiliaria y la ocupación del suelo. Una legislación del suelo permisiva, una planificación excesivamente localista, unas políticas públicas promotoras de la vivienda unifamiliar en propiedad, unas finanzas locales dependientes de este sector, entre otros, son factores que han contribuido sin duda a este tipo de desarrollo hegemónico.

Desde el punto de vista de la sostenibilidad, no es solamente la intensidad constructiva de la última década lo que hipoteca a las generaciones futuras, sino unos modelos de crecimiento urbano caracterizados por: a) la dispersión, la baja densidad, su monofuncionalidad y su gran consumo de recursos (suelo, agua, energía); b) una concentración en determinadas áreas de la península cuyos hábitats son especialmente sensibles; c) dependientes de una movilidad basada en el vehículo privado y la construcción de grandes infraestructuras de transporte por carretera; d) socialmente segregadores; e) con unas edificaciones poco eficientes energéticamente; f) y en general con unos mayores costes de conservación y mantenimiento que en la ciudad densa y compacta.

Las experiencias de las Agendas 21 locales, con sus debilidades y fortalezas, consiguieron, en su momento, introducir la sostenibilidad en las políticas locales, especialmente en lo que se refiere a la ciudad consolidada, sin que los nuevos crecimientos se vieran impregnados por esas nuevas orientaciones. El final de la burbuja inmobiliaria ha coincidido con lo que parece un mayor énfasis en este tipo de políticas a nivel supramunicipal, y entre estas medidas cabe destacar la aprobación de la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local aprobada en 2009. En ella se definen claramente las directrices de modelo urbano, la movilidad, la gestión urbana y la construcción para avanzar hacia la sostenibilidad. Deberemos ver en el futuro su grado de implementación.

Notas:

[1] Estas reflexiones surgen del trabajo de investigación del Proyecto POLURB 2015 (SEC CSO 2011-28850), aún en curso. El posible valor de su contenido debe ser atribuido al trabajo del conjunto del grupo implicado en la investigación, mientras que los posibles errores sólo son atribuibles al que firma el artículo.

[2]. «Las políticas urbanas son multidisciplinarias y están en constante proceso de ajuste a las nuevas demandas. Las ciudades como punto central de las sociedades modernas son entidades social, cultural y económicamente dinámicas. Las políticas urbanas de éxito integran dominios muy diversos: áreas relevantes son el mercado de trabajo, la planificación espacial, las políticas de vivienda, la sostenibilidad ambiental, seguridad, movilidad, economía, cultura, así como las políticas de inclusión social. El foco esencial de las políticas urbanas efectivas ha de ser la vida y funcionalidad en las áreas urbanas. La gestión eficaz de las políticas urbanas requiere de buena gobernanza, un mayor grado de participación civil y ciudadana, así como una mayor cooperación entre las autoridades locales y los entes municipales es indispensable como parte de las políticas urbanas. El reto esencial planteado por las políticas urbanas consiste en crear ciudades inclusivas, atractivas, seguras y que ofrezcan oportunidades para todos» (traducción de los editores).

[3]. Por peak-oil se suele designar el momento en que la extracción de mundial de hidrocarburos, y más en concreto la de petróleo, llega a su cota máxima, comenzando a declinar a partir de ese momento. La llegada de este punto se suele asociar, en la literatura especializada, con el incremento de las potenciales tensiones que un modelo energético basado en gran parte en la utilización de bienes finitos, lleva en sí mismo inherentes (nota de los editores).