Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo E-Book

AAVV

• Herausgeber: Publicacions de la Universitat de València
• Kategorie: Wissenschaft und neue Technologien
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2016

Seitenzahl: 772

Beschreibung

Esta publicación reúne las tesis defendidas en la jornada celebrada en el 2015 entre la Universitat de Valencia y el colectivo de institutos de estudios comarcales y municipales, centrada en un tema clave y de actualidad cómo es el análisis y debate en torno a los resultados de las elecciones locales de 2015 y sus repercusiones territoriales en la escala local valenciana. El libro recoge las reflexiones territoriales de los institutos y docentes participantes en la jornada y pretende dar respuesta a las claves del comportamiento electoral y qué implicaciones han tenido o pueden tener sobre la organización territorial valenciana, en materia económica, social, cultural, medioambiental, etc. En definitiva, cuál es el contexto que se presenta para nuestros municipios y comarcas durante los próximos años después de los últimos acontecimientos políticos.

Leseprobe

PLANIFICACIÓN YPATRIMONIO TERRITORIALCOMO INSTRUMENTOSPARA OTRO DESARROLLO

PLANIFICACIÓN YPATRIMONIO TERRITORIALCOMO INSTRUMENTOSPARA OTRO DESARROLLO

COORDINADOR:

Antonio Serrano

Presidente de FUNDICOT

EDITOR:

Joaquín Farinós

Departamento de Geografía

IIDL. Universitat de Valencia

TEXTOS:

Cristina Narbona

Idoia Madariaga

Belén Fernandez

Domingo Berriel

Josefina Maestu

Liana Ardiles

Antonio Serrano

Luis Felipe Cabrales

Manuel Borovio

Maria del Mar Villafranca

Victoria Chamorro

Iñaki Errazkin

Miguel Ángel Troitiño

Eduardo de Santiago Rodríguez

Vicent Esteban Chapapria

Teresa Arenillas

Joaquín Farinós

Gerardo Berthin

Fernando Prats

Luís Jimenez

PROMUEVE:

Vicerectorat de Participació i

Projecció Territorial.

Universitat de València

COLABORA:

Banco Santander

DISEÑO Y MAQUETACIÓN:

Victoria Lorenzo Plumed

Unitat de suport del Vicerectorat de

Participació i Projecció Territorial

ISBN: 978-84-370-9969-9

© de esta edición: Universitat de València, 2015.

© de los textos: los autores.

© de las imágenes: los propietarios

ÍNDICE

PRESENTACIÓNAntonio Serrano

OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERACristina Narbona

BLOQUE AEXPERIENCIAS, BUEN GOBIERNO Y APORTACIONES A OTRO MODELO DE DESARROLLO DESDE LA ORDENACIÓN, PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL Y URBANA. INSTRUMENTOS PARA LA SALIDA DE LA CRISIS Y PARA AFRONTAR UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO

El ejemplo de NavarraIdoia Madariaga

El ejemplo del Principado de AsturiasBelén Fernandez

Competitividad turística y territorio: el modelo canarioDomingo Berriel

Alianzas entre al agua y la energíaJosefina Maestu

Planificación Hidrológical en EspañaLiana Ardiles

De la transformación urbanizadora y especulativa 1998 a 2008 a la crisis 2008-2014. Perspectivas y riesgos en el horizonte del 2020Antonio Serrano

Políticas de Ordenamiento Territorial en México y su evolución durante la alternancia política 2012Luis Felipe Cabrales

Relatoría Bloque AAntonio Serrano

BLOQUE BEL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE PARA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL

Planificación, gestión y buen gobierno del paisaje. El caso gallegoManuel Borobio

El Paisaje Cultural de la Alhambra: Significación Patrimonial del Valle del DarroMaria del Mar Villafranca y Victoria Chamorro

Gestión sostenible de los residuos en Gipuzkoa: Alternativa hacía una economía circularIñaki Errazkin

Relatoría Bloque BMiguel Ángel Troitiño

BLOQUE CREGENERACIÓN, REHABILITACIÓN YRENOVACIÓN TERRITORIAL Y URBANA COMO BASES PARA UN NUEVO DESARROLLO

La estrategia española para la rehabilitación energética en el sectorde la edificación residencialEduardo de Santiago Rodríguez

Experiencias y aportacions desde la interrelación puerto-ciudadVicent Esteban Chapapria

Relatoría Bloque CTeresa Arenillas

BLOQUE DLA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL TERRITORIO COMO POTENCIALIDAD PARA EL BUEN GOBIERNO

La administración y gestión del territorio como potencialidad para el buen gobiernoJoaquín Farinós

Balances y dinámica de la gobernabilidad local en América Latina y el Caribe: Aportes para potenciar modelos y enfoques de gestión y planificación territorialGerardo Berthin

Relatoría Bloque DJoaquín Farinós

LOS RETOS DE FUTURO EN UN MARCO DE CAMBIO GLOBAL

Riesgos globales, energía, calentamiento global y territorioAntonio Serrano

Ciudades y ciudadanías ante la crisis ecológica y el cambio de ciclo históricoFernando Prats

Usos del suelo y sostenibilidad territorial: entre el cambio global y la gobernanza localLuis Jiménez

ANEXO

Presentación. Qué fue y qué pretendía el 7CIOT

Conclusiones del 7CIOT

Relación y referencia de ponencias/comunicaciones presentadas al 7° Congreso Internacional de Ordenación del Territorio por áreas temáticas

PRESENTACIÓN

El objetivo de este libro es abrir un debate en torno al papel y valor del Patrimonio y de la Planificación Territorial como instrumentos para avanzar hacia otro Desarrollo, ante los Retos que plantea un Siglo XXI que, a finales de su primera década, ha registrado en el mundo desarrollado una de las crisis financiero-especulativas más significativas del último siglo. Crisis que se asocia a problemáticas que Naciones Unidas ha venido periódicamente señalando en Informes, cada vez más preocupantes en lo que se refiere a las dimensiones ambientales y territoriales de la evolución de la Humanidad, destacando al respecto la problemática asociada al progresivo Calentamiento Global del Planeta y a los efectos derivados del mismo sobre nuestro Patrimonio Territorial o, incluso, sobre la propia supervivencia de la Humanidad en laTierra.

Así, sucesivos Informes (como el de Naciones Unidas, del año 2012, “Resilient people, Resilient Planet. A future worth choosing” -un futuro que vale la pena elegir) reconocen que los avances hacia el Objetivo del desarrollo sostenible, establecido en 1992 en la COP de Rio de Janeiro, y después de 25 años del Informe Brundtland, han sido muy escasos; y como se siguen reiterando análisis y conclusiones que ya estaban presentes desde hace más de cuarenta años en otros muchos informes de la comunidad científica internacional, sin que ello haya servido para cambiar el rumbo de la sociedad occidental. En este sentido hay que destacar que ya el señalado Informe “Resilient people, Resilient Planet. A future worth choosing” resaltaba que “las fuerzas que causan la grave situación actual son los estilos de vida insostenibles, las modalidades de producción y consumo insostenibles y los efectos del crecimiento demográfico”.

En efecto, la superación de los siete mil millones de habitantes, en 2011, junto a la previsión demográfica de que la población para 2050 alcanzará un cénit del orden de 9.500 millones de habitantes, junto a su creciente urbanización (http://esa.un.org/unpd/wpp/Excel-Data/population.htm>) llevan a la perspectiva de un creciente consumo energético y global (imposible de generalizar al nivel de los países desarrollados para todos los habitantes del planeta, como es la tendencia) y a la previsión de una generación de residuos también en ascenso; procesos ambos que, junto a los niveles y tipos de consumo y producción imperantes, plantean la intensidad de la insostenibilidad del actual modelo. Y ello pese a que el último Informe de Naciones Unidas sobre los Objetivos del Milenio (Informe de 2014. http://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/mdg/the-millennium-.development-goals-report-2014) muestre que estos se van consiguiendo parcial y lentamente, mejorando, entre otros, la esperanza de vida de la población y los niveles de educación; o disminuyendo el porcentaje de población que viven en la absoluta pobreza, en gran parte por la mejora de la situación en países como India, China o Brasil, pero a costa de incrementar desmesuradamente las contradicciones entre consumo y recursos disponibles, incrementar la incidencia de las emisiones sobre el Cambio Climático y de reproducir los Modelos insostenibles de consumo de los países occidentales en los países en desarrollo.

Un desarrollo ambientalmente más sostenible y territorialmente más cohesionado desde la perspectiva socioeconómica exige afrontar un cambio de época, en el que los retos sociales, económicos, energéticos y ambientales requieren nuevas respuestas locales, regionales, estatales y mundiales. En los próximos años la nueva regulación y funcionamiento económico-financiero de la sociedad el inevitable alza del coste relativo de la energía (pese a posible fases de reducción coyuntural del mismo), la crisis en el sector de la construcción y en nuestras ciudades, los nuevos costes del transporte, la percepción de los crecientes costes del cambio climático y su incidencia sobre los modelos territoriales y urbanos, van a ser otros tantos retos que la ordenación del territorio debe prever, y sobre los que debe anticipar soluciones si queremos evitar las desagradables consecuencias y altos costes sociales que pueden derivarse de la falta de actuación.

Por todo ello, en este libro se plantea la problemática derivada de los aspectos citados, y la necesidad de encontrar nuevas vías de actuación para adaptar el modelo territorial, las ciudades, la economía, las infraestructuras y el paisaje, a las consecuencias y nuevas exigencias derivadas de la crisis global actual, y de las perspectivas de cambio en una sociedad crecientemente mundializada. Sociedad en la que la capacidad de intervención para su transformación se encuentra cada vez más condicionada por circunstancias externas a los instrumentos políticos disponibles a nivel local, regional o incluso estatal. Pero queda claro que la previsión y ordenación de la dinámica urbana y territorial ante los nuevos retos de la sociedad global y su armonía con las necesidades de la biosfera, se han convertido en objetivos irrenunciables; y ello significa definir y profundizar nuevos objetivos y visiones para cada territorio, aprovechando las potencialidades disponibles, y realizando una adecuada Planificación territorial con vistas a los horizontes del 2020 y del 2050, que, unida a un Buen Gobierno (Gobernanza) permitan mantener el bienestar/buen vivir de toda la población del Planeta y la sostenibilidad de un nuevo Modelo de desarrollo. Misión específica a la que este libro pretende colaborar, destacando el papel del Patrimonio territorial existente y de la Planificación Territorial como elementos capitales para avanzar hacia un Desarrollo que, asegurando el bienestar de los ciudadanos, sea ambientalmente sostenible y territorialmente equilibrado y cohesionado a largo plazo.

Pero aunque queda clara la necesidad de la Planificación Territorial y Urbana para colaborar en la resolución de los problemas actuales y la gravedad de los que se avecinan, se constata una pérdida de interés político por este quehacer. Aunque en algunos casos se han promovido reflexiones y figuras tanto de ordenación territorial integral de escala regional y subregional, como de escala sectorial (promoción de suelo, de infraestructuras, de protección de espacios naturales, de ordenación del litoral, etc.) desgraciadamente pocos de los mismos han terminado aprobándose definitivamente, o gestionándose de acuerdo a sus contenidos y objetivos de defensa del interés general. En todo caso, se han integrado nuevas perspectivas a la ordenación del territorio, fundamentalmente en los Países Iberoamericanos, con dosis elevadas de sensibilidad paisajística y una nueva concepción del valor del Patrimonio territorial, por parte de las administraciones y de todos los agentes que intervienen en el territorio, que aparecen como una oportunidad para desarrollar “buenas prácticas” ejemplares de cómo enfrentarse al desafío de impulsar con eficacia, estrategias y programas de desarrollo ambientalmente sostenibles, territorialmente equilibrados y socioeconómicamente cohesionados, evidenciando las oportunidades que el Patrimonio territorial y la población de cada territorio ofrecen para construir nuevos modelos de desarrollo con los que afrontar los efectos más negativos del cambio global.

Este libro parte de las Conferencias aportadas al 7° Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, cuyas Conclusiones y referencias se han incorporado al Anexo final. Son muchas las personas a las que hay que agradecer su dedicación y esfuerzo para que este libro haya podido materializarse con éxito.Y, particularmente, entre ellas, hay que destacar a Miguel Ángel Troitiño, Joaquín Farinós, Teresa Arenillas y Raoul Servert, por sus esfuerzos dedicación y trabajos. Y junto a ellos a un elenco importante de miembros de la Junta Directiva de FUNDICOT que han dedicado horas de ocio y de trabajo al buen resultado del mismo, así como, por supuesto, a los autores de cada una de las aportaciones que se recogen a continuación. A todos, muchas gracias por el esfuerzo en conseguir un resultado colectivo que espero que sea útil a la sociedad.

Antonio Serrano Rodríguez

Presidente de FUNDICOT

OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERA

Cristina Narbona Ruiz

Miembro de la “Global Océan Commission”Ex ministra de Medio Ambiente

El océano –los mares más allá de las aguas bajo jurisdicción nacional– representa el 45% de la superficie de nuestro planeta; y su salud es crucial para garantizar la seguridad alimentaria, así como para mitigar el cambio climático.

De hecho, no es exagerado afirmar que la vida en tierra firme depende de la salud de los océanos, que, entre otras cosas, producen la mitad del oxígeno que respiramos, absorben el 25% de las emisiones de CO2 y almacenan la mitad del incremento de la temperatura provocado por el calentamiento global. Hasta fecha relativamente reciente no se ha concedido suficiente importancia al papel del océano como inmenso sumidero capaz de mitigar los efectos del cambio climático. Pero el último informe del IPCC describe con detalle la interacción entre el cambio climático y el océano, señalando los riesgos de la creciente acidificación de sus aguas a causa del aumento de la temperatura, así como la intensificación y mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos adversos (huracanes, inundaciones...), originados por el calentamiento de la superficie del mar.

La acidificación de los océanos, que está ocurriendo a un ritmo sin precedentes, amenaza también la vida marina. La combinación de este proceso químico con la sobrepesca y las prácticas destructivas de los fondos marinos, están causando ya una extinción masiva de especies oceánicas, con los consiguientes riesgos para la seguridad alimentaria.

La inmensa riqueza del océano, unida a la práctica ausencia de normas y de controles, evoca aquel “salvaje Oeste”, en el que se imponía la ley del más fuerte. Así lo señalaba recientemente David Milliband, ex ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido y actual copresidente –junto con José María Figueres, ex presidente de Costa Rica y Trevor Manuel, ministro de la Presidencia de Sudáfricade la Comisión Océano Mundial (www.globaloceancommission.org <http://www.globaloceancommission.org>), en la que participo desde su lanzamiento en febrero de 2013, junto con otros 14 miembros, la mayoría con larga trayectoria de responsabilidades públicas.

La Comisión (GOC) es una iniciativa de varias instituciones sin ánimo de lucro –entre otras, la Pew Charitable Trust y el Sommerville College de Oxford–. Su objetivo es el de situar, en la agenda política y en la opinión pública, la urgencia de establecer una gobernanza global de los océanos, proponiendo medidas concretas para evitar el colapso de la biodiversidad marina, frenar las prácticas ilegales en alta mar y fortalecer la resiliencia frente al calentamiento global.

La GOC ha centrado su análisis en las aguas más allá del límite de las 200 millas que definen el espacio de las zonas económicas exclusivas, controladas por los Estados, teniendo en cuenta las carencias de la gobernanza internacional de la alta mar. Cuando se negoció la vigente Convención mundial sobre la Ley del mar (UNCLOS, 1982), no existían ni el conocimiento actual sobre el papel del océano en relación con el clima, ni tampoco las tecnologías que permiten hoy extraer recursos pesqueros o minerales, inaccesibles en aquella fecha.

UNCLOS define la alta mar como un territorio no sometido a la soberanía de los Estados, que debe contribuir a la paz y a la prosperidad de la Humanidad. La Convención establece la libertad de navegación, de pesca y de investigación; y, al mismo tiempo, exige de los Estados una actitud responsable y cooperativa para garantizar la conservación y la protección de la vida marina, aplicando adecuadamente el conocimiento científico y reconociendo la importancia de dicha protección para los países cuya alimentación depende básicamente del mar, en particular los países en desarrollo.

A lo largo de los años, apenas se han d esarrollad o las obligaciones descritas en UNCLOS, mientras que la “libertad” de navegación, pesca e investigación ha sido ampliamente utilizada, con efectos, en algún caso irreversibles, sobre los ecosistemas marinos. Dichos ecosistemas estuvieron protegidos, en la práctica, durante milenios, por la dificultad de acceso a los mismos.

Hoy día, además de los cambios tecnológicos que permiten acceder a los rincones más recónditos del océano, el cambio climático está provocando la desaparición de inmensas superficies de hielo, en particular en el Ártico, favoreciendo así la explotación de recursos submarinos, hasta ahora completamente inaccesibles. UNCLOS no consigue evitar el saqueo de los bienes comunes; la escasa protección existente es fruto de iniciativas de ámbito nacional o sectorial, completamente insuficientes.

La deficiente gobernanza internacional del océano se debe principalmente a tres cuestiones:

a. La ausencia de un enfoque global. A pesar de que el preámbulo de UNCLOS afirma que “los problemas de los océanos están estrechamente interrelacionados y requieren un enfoque integral”, su aplicación resulta muy fragmentada, dada la existencia de acuerdos específicos sobre diferentes actividades sectoriales, que regulan, en particular, determinados aspectos de la pesca, la navegación marítima y la minería en los fondos marinos. A diferencia de lo que sucede en otras Convenciones de Naciones Unidas, UNCLOS carece de un Secretariado que garantice el desarrollo integrado de dicha Convención: existen tres diferentes secretariados, relativos a las actividades antes citadas, con problemas de incoherencia y de solapamiento entre los mismos. En realidad, el único acuerdo específico suficientemente articuladoy vinculante para los países firmantes, más allá de las aguas jurisdiccionales, es el gestionado por la denominada Autoridad Internacional sobre minería en fondos marinos (ISA), que, no obstante, no regula ninguna actividad que se realice en la correspondiente columna de agua.

b. Exigencia de cumplimiento de la Convención condicionada a la actuación de los países cuya bandera ostentan los barcos. Ello supone una evidente dificultad, cuando los correspondientes países no tienen capacidad o voluntad de asumir dicha responsabilidad, o cuando se trata de países que dan cobertura a los barcos bajo “ bandera de conveniencia”. Durante los últimos años, la proliferación de actividades ilícitas en alta mar –incluyendo tráfico de armas, de drogas, pesca ilegal...– ha provocado una preocupación creciente a nivel internacional; la GOC ha hecho propuestas concretas para hacer frente a este problema.

c. Cambios en las tecnologías de navegación y de explotación de recursos marinos (ya mencionado anteriormente), así como en el papel de los diferentes países. Desde la firma de UNCLOS, han aparecido nuevos actores en la geopolítica de los océanos, en particular los grandes países emergentes (China, India, Brasil...); y también han adquirido protagonismo los denominados “Pequeños Estados Insulares” (SIDS), que en realidad deberían considerarse como “Grandes Estados Oceánicos”, teniendo en cuenta la riqueza de sus aguas y la importancia para su supervivencia tanto de la salud de los ecosistemas marinos así como de los efectos del cambio climático.

La consecuencia más grave de las carencias señaladas en la gobernanza internacional de los océanos es la imposibilidad de garantizar la conservación, protección y recuperación de la biodiversidad marina, ya que solo se ha avanzado parcialmente en acuerdos relativos a determinadas especies, que, además, solo son aceptados por algunos países. No obstante, se han creado numerosas organizaciones regionales para la gestión de los recursos pesqueros (RFMOs), y los resultados positivos de algunas RFMO demuestran la viabilidad de “buenas prácticas”, que podrían extenderse a la totalidad de estas organizaciones, favoreciendo el avance hacia un enfoque ecosistémico, el único que, de hecho, puede garantizar la durabilidad de los recursos pesqueros.

Ante la evidencia de estas carencias, en la Cumbre Río + 20 se acordó abordar con urgencia la cuestión de la conservación y el uso sostenible de biodiversidad submarina en las aéreas fuera de la jurisdicción nacional, incluyendo la decisión de establecer un instrumento internacional en el marco de UNCLOS.

La GOC considera imprescindible avanzar en la implementación de este acuerdo, y, sobre todo, en el establecimiento de medidas concretas que garanticen un mayor cumplimiento por parte de los Estados de los compromisos relativos a la buena gestión de los océanos, combatiendo la impunidad hoy día existente en este ámbito.

A continuación, se describen brevemente las ocho propuestas de la GOC para frenar el declive del océano y favorecer la recuperación de sus dos ecosistemas.

1°. Establecimiento de un Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) específico sobre la salud del océano, como elemento imprescindible para el desarrollo. Actualmente, se está avanzando en la definición de los nuevos ODS que sucederán en 2015 a los vigentes Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y existe un amplio consenso para incluir un ODS específico sobre el océano. La GOC ha planteado para la concreción de este ODS un conjunto de metas y de indicadores, relativos, entre otras cosas, al porcentaje de pesca con técnicas sostenibles, a la reducción de los subsidios que fomentan prácticas destructivas, al porcentaje de áreas marinas protegidas, a las exigencias de evaluación de impacto ambiental en la actividad de minería en los fondos marinos, a la proporción de especies marinas amenazadas efectivamente protegidas, a las mejores prácticas a implementar en las actuales RFMOS, a la reducción de residuos de plásticos que llegan al océano.

El establecimiento de un ODS relativo al océano daría visibilidad y relevancia política a la importancia del mismo en la Agenda post- 2015, reconociendo su valor en términos ambientales, económicos y de justicia social. La GOC trabaja estrechamente con los SIDS, como principales afectados por la degradación del océano; y cuenta ya con el apoyo de una amplia mayoría de países en la Asamblea General de Naciones Unidas.

2°. Mejoras en la gobernanza internacional del océano. La GOC ha propuesto, entre otras cosas, la designación de un Alto Representante para el océano del Secretario General de Naciones Unidas, siguiendo el ejemplo de otros responsables en materia de cambio climático, de protección de los refugiados, de cuestiones de género. Este Alto Representante tendría el mandato de coordinar todas las actividades de las agencias de Naciones Unidas que afectan a los océanos, aumentando así la coherencia y la ambición de las mismas. No se trataría, por tanto, de un encargo simbólico o meramente diplomático.

Entre otras funciones, este Alto Representante debería promover la transformación de las actuales RFMOs en “organizaciones regionales de gestión del océano” (ROMOs), superando así el enfoque sectorial existente, y trabajando estrechamente con la ISA para integrar la protección de la columna de agua en las zonas donde se lleve a cabo la minería en fondos marinos.

Asimismo, la GOC propone que todos los Gobiernos tengan un Embajador o un Ministro encargado del océano, para garantizar el adecuado impulso político al más alto nivel en todos los países, así como la coherencia entre los máximos responsables en materia de pesca, transporte marítimo, investigación, biodiversidad... Ello resulta especialmente relevante en aquellos países con mayor protagonismo en la navegación marítima, en la pesca o en la explotación de otros recursos marinos.

3°. Combatir la sobrepesca. No se trata sólo de un objetivo deseable para garantizar la preservación de la biodiversidad marina, sino de una cuestión de equidad. Actualmente la capacidad y la rentabilidad de las grandes flotas pesqueras que operan más allá de las aguas jurisdiccionales –pertenecientes a una docena de países– dependen por completo de los elevados subsidios públicos que reciben. Ello supone un agravio para las pequeñas flotas artesanales y un expolio de recursos en beneficio de muy pocos. La GOC plantea la eliminación gradual de los subsidios que permiten esta situación, mediante el cumplimiento, en primer lugar, de la obligación ya existente para todos los países de informar a la Organización Internacional del Comercio (WTO) sobre la cuantía y aplicación de todo tipo de subvenciones al sector pesquero.

En segundo lugar, la GOC propone que la WTO clasifique dichas subvenciones para identificar aquellas que deberían ser reducidas o eliminadas.

La GOC propone, en concreto, que en el plazo de cinco años se eliminen los subsidios a los combustibles fósiles que se otorgan a las flotas que operan más allá de las aguas jurisdiccionales. Ello preservaría la actividad de las pequeñas flotas artesanales, en particular de los países costeros en vías de desarrollo, y permitiría la recuperación de especies en alta mar, con efectos indirectos positivos para los stocks existentes en las zonas económicas exclusivas.

4°. Combatir eficazmente la pesca ilegal, no reportada o no regulada (IUU). El volumen de la pesca catalogada como IUU es difícil de estimar, pero puede suponer aproximadamente un 20% del total de las capturas, incluyendo el conjunto del océano; es la consecuencia más evidente de la escasez de medios de control y seguimiento de la activida pesquera, especialmente más allá de las aguas jurisdiccionales.

La GOC ha propuesto quetodos los barcos pesqueros tengan un único número de identificación de la Organización Marítima Internacional (IMO), como ya sucede con otro tipo de embarcaciones, que permita su seguimiento en el mar y en su llegada a los puertos. La GOC pide también que todos los países ratifiquen la Convención UNFSA, relativa precisamente al control de la pesca en los puertos, de forma que no puedan atracar ni descargar su mercancía los barcos pesqueros que carezcan de la correspondiente identificación.

Todo ello permitiría la necesaria trazabilidad del pescado que llega a los mercados, implicando también a los consumidores para que se fomente la pesca sostenible y controlada.

5°. Eliminación de los residuos de plástico en el océano. La mayor parte del plástico que acaba en el océano es la consecuencia de una deficiente gestión de los residuos en tierra; y su reducción depende, por lo tanto, del establecimiento de mejores políticas en este ámbito. Hay un número creciente de países que están incluso eliminando los envases y bolsas de plástico, substituyendo este material por otros biodegradables.

La GOC propone el establecimiento de un Fondo global para la responsabilidad en el océano, nutrido por ingresos fiscales de los diferentes gobiernos, así como por aportaciones privadas, para promover las mejoras prácticas y la innovación en este ámbito.

Asimismo, la GOC propone mejorar la gestión de los residuos de plástico que se generan en la propia actividad pesquera –aproximadamente un 10% del total- muyen particular en la pesca del atún. Se trata de incentivar la recogida de estos residuos en los puertos, de forma que puedan ser tratados adecuadamente.

6°. Establecimiento de acuerdos internacionales vinculantes sobre la explotación OFF-Shore de hidrocarburos. Actualmente, una tercera parte del petróleo y una cuarta parte del gas natural que se consume en el mundo procede de los fondos marinos. Este porcentaje está creciendo rápidamente, dado el agotamiento de los recursos terrestres. La exploración y la explotación de hidrocarburos en el mar se lleva a cabo cada vez a mayor profundidad, con el consiguiente aumento de los riesgos asociados y la dificultad de seguimiento de dicha actividad.

La GOC considera urgente incrementar la seguridad y reducir el impacto ambiental en este ámbito, mediante la implementación de standards internacionales y de una convención internacional sobre responsabilidad para cubrir adecuadamente los correspondientes daños económicos y ambientales causados; la GOC propone, además, un apoyo explícito para mejorar la capacidad de respuesta de los países costeros menos desarrollados ante eventuales accidentes, así como las compensaciones a las que deberían tener derecho en esos supuestos.

7°. Creación de un organismo independiente para la vigilancia y el asesoramiento sobre el cumplimiento de las propuestas de la GOC. En todos los convenios internacionales sobre cuestiones ambientales se echan en falta mecanismos de evaluación sistemática del cumplimiento de los mismos, lo que favorece el denominado “implementation gap”. En el caso de los océanos, esta carencia resulta especialmente grave, dada la notable “invisibilidad” de los efectos de su declive.

Por ello, se trataría de articular mecanismos de rendición de cuentas de las diferentes agencias de Naciones Unidas, así como de los países que concentran la explotación de los océanos, ante un organismo independiente con suficiente capacidad técnica y prestigio internacional, que trasladaría periódicamente a la opinión pública el resultado de sus evaluaciones.

La GOC ha tomado como referencia el Finantial Stability Board, establecido en 2009 por el G20 para responder a la crisis económica. Sus logros y sus carencias pueden ayudar a diseñar un organismo capaz de analizar con rigor los avances o retrocesos en la aplicación de las medidas propuestas para impulsar la recuperación del océano.

8°. Creación de una zona de regeneración en alta mar. Aunque existen todavía importantes lagunas en el conocimiento del impacto de la actividad humana en los ecosistemas marinos, así como de los efectos del cambio climático en el océano, la GOC considera que debe aplicarse el principio de precaución y no dilatar más tiempo la protección de la alta mar.

Si en los próximos cinco años no se han producido suficientes avances en las diferentes propuestas formuladas por la GOC, la comunidad internacional debería plantearse la consideración de la alta mar como una “zona de regeneración”, completamente cerrada para la actividad pesquera industrial.

La GOC apoya esta última propuesta en los informes disponibles que demuestran sus potenciales ventajas económicas, ambientales y sociales. De hecho, esta protección permitiría aumentar a medio plazo en un 30% el volumen de las capturas, en un 100% los beneficios de la actividad pesquera y en un 150% la regeneración de la biodiversidad marina.

La prohibición de la actividad pesquera no se aplicaría a aquellas RFMOs con resultados satisfactorios, lo que incentivaría también las mejoras prácticas en el resto de las organizaciones regionales de gestión de recursos pesqueros.

En síntesis, se trata, en primer lugar, de promover una mayor concienciación ciudadana sobre la importancia del océano para todos los ciudadanos del planeta –los actuales y las generaciones venideras–, muy en particular para los casi mil millones de personas que viven en las zonas costeras y cuya alimentación depende fundamentalmente de los recursos marinos.

Existe amplia información al respecto: la comunidad científica alerta, cada vez con más evidencias, sobre el agotamiento de los recursos pesqueros, sobre los efectos de la acidificación del océano para la vida marina... así como sobre la interacción entre el cambio climático y las alteraciones en la temperatura, las corrientes y, en general, la dinámica del océano.

Hace pocos días, otro de los miembros de la GOC, Paul Martín, ex primer ministro de Canadá, invocaba la necesidad de un potente “movimiento global “a impulsar desde los medios de comunicación, instituciones públicas y ONG, contra la degradación del patrimonio común de los océanos. Martin ponía el énfasis en el papel crucial de los ciudadanos en cuanto consumidores responsables, capaces de exigir prácticas pesqueras sostenibles; y asimilaba la urgencia de una gobernanza global de la actividad humana en el océano a la del sistema financiero, cuya desregulación ha comportado la gravísima crisis económica de los últimos años.

La GOC ha llevado a cabo 20.000 encuestas on-line que demuestran el insuficiente conocimiento de la realidad de los océanos; y también ha abierto su propia web a sugerencias sobre varios documentos, que describen los retos y las posibles líneas de actuación en varias áreas temáticas. La GOC ha entregado ya su informe final al Secretario General de Naciones Unidas, para contribuir al debate previsto sobre la implementación de un Acuerdo Internacional para la protección de la biodiversidad en alta mar, conforme al mandato de la Cumbre Rio+20.

La GOC ha defendido, de la mano de la UICN, la necesaria extensión de áreas marinas protegidas,que hasta la fecha apenas suponen un porcentaje inferior al 3% del océano, muy por debajo del objetivo del 10% establecido en el marco de la Convención sobre Biodiversidad.

La GOC ha trasladado algunas de las propuestas antes descritas en diferentes ámbitos: por ejemplo, en la Organización Marítima Internacional, instando a que los países miembros acepten mecanismos de identificación de todos los barcos pesqueros –análogos a los que se utilizan en el resto de los buques-, como herramienta indispensable para combatir la pesca ilegal. O la propuesta de creación de una policía internacional específica para vigilar actividades en alta mar que hoy se desarrollan sin el menor control.

Como en otros ámbitos, la transición hacia modelos más sostenibles de producción y de consumo no es tanto un problema de recursos económicos disponibles, ni tampoco del conocimiento científico imprescindible, sino de suficiente voluntad política para utilizarlos adecuadamente; y, también, de la existencia de una ciudadanía bien informada, exigente y responsable.

EL EJEMPLO DE NAVARRA

Idoia Madariaga López

Directora de División de Navarra de Suelo y Vivienda

Directora del Observatorio Territorial de Navarra

1. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN NAVARRA

1.1. LA LEGISLACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE NAVARRA

Desde que asumiera sus competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio y urbanismo, la Comunidad Foral de Navarra ha venido desarrollando una considerable iniciativa normativa dirigida a adecuar la legislación reguladora de las actividades territoriales y urbanísticas a la realidad social imperante en el ámbito navarro. Como índice de esta evolución y este desarrollo, se puede destacar las tres leyes forales principales relativas a la ordenación del territorio: la primera ley foral sobre el tema, la Ley Foral 12/1986 de Ordenación del Territorio, después la Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, actualmente en vigor.

La primera Ley Foral promulgada, la Ley 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio, “supuso ya una primera innovación en el ordenamiento jurídico foral, al crear ex novo cinco instrumentos de planificación espacial, estableciendo su objetivo y función, contenido, efectos y procedimiento de formación y aprobación, además de incorporar medidas complementarias relativas a la formación del planeamiento municipal.”

Los Instrumentos han ido variando acorde con los cambios sociales.

Los cinco instrumentos creados fueron las Normas Urbanísticas Regionales, los Planes de Ordenación de Medio Físico, las Normas Urbanísticas Comarcales, los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y las Directrices de Ordenación Territorial. A nivel municipal los planes vigentes que se establecieron fueron el Plan General y las Normas Subsidiarias.

Porotrolado, la Leyio/1994, de 4dejulio, deOrdenación delTerritorioy Urbanismo, “constituyó un cuerpo normativo en el que se codificó la normativa de Navarra sobre ordenación del territorio y urbanismo con el afán de constituir un instrumento jurídico de alcance global, donde los operadores jurídicos y los agentes en esta materia pudieran encontrar una regulación completa y sistemática de la misma.”

Los instrumentos correspondientes a la Ley 10/1994 son las Directrices de Ordenación Territorial, las Normas Urbanísticas Comarcales y los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, a nivel municipal, los Planes Municipales. La ley establece también los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumentos de ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de su condición de instrumentos de ordenación del territorio, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se regirán por lo dispuesto en la legislación sobre conservación de Espacios Naturales.

Avanzando en el tiempo, la actual Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo (actualmente en revisión) responde a cambios legislativos importantes a nivel estatal y de Navarra.

En el ordenamiento jurídico estatal se produjo un acontecimiento de innegable trascendencia, como fue la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, por la que se anuló gran parte del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, con base principalmente en el argumento de que el mismo invadía competencias propias de las CC.AA, lo que dejó al citado Texto Refundido en una posición de completo decaimiento. Sin embargo, la Ley Foral 10/1994 tenía como punto de base, con una relación de innegable dependencia, el ordenamiento urbanístico general recogido en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto del que, según se indicaba, se efectuó la acomodación a las particularidades navarras. Este cambio a nivel nacional provocó otros cambios legislativos a nivel navarro. Por lo tanto, ante esta situación de cambios legislativos la comunidad Foral se encontró ante una situación de obligada revisión de la Ley 10/1994.

Los principales objetivos de contenido genérico de la LFOTU tal y como lo expresa la Ley son, por un lado, el desarrollo territorial sostenible de Navarra y, por otro, coadyuvar desde el ordenamiento jurídico en la necesidad de que los ciudadanos de Navarra tengan una vivienda digna y de fácil adquisición.

Llegados a este punto se debe subrayar que dicha Ley Foral 35/2002 conoció modificaciones importantes debido a la Ley 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda. Por lo tanto, en este análisis se considera el texto actualizado con las modificaciones de la Ley 6/2009.

La Ley persigue definirla estructura territorial, la utilización racional y equilibrada del territorio, vertebrar el territorio mediante el establecimiento de infraestructuras y conexiones de comunicación, e insertar el desarrollo equilibrado y sostenible de sus diferentes partes en un conjunto coordinado y armónico que incida en el mejor desarrollo de toda la Comunidad Foral.

Igualmente, la Ley tiene por objeto la regulación de la actividad de ordenación del territorio y urbanística, del régimen de utilización del suelo y de los instrumentos en el mercado del suelo. Esto que demuestra que la Ley no solamente plantea los principios que lideran la ordenación del territorio y el urbanismo sino también que regula dos sectores técnicos como son el régimen de utilización del suelo y los instrumentos de intervención en el mercado del suelo.

La Ley pone también de relieve la necesidad y obligación de incluir la participación ciudadana en los procesos de planificación territorial.

Los instrumentos correspondientes a la Ley 35/2002, y que vamos a tratar con mayor detalle son: la Estrategia Territorial de Navarra (ETN), los Planes de Ordenación Territorial (POT), los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) y Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), y a nivel municipal los Planes Generales Municipales (PGM).

1.2. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La ordenación del territorio en Navarra se apoya en varios instrumentos que se implementan en las distintas escalas de planificación territorial.

1.2.1. La Estrategia Territorial de Navarra

La ETN es, tal como recoge la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de 2002, de Ordenación de Territorio y Urbanismo (LFOTU), el instrumento-marco de orientación para la planificación estratégica del territorio de Navarra.

A diferencia de la ordenación del territorio tradicional, el plan estratégico aplicado al territorio no tiene carácter normativo. En cambio, está orientado a la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone líneas de acción. Además, la planificación estratégica debe internalizar la planificación sectorial. Por ello, una buena parte de las acciones y medidas propuestas por un plan estratégico son competencia de los diversos organismos encargados de la planificación sectorial.

La ETN aplica los principios metodológicos de la Estrategia Territorial Europea (ETE): la Ordenación del Territorio como opción para establecer perspectivas de desarrollo regional; la participación de agentes sociales y de los ciudadanos; y la definición y el seguimiento posterior de indicadores de evaluación, para observar la marcha de la región en el futuro y así poder actuar. Es precisamente esta visión a largo plazo una de las bases conceptuales que orientan el trabajo. Este horizonte orientativo de 25 años supone un salto importante en el modo habitual de proceder en la planificación territorial en la Comunidad Foral. Habitualmente, los escenarios de los ejercicios planificadores no han ido más allá de diez o doce años. Sin embargo, esta visión a largo plazo no quiere ser rígida ni poco permeable a los cambios continuos que sufre la sociedad del siglo XXI. En este punto importante residen dos de los pilares metodológicos de este proyecto y en los que se sustenta también el Modelo de Gobernanza de Navarra en materia territorial: la consideración de la ETN como proceso continuo y el seguimiento de la evolución del territorio, mediante la definición de una serie de indicadores territoriales que permitan evaluar la evolución del espacio en relación con los objetivos o directrices de desarrollo territorial definidos en el documento.

Este modelo implica que, en un mundo sujeto a cambios muy rápidos, resulta fundamental tener la necesaria flexibilidad para adaptar las diferentes políticas a la coyuntura que en cada momento atraviese la región pero sin renunciar a la visión territorial de futuro fijada en los instrumentos estratégicos. Precisamente por esta razón la ETN está sujeta a revisión periódica.

Dicha evaluación se concreta en prever un seguimiento posterior del proyecto, mediante el establecimiento de indicadores, que aproximan, de manera cuantitativa, los objetivos previstos para Navarra en los próximos 25 años.

En este sentido, en la ETN se ha traducido el acervo teórico de los principios orientadores y directrices territoriales en que se basa el proyecto (competitividad, cohesión social, desarrollo sostenible, policentrismo, acceso a infraestructuras y conocimiento, y gestión del patrimonio natural y cultural) a objetivos medibles y con capacidad de ser seguidos y evaluados en el tiempo.

1.2.1.1. El contenido y los objetivos de la ETN

La ETN se divide en cuatro grandes áreas que a su vez se corresponden con las fases de elaboración de la misma:

o Diagnóstico de situación y los retos de futuro para la sociedad navarra.

o Modelo de Desarrollo Territorial deseable a partir de las hipótesis que marcan el diagnóstico de situación y los retos para Navarra.

o Opciones estratégicas, objetivos y directrices para alcanzar el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro.

o Indicadores de situación y seguimiento.

Las propuestas fundamentales de la ETN a preservar en el tiempo son el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro (MDT) y las Opciones Estratégicas que sustentan sus objetivos y directrices.

1.2.1.3. Modelo de Desarrollo Territorial de futuro

Una vez desarrollado el punto anterior, la ETN define un Modelo de Desarrollo Territorial1, que “define de modo sintético el uso que harán los navarros del territorio en el futuro”. Este modelo puede orientar las políticas sectoriales que inciden en el espacio regional hacia una mayor cohesión económica y social, un desarrollo sostenible y una competitividad más equilibrada.

El Modelo de Desarrollo Territorial de futuro parte de la concepción de Navarra como una Región-ciudad, lo que implica ver la Comunidad Foral como:

– Un amplio espacio que incluye desde zonas totalmente urbanizadas a espacios tradicionalmente rurales o naturales con diversos núcleos urbanos intermedios.

– Un gran Área Polinuclear Central que dinamiza y pone en relación los diferentes espacios de la región.

– Un modelo de sistema urbano basado en la complementariedad y no en la jerarquía.

– Una red de núcleos que posibilita una equivalencia en el acceso de la población a los servicios.

– Un conjunto que se relaciona con otras entidades territoriales cooperando en beneficio mutuo pero también compitiendo por su propio bienestar; que se conecta interna y externamente por medio de infraestructuras de transporte y de telecomunicación eficaces que facilitan el desarrollo económico, la movilidad, el acceso a la información y la diversidad de modelos de residencia.

– Un modelo unitario, pero complejo y diverso, capaz de suscitar estrategias para cada una de sus partes en beneficio de todas, cohesionando, con una identidad histórica y cultural muy fuertes y con una clara vocación europea y universal.

Los elementos que componen el modelo son los siguientes:

• Subsistemas regionales. Entendidos como los grandes espacios regionales que permiten una mejor comprensión de las características de las diferentes partes de la Comunidad Foral. Esto permite definir sus problemas y potencialidades a una escala más fina y determinar papeles y funciones en el marco de la Estrategia Territorial. Estos subsistemas se han definido en función de las formas de asentamiento; los sistemas de comunicación, internos y externos; y el paisaje y la cultura. Existen zonas de transición, que se han incluido al mismo tiempo en dos subsistemas. Este solapamiento es aconsejable en un caso como el de Navarra en el que las características de transición o la doble “pertenencia” a espacios diferentes no solamente es habitual, sino que además es una de las características que presenta mejores oportunidades de desarrollo.

• Subsistemas urbanos. Núcleos de población que funcionan de forma conjunta dotando a sus territorios circundantes de una capacidad de competencia sobre otros en alguna o todas las actividades ciudadanas así como en la capacidad inequívoca de gestionar su propio territorio.

• Espacios de rótula y/o transición. Son aquellos espacios o núcleos que destacan por su capacidad para compartir ámbitos de relación por su situación geográfica o por su formación como espacios competitivos en una materia. Son de vital importancia en la configuración del espacio regional puesto que facilitan el acceso a las diferentes escalas del territorio: núcleo, subsistema urbano, comarca, zona, región. Algunos de estos espacios pueden tener una proyección que supera incluso el espacio regional.

• Espacios puerta. Son aquellas áreas o núcleos que permiten al acceso físico o cultural a Navarra, aquellos con una identidad propia que se relacionan de forma directa con el exterior.

• Espacios rurales y naturales estructurantes. Van más allá de la red de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) ya que se trata de espacios naturales y paisajes culturales, mucho más intervenidos por el hombre, que se deben gestionar de una manera especial. En estos espacios se concreta también buena parte de los elementos de la cultura y del patrimonio del Model Territorial de Navarra.

• Corredores de comunicación. Espacios que acogen el sistema de comunicaciones que permiten a Navarra la conexión con las Áreas Metropolitanas vecinas, con la capital de España, con Francia y con el resto de Europa”.

Continúa la ETN describiendo como “a partir del modelo expuesto, varias razones aconsejan una organización territorial de un nivel intermedio entre la región y el municipio”, entre las que se señala expresamente:

• “El gran número de unidades básicas existente en la Comunidad Foral, 272 municipios, y sus escasas dimensiones territoriales (menos de 3.700 hectáreas de media) y de población (una media de 1.100 habitantes, si descontamos el Área Metropolitana de Pamplona).

• Las grandes diferencias geográficas y socioeconómicas entre las diferentes zonas de Navarra, incluyendo diversos ritmos y formas de desarrollo.

• La creciente colaboración entre municipios en mancomunidades y otras formas de gestión de servicios ponen de manifiesto que el salto de la escala regional a la municipal es excesivamente grande”.

1.2.1.4. Las Opciones Estratégicas, Objetivos y Directrices que componen la ETN

El Modelo de Desarrollo Territorial propuesto se articula en torno a un conjunto de disposiciones, cuya asunción en forma de compromiso puede enmarcar la actuación pública y privada a medio y largo plazo. Esta sección de la ETN recoge el grueso principal de objetivos y directrices concretas a implementar de cara a la consecución del modelo territorial propuesto, lo cual constituye uno de los principales objetos de seguimiento y evaluación.

La ETN “consiste en tres grandes estrategias, dependientes entre sí, que pretenden conseguir un territorio:

• Competitivo y cohesionado.

• Accesible y conectado.

• Culto y de calidad.

De esta forma se persigue alcanzar los Objetivos que marca la Estrategia Territorial Europea (ETE): competitividad, cohesión social, policentrismo, accesibilidad a las infraestructuras y al conocimiento, sostenibilidad y gestión adecuada de la naturaleza y la cultura.

Las tres estrategias de la ETN se descomponen de 18 Opciones Estratégicas, para cada una de las cuales se marcan unos Objetivos específicos (32), unas Directrices (hasta 80 en total).

1.2.2. Los Planes de Ordenación Territorial (POT)

Los Planes de Ordenación Territorial (POT) son instrumentos de Ordenación Territorial definidos en su naturaleza, contenidos y procedimiento de elaboración, en los artículos 34 a 37 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

El Gobierno de Navarra ha impulsado la realización de los cinco POT correspondientes a los grandes ámbitos territoriales de Navarra, que precisan de una consideración de conjunto en el análisis de su problemática territorial y una planificación de carácter integrado.

Los POT, aprobados en Mayo de 2011, se pueden definir como la traducción a escala subregional de los principios estratégicos de la ETN. Así, establecen objetivos más precisos y proyectos para la zona a la que se aplican, objetivos que permiten ejecutar las líneas estratégicas previstas en la ETN.

Basándose en criterios de homogeneidad territorial o características comunes que necesiten una planificación conjunta y coordinada de su problemática territorial se ha dividido el territorio de la Comunidad Foral en cinco ámbitos POT:

• POT 1: POT del Pirineo

• POT 2: POT de la Navarra Atlántica

• POT 3: POT del Área central

• POT 4: POT de la Zona Media

• POT 5: POT del Eje del Ebro

Es importante destacar que, a diferencia de la ETN, las determinaciones de los POT tienen un carácter vinculante para el planeamiento municipal salvo que en ellos se establezca expresamente su carácter orientativo.

El objetivo legal de los POT es la ordenación del territorio de áreas o zonas de Navarra de ámbito supramunicipal y sus funciones son:

a) “Propiciar en su ámbito la utilización adecuada, racional y equilibrada del territorio, en cuanto recurso natural no renovable y soporte obligado de las actividades con incidencia en el mismo, tanto por parte de las Administraciones y Entidades Públicas como por los agentes privados.

b) Establecer los elementos básicos para la organización y articulación del territorio comprendido en su ámbito.

c) Constituir el marco de referencia territorial para la formulación, desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones y Entidades Públicas, así como para el desarrollo de las actividades de los particulares con incidencia en el territorio”.

Los POT se configuran como un instrumento de ordenación territorial con un elevado componente de estrategia territorial, de carácter global que, a largo plazo, señale las principales direcciones que, desde la opción de la ordenación del territorio, han de encaminar el futuro del ámbito territorial de las cinco zonas de Navarra que se ordenan.

La elaboración simultánea de los cinco POT ha permitido, a un tiempo, una ordenación integral y conjunta de la Comunidad Foral de Navarra, y personalizada para cada ámbito, y ha supuesto un ejercicio de planificación ambicioso y complejo en términos de metodología y de participación, que coloca a Navarra en una buena situación en cuanto a la disposición de instrumentos formales de planificación territorial en la escala intermedia (subregional).

1.2.3. Los Planes de Directores de Acción Territorial (PDAT)

Los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) son considerados como el principal instrumento de desarrollo del POT, cuyo objeto es “la concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio derivadas de un Plan de Ordenación Territorial”: Dichas actuaciones sectoriales se corresponden con el desarrollo de:

• Grandes áreas residenciales o de actividad económica.

• Los Equipamientos y servicios de carácter supramunicipal.

• El Sistema de transportes y comunicaciones.

• El resto de las infraestructuras territoriales: de abastecimiento, saneamiento, tratamiento y eliminación de residuos, hidráulicas, de telecomunicaciones, energéticas u otras análogas.

El PDAT, desde su condición de instrumento de “concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio” debe constituir un auténtico Programa de Acción en el territorio, con compromisos presupuestarios y temporales de los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra, y, en su caso, de actuaciones privadas. Éste es un punto esencial si nos atenemos a las actuaciones sectoriales previstas en el POT a las que debe referirse el PDAT, que, aparte de las planteadas ex novo por el POT, son en su mayoría actuaciones sectoriales ya previstas por los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra en sus propios documentos o instrumentos de planificación.

Los PDAT podrán ser desarrollados a través de PSIS, del Planeamiento Urbanístico Municipal o de Proyectos de obra según previsiones, y su ámbito comprenderá el del POT al que desarrolla.

1.2.4. Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS)

Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS) se elaboran cuando el territorio afectado supera el término de un municipio. Las determinaciones contenidas en los PSIS vinculan al planeamiento del ente o entes locales a los que afecte.

Los PSIS son instrumentos establecidos por la Ley 12/1986. Sin embargo, se han mantenido en la Ley 35/2002 “procediendo, no obstante, a aclarar algunos de sus preceptos sobre todo en orden a diferenciar de forma nítida ambas figuras Planes y Proyectos”.

Así, “los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal tienen por objeto la ordenación de:

- actuaciones residenciales.

- actividad económica o dotacionales cuya incidencia trascienda, por la magnitud, importancia o las especiales características que presenten, el municipio o municipios sobre los que se asienten”.

En cambio, los Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal tienen por objeto regular la implantación territorial de infraestructuras o instalaciones

- del sistema de transportes,

- hidráulicas,

- de gestión ambiental,

- energéticas,

- de telecomunicación

- y cualesquiera otras análogas cuya incidencia trascienda, por la magnitud, importancia o las especiales características que presenten, al municipio o municipios sobre los que se asienten.

Los ejemplos son del tipo: red viaria, ferrocarriles, parque eólicos, abastecimiento de agua, centros comerciales, áreas residenciales, polígonos industriales, áreas logísticas, cementerios...

1.2.5. Los Planes Generales Municipales

El Plan General Municipal (PGM) –no incluido como instrumento de ordenación territorial en la legislación navarra– es el instrumento básico a través del cual se establece la ordenación urbanística de un término municipal completo mediante una regulación integrada y global.

La Comunidad Foral de Navarra cuenta con 272 municipios, que tienen competencia en ordenación del territorio a nivel municipal. Cada municipio de la Comunidad Foral es responsable de elaborar su planeamiento municipal a partir de un instrumento o plan de ordenación del territorio y mediante el apoyo y acuerdo del Gobierno de la Comunidad Foral.

El Plan General Municipal, según la Ley Foral 35/2002 está compuesto por 2 documetos:

- La Estrategia y Modelo de Ocupación Territorial (EMOT)

- El Plan Urbanístico Municipal

Es en esta Estrategia y Modelo de Ocupación Territorial (EMOT), que tiene carácter previo a la formulación del propio Plan Urbanístico Municipal y que se aprueba por consenso por la Comisión de Ordenación del Territorio, donde se tiene que producir un encuentro entre los instrumentos de ordenación del territorio y las determinaciones urbanísticas propias del Plan Municipal para un desarrollo territorial armónico de los diferentes espacios de la Comunidad Foral de Navarra.

1.3. LOS ÓRGANOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Según señala la LFOTU, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, son órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra:

a) El Gobierno de Navarra

b) El Departamento de Fomento

c) La Comisión de Ordenación del Territorio

d) El Consejo Social de Política Territorial

A efectos del objetivo de la presente ponencia a continuación se exponen los dos últimos órganos.

1.3.1. La Comisión de Ordenación del Territorio

La Comisión de Ordenación del Territorio (COT) es el órgano consultivo y de coordinación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra en materia de ordenación del territorio.

Sus funciones son:

• Informar la Estrategia Territorial de Navarra.

• Informar los Planes de OrdenaciónTerritorial.

• Informar los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, asimismo, la incidencia supramunicipal de dichos Planes y Proyectos previamente a su declaración.

• Emitir informe, de carácter consultivo y no vinculante, en los supuestos en que sea requerido para ello por el Gobierno o por el Consejero responsable de las competencias en la materia.

• El ejercicio de cuantas competencias se le otorguen legalmente.

1.3.2. El Consejo Social de Política Territorial

La LFOTU establece en su artículo 15 la creación del Consejo Social de Política Territorial de Navarra (CSPT) que es el órgano de la Comunidad Foral, de carácter participativo y deliberante, en materias relacionadas con el territorio.

El CSPT está regulado por el Decreto Foral 166/2004 de 5 de abril, (modificado por el Decreto foral 223/2004, de 31 de mayo). En este Decreto de creación del Consejo, se define su objeto, naturaleza jurídica, funciones y composición.

Las funciones del Consejo son conocer las líneas de actuación que establece la Administración de la Comunidad Foral en materia de la política territorial, para lo que emite informes preceptivos y no vinculantes sobre las disposiciones de carácter general reguladoras de la ordenación del territorio, sobre la ETN, sobre los POT y sobre los PDAT.

El CSPT está compuesto por el Pleno, la Comisión Permanente, Comisiones Específicas, el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario.

El Consejo está presidido por la vicepresidenta y consejera de Economía y Hacienda, Industria y Empleo y la vicepresidencia recae sobre el consejero de Fomento. En lo que a representación institucional se refiere, completan la composición de este órgano el consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local; dos representantes de la Comisión Parlamentaria de Ordenación del Territorio; el director general de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda; un representante del Ministerio de Fomento; el alcalde de Pamplona, y el presidente de la Federación Navarra de Municipios y Concejos.

Representando a instituciones de carácter socioeconómico se encuentran el presidente de la Confederación de Empresarios de Navarra (CEN), los secretarios generales de los sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO) (los dos de mayor representatividad en Navarra), cuatro vocales representantes de los consorcios y asociaciones de desarrollo de zonas de Navarra y representantes del Consejo Navarro de Cultura, Consejo Navarro de Medio Ambiente y Consejo Navarro de Turismo. El órgano plenario se completa con miembros de colegios y asociaciones profesionales designados por el Departamento de Fomento, así como representantes de la Universidad Pública de Navarra y la Universidad de Navarra. Por último, forman también parte del Consejo dos expertos de reconocido prestigio en materia de ordenación territorial.

2. EL OBSERVATORIO TERRITORIAL DE NAVARRA

2.1. MARCO INSTITUCIONAL

El Observatorio Territorial de Navarra (OTN) se crea mediante Decreto Foral 166/2004, de 5 de abril, por el que se regula el Consejo Social de Política Territorial de Navarra y se establece que dependerá de este y será orgánicamente dependiente del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.

En sesión del Consejo Social de Política Territorial de 22 de marzo de 2006 se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Social de Política Territorial, la puesta en marcha de su Unidad Técnica, Observatorio Territorial de Navarra, y la asignación de su gestión a la empresa pública Navarra de Suelo Residencial, S.A. NASURSA (actualmente NASUVINSA) como sociedad pública adscrita al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio del Gobierno de Navarra especializada en la temática de ordenación territorial.

2.2. OBJETIVOS DEL OBSERVATORIO TERRITORIAL DE NAVARRA

El OTN tiene como objetivo estratégico y orientador de toda su actividad, dotar a Navarra de un foro de estudio que permita avanzar hacia una mejor gestión y evolución del territorio de la Comunidad Foral.

Para la consecución de este fin, El Observatorio Territorial de Navarra ha fijado a su vez una serie de objetivos operativos relacionados con sus componentes e intereses en la materia de ordenación del territorio, que son los siguientes:

1. Llevar a cabo las funciones encomendadas por el Consejo Social de Política Territorial, en su doble vertiente administrativa y técnica.

2. Realización de estudios temáticos y proyectos sobre aspectos de interés para el desarrollo regional y territorial navarro.

3. Análisis y realización de propuestas a los impactos territoriales de las políticas sectoriales regionales, nacionales y supranacionales.

4. Desarrollo de investigaciones metodológicas y bases de datos e indicadores del desarrollo regional y territorial en Navarra.

5. Fomento de la formación permanente en las disciplinas objeto del Observatorio y la participación y organización de foros especializados.

6. Participación en redes y proyectos de carácter nacional e internacional en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Las funciones que se le encomiendan son, por un lado, las requeridas por el Consejo Social de Política Territorial, en su doble faceta administrativa y técnica y, por otro lado, las emanadas de su vocación como órgano de especialización en campos específicos o propios de un foro de estudio territorial que permita avanzar hacia una mejor gestión y evolución del territorio de Navarra. El OTN ayuda a la toma de decisiones, a través de la producción académica y el desarrollo de acciones.

El Observatorio complementa las actividades de estudio con el fomento de la formación permanente y mediante seminarios, debates, conferencias, publicaciones y asesoramiento, siempre en colaboración con las instituciones docentes, de investigación, de gestión o de cualquier tipo interesadas en la ordenación del territorio, el urbanismo y el desarrollo regional.

En particular corresponden al Observatorio Territorial de Navarra las siguientes funciones:

a) Realizar la evaluación continua de la Estrategia Territorial de Navarra y el resto de instrumentos de Ordenación Territorial que se vayan desarrollando al amparo de lo dispuesto en la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y otras con incidencia territorial.

b) Informar y evaluar los impactos sobre el territorio de determinadas políticas de carácter general y sectorial a través de su análisis comparativo con las directrices de la Estrategia Territorial de Navarra y la Estrategia Territorial Europea.

c) Priorización y seguimiento de las opciones estratégicas, objetivos y directrices que componen la Estrategia Territorial de Navarra, en coordinación con los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra, entidades locales y agentes sociales y económicos.

d) Asegurar el archivo y el tratamiento de los datos referidos a los indicadores del territorio establecidos en la Estrategia Territorial de Navarra y el resto de instrumentos de ordenación territorial.

e) Elaborar los estudios generales y sectoriales sobre los problemas territoriales y, concretamente, sobre las cuestiones que se plantean respecto a la situación del territorio navarro y su ordenación.

f) Formar e informar en materias relacionadas con la ordenación del territorio, el urbanismo y la política territorial y urbanística.

g) Documentación y analisis de la normativa y jurisprudencia en materia de ordenación del territorio.

h) Difundir estudios e informaciones relativos a la ordenación y política territorial a nivel nacional, regional y comunitario.

i) Introducir en la sociedad de Navarra y sus instituciones la cultura de Ordenación Territorial y Urbanística.

j) Participar en redes y proyectos de carácter nacional e internacional en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

k) Detección de la problemática existente en el espacio en los plazos precisos para la toma de decisiones.

l) Construcción de escenarios alternativos para el desarrollo a largo plazo del territorio.

m) Seguimiento y evaluación del desarrollo de los planes de acción territorial integrados, así como de los planes de acción territorial sectoriales cuando lo solicite el órgano encargado de su gestión.

n) Cualquier otra que tenga relación con el objeto definido en artículo precedente.

2.3. ÁMBITO DE TRABAJO

2.3.1. Análisis, aplicación, evaluación y retroalimentación

El ámbito de trabajo del OTN es el análisis, estudio y evaluación del impacto de las distintas políticas en el territorio.

Este ámbito de trabajo requiere de diferentes enfoques y de colaboración con los diferentes estamentos institucionales: enfoques y políticas locales, regionales, nacionales y europeas, políticas sectoriales y trabajo con los departamentos del Gobierno y con los agentes económicos y sociales, territoriales y locales. Desde una perspectiva de continua retroalimentación, la evaluación del impacto de las políticas en el territorio y los resultados de las investigaciones y prospectivas que el Observatorio realice deberán, a su vez, reorientar la definición de las diferentes políticas sectoriales y territoriales.

2.3.2. Planes y estrategias

Para la evaluación de las políticas, en el enfoque más general o transversal de trabajo del Observatorio, se pueden clasificar los proyectos, planes y estrategias de Gobierno, como se muestra en el siguiente gráfico.

En el eje vertical se refleja el enfoque más operativo o estratégico de los planes. El Observatorio, en su enfoque de trabajo integral, debe ser conocedor de todos los planes de Gobierno. En ese sentido, el OTN realiza un trabajo de recopilación y actualización de los planes, proyectos e iniciativas del Gobierno de Navarra y otras entidades, en el que se recopilan planes, proyectos e iniciativas de todo tipo ordenados por tipología de administración (nacional, foral o local) y por responsabilidades sectoriales (departamentos de Gobierno de Navarra).

2.3.3. Ámbito de trabajo territorial

El ámbito de trabajo del OTN puede acotarse también desde un enfoque más especializado o territorial. Así, como se refleja en el siguiente gráfico, el primer escalón representa el Modelo de Desarrollo General de una región, con un enfoque de carácter más estratégico. Este aspecto se aborda en Navarra dentro de la Planificación Estratégica Regional que propone la Estrategia Territorial de Navarra.