El estado actual del derecho sancionador E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Especial
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 346

Beschreibung

LOS DIEZ ESENCIALES es una ambiciosa propuesta de Editorial Aranzadi: se trata de agrupar en ese número de pequeñas monografías los contenidos principales de cuestiones nucleares en nuestro ordenamiento jurídico. La tercera serie de Los Diez esenciales de Aranzadi tiene como objetivo ofrecer una versión actualizada con la última jurisprudencia de nuestros más Altos Tribunales que afectan al Derecho Administrativo Sancionador, tanto desde su vertiente material, como los principios de legalidad, tipicidad o responsabilidad, entre otros, como las garantías procedimentales, como los derechos del infractor a la presunción de inocencia, el derecho de defensa y a la prueba, etc. Además, recoge la última jurisprudencia del Tribunal Supremo tras la sentencia Saquetti Iglesias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que reconoce la naturaleza penal de ciertas sanciones administrativas previstas en nuestro Ordenamiento Jurídico. Por último, se trata la licitud de la prueba obtenida con restricción de derechos fundamentales obtenidas en procesos penales y en otros procedimientos administrativos. Cada una de las diez monografías sigue la misma estructura: · Una exposición sencilla e introductoria del correspondiente núcleo temático. · Los Anexos que se considere pertinente (datos estadísticos, infografías, materiales, esquemas, selección normativa o jurisprudencial, etc.). La observancia de un mismo esquema y estilo debe permitir que se identifique claramente el librito como perteneciente a "Los 10 esenciales de Aranzadi". A tal fin el método las preguntas y repuestas quiere garantizar la exhaustividad y abordaje franco, directo, de los problemas suscitados. Al frente de la Colección está Alberto Palomar Olmeda, responsable de su diseño, selección de las personas encargadas de acometerla y de escribir un epílogo de cada obra.

Leseprobe

Alberto Palomar OlmedaDirector

José Rodríguez GarcíaAbogado y Doctor en Derecho

El Estado Actual Del Derecho Sancionador

Primera edición, 2023

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Alberto Palomar Olmeda (Dir.) y José Rodríguez García]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1163-815-9

DL NA 1521-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Sumario

Abreviaturas

1. El derecho administrativo sancionador y la Constitución

1.1. Jurisprudencia constitucional y aplicación de los derechos y garantías penales

1.1.1. Doctrina constitucional sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración

1.1.2. Concepto constitucional de sanción

1.2. El Convenio Europeo de Derechos Humanos y el derecho administrativo sancionador

1.2.1. El principio de subsidiariedad

1.2.2. El concepto autónomo de sanción penal

1.2.3. El sistema de recursos en España y el Protocolo n.º 7 del Convenio

2. Principio de legalidad

2.1. La regulación vigente

2.2. El derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora

2.3. La reserva de Ley

2.3.1. Las exigencias de la reserva de Ley

2.3.2. La colaboración reglamentaria

2.3.3. Leyes en blanco o Leyes de remisión

2.3.4. Las Leyes Autonómicas

2.3.5. Las Ordenanzas Locales

2.3.6. Las relaciones de especial sujeción

3. La irretroactividad

3.1. La regulación vigente

3.2. El principio de irretroactividad

3.3. La retroactividad favorable al infractor

3.3.1. Retroactividad por la modificación o derogación de la norma

3.3.2. Retroactividad por disminución de los plazos de prescripción

3.3.3. Inaplicación de la retroactividad favorable ante sanciones firmes

4. El principio de tipicidad

4.1. La regulación vigente

4.2. El principio de taxatividad

4.3. Tipicidad de las sanciones administrativas

4.4. La colaboración reglamentaria

4.5. Prohibición de la analogía

5. Principio de responsabilidad

5.1. La regulación vigente

5.2. Culpabilidad y presunción de inocencia

5.3. Sujetos responsables

5.4. El título de imputación

5.5. La responsabilidad solidaria

5.6. Responsabilidad por infracción del deber de prevenir la comisión de infracciones

5.7. Responsabilidad del pago de sanciones pecuniarias por infracciones cometidas por terceros

5.8. El régimen de responsabilidad civil derivada de infracción administrativa

6. El principio de proporcionalidad

6.1. La regulación vigente

6.2. La prohibición de sanciones administrativas de privación de libertad

6.3. Criterios de graduación de las sanciones

6.4. Concurso de infracciones

6.5. La infracción continuada

7. La prescripción

7.1. La regulación vigente

7.2. Prescripción y caducidad

7.3. Los plazos legales de prescripción

7.4. El cómputo de los plazos

7.5. Interrupción del plazo de prescripción

7.5.1. De las infracciones

7.5.2. De las sanciones

7.6. Tratamiento procedimental de la prescripción

8. Concurrencia de sanciones

8.1. La regulación vigente

8.2. Las garantías material y formal de la prohibición de bis in idem

8.3. La garantía material de la prohibición

8.4. La garantía formal de la prohibición

9. Las garantías constitucionales del procedimiento administrativo sancionador

9.1. El derecho al proceso con todas las garantías

9.2. Los principios del procedimiento administrativo sancionador

9.2.1. El principio de presunción de inocencia

9.2.2. Las garantías procedimentales de defensa

9.2.3. Principios específicos del procedimiento sancionador

9.3. El procedimiento sancionador

9.3.1. La ordenación procedimental de la potestad sancionadora

9.3.2. Las actuaciones previas

9.3.3. El inicio del procedimiento y la acusación provisional

9.3.4. La tramitación simplificada del procedimiento

9.3.5. Fase de instrucción y prueba

9.3.6. La propuesta de resolución y el trámite de audiencia

9.3.7. La resolución

10. La utilización de pruebas obtenidas en un proceso penal

10.1. Los requisitos para la obtención de pruebas que afectan a derechos fundamentales

10.2. La obtención de pruebas que restringen derechos fundamentales en el ámbito penal

10.3. La utilización en un proceso penal dirigido contra una tercera persona de pruebas obtenidas con restricción de derechos fundamentales en otro proceso penal distinto

10.4. La utilización en el ámbito administrativo sancionador de pruebas obtenidas con restricción de derechos fundamentales en un proceso penal

10.4.1. Las decisiones judiciales

10.4.2. La opinión de los Órganos Consultivos y Constitucionales

10.5. Las pruebas obtenidas por la Administración en funciones de inspección y supervisión

Bibliografía

Abreviaturas

AANAuto de la Audiencia Nacional.AAPAuto de la Audiencia Provincial.ATCAuto del Tribunal Constitucional.ATSAuto del Tribunal Supremo.ATSJAuto de Tribunal Superior de Justicia.CEConstitución Española.LEcrReal Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal.LOPJLey Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.LPACLey 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.LRJAPLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.LRJSPLey 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.SANSentencia de la Audiencia Nacional.SAPSentencia de la Audiencia Provincial.STCSentencia del Tribunal Constitucional.STEDHSentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.STSSentencia del Tribunal Supremo.STSJSentencia de Tribunal Superior de Justicia.

1. El derecho administrativo sancionador y la Constitución

1.1. Jurisprudencia constitucional y aplicación de los derechos y garantías penales

1.1.1. Doctrina constitucional sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración

La potestad sancionadora de la Administración, junto con la potestad penal de los Tribunales, forman parte del ius puniendi del Estado, que es único, de tal manera que esas potestades no son sino simples manifestaciones concretas de este1. En este sentido, el Derecho Administrativo Sancionador puede ser definido como el conjunto de normas jurídicas que disciplinan el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públicas y comprende aquella parte del ordenamiento jurídico que regula los principios de la potestad sancionadora de la Administración, las normas para su ejercicio, es decir, el procedimiento para ejercer esa potestad así como las especialidades que presenta el régimen de las infracciones y sanciones administrativas en cada uno de los sectores en que se desarrolla la actividad administrativa2.

Como manifestación del ius puniendi del Estado, algunos de los principios que informan la potestad sancionadora de la Administración y de las garantías del procedimiento administrativo sancionador derivan de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, así como del reconocimiento de una cierta igualdad de las categorías los delitos y las infracciones administrativas, que determina el reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de la Administración. Nuestro Tribunal Constitucional reconoció muy tempranamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado (STC 18/1981, de 8 de junio).

Con anterioridad, el Tribunal Supremo ya había reconocido la aplicación al derecho administrativo sancionador de los principios aplicables al derecho penal, estando obligada la Administración a seguir unos mismos principios en una y otra esfera y, por lo tanto, a estar sujeta a las exigencias impuestas por los principios de tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad e imputabilidad, aunque hay que matizar ciertas diferencias entre el orden punitivo penal y el administrativo, aludiendo a una atenuación del rigor del primero en el segundo y una mayor flexibilidad de este, siempre que se respeten los fundamentales principio de la tipicidad de la infracción y la legalidad de la pena (STS de 29 de septiembre de 1980).

Hay determinados principios materiales3 del derecho penal, regulados en el art. 25.1 de la Constitución, que son aplicables al derecho administrativo sancionador, como son el principio de legalidad4, tipicidad5, prohibición de la analogía6, irretroactividad7, non bis in idem material o sustantiva8, culpabilidad y proporcionalidad9.

En el ámbito procedimental10 son aplicables las garantías del art. 24.2 de la Constitución y, sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba11.

1.1.2. Concepto constitucional de sanción

La STS de 8 de febrero de 2017 (RJ 2017, 469) ha afirmado que no toda transgresión del ordenamiento jurídico acarrea una sanción, porque de las múltiples transgresiones que se producen en todos los ámbitos del ordenamiento jurídico diariamente solo una mínima parte son objeto de sanción. PAREJO12 afirma que “La sanción administrativa es, pues, la corrección impuesta a un administrado en ejercicio de la correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutivos de infracción asimismo administrativa, es decir, tipificado legal y previamente como tal ”. Así, este Autor nos dice que “La sanción puede consistir tanto en la obligación de satisfacer una cantidad de dinero (multa; sanción administrativa típica), como en la pérdida (total o parcial, temporal o definitiva) de una situación jurídica favorable constituida por el Derecho administrativo, por ejemplo: pérdida de la carrera funcionarial; expulsión de un centro escolar … En todo caso, solo es sanción administrativa pues, la que constituya corrección típica de una infracción asimismo legalmente típica”.

El Tribunal Constitucional ha definido la sanción como el resultado de la transgresión de una norma del ordenamiento jurídico por una conducta ilícita y punible13. Ahora bien, no es procedente extender indebidamente la idea de sanción con la finalidad de obtener la aplicación de las garantías constitucionalmente propias de este campo a medidas que no responden al ejercicio del ius puniendi del Estado o no tienen una verdadera naturaleza de castigos.

El Tribunal Constitucional ha elaborado una doctrina que nos permite diferenciar las sanciones administrativas de medidas de naturaleza no sancionadora14. En primer lugar se debe destacar que ni el nomen iuris empleado por la Administración o asignado por la Ley, ni la clara voluntad del legislador de excluir una medida del ámbito sancionador, constituyen un dato decisivo a la hora de considerar una medida como sancionadora.

No es determinante y no basta por sí sola a estos efectos, por más que pueda resultar significativa, la circunstancia de que la medida adoptada se imponga como consecuencia del incumplimiento previo de las obligaciones derivadas de la relación existente entre el ciudadano y la Administración, o que la reacción del Estado ante dicho incumplimiento consista en un acto restrictivo de derechos.

Para valorar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo hay que atender, sobre todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico, de tal manera que si tiene una función represiva o de castigo y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, se tratará de una pena o sanción en sentido material, pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas, deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa. Hay que tener en cuenta que aunque las sanciones tengan, entre otras, una finalidad disuasoria, no todas las medidas que tienen una finalidad disuasoria de determinados comportamientos son una sanción, porque resulta claro que la función disuasoria de una figura jurídica no determina sin más su naturaleza sancionadora.

Es precisamente la función represiva, retributiva o de castigo lo que distingue a la sanción administrativa de otras resoluciones administrativas que restringen derechos individuales con otros fines, como la coerción y el estímulo para el cumplimiento de las Leyes, la disuasión ante posibles incumplimientos o el resarcimiento por incumplimientos efectivamente realizados.

Así, a modo de ejemplo, nuestros tribunales ya han afirmado que la actividad administrativa reparadora y la sancionadora tienen distinta naturaleza15, que las medidas de policía administrativa tampoco tienen naturaleza sancionadora16, ni las multas coercitivas17, y tampoco los recargos18, aunque ciertos recargos sí tienen naturaleza sancionadora. Recientemente el Tribunal Constitucional ha considerado que no tiene naturaleza sancionadora la publicación en el BOE de las sanciones impuestas por la CNMV19.

Sin embargo, sí tienen naturaleza sancionadora la revocación de las licencias de auto-taxis20, la revocación de la licencia a un detective privado21 o ciertos recargos22, entre ellos, el recargo de 100 euros impuesto por viajar sin título de transporte válido cuyo coste era de 1,45 euros23.

1.2. El Convenio Europeo de Derechos Humanos y el derecho administrativo sancionador

1.2.1. El principio de subsidiariedad

El Protocolo n.º 15 de enmienda al Convenio Europeo de Derechos Humanos entró en vigor el día 1 de agosto de 2021 y, como novedad más importante, incorpora al Convenio el principio de subsidiariedad del Convenio y sus Protocolos con respecto de los ordenamientos nacionales, otorgando un margen de apreciación a los Estados.

El citado Protocolo añade un último párrafo al Preámbulo del Convenio del siguiente tenor:

“Afirmando que incumbe en primer lugar a las Altas Partes Contratantes, con arreglo al principio de subsidiariedad, garantizar el respeto de los derechos y libertades definidos en el presente Convenio y sus protocolos, y que, al hacerlo, gozan de un margen de apreciación, bajo el control del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que instituye el presente Convenio”.

Según este principio, los Estados pueden desarrollar su propio concepto de los derechos humanos con el debido respeto por los valores que articulan el Convenio y sus Protocolos24. Hay que recordar la jurisprudencia constitucional al afirmar que:

“la ‘interpretación’ a la que alude el art. 10.2 CE señalando que ‘no convierte a tales tratados y acuerdos internacionales en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectiva de los derechos fundamentales. Si así fuera, sobraría la proclamación constitucional de tales derechos, bastando con que el constituyente hubiera efectuado una remisión a las Declaraciones internacionales de derechos humanos o, en general, a los tratados que suscriba el Estado español sobre derechos fundamentales y libertades públicas. Por el contrario, realizada la mencionada proclamación, no puede haber duda de que la validez de las disposiciones y actos impugnados en amparo debe medirse sólo por referencia a los preceptos constitucionales que reconocen los derechos y libertades susceptibles de protección en esta clase de litigios, siendo los textos y acuerdos internacionales del art. 10.2 una fuente interpretativa que contribuye a la mejor identificación del contenido de los derechos cuya tutela se pide a este Tribunal Constitucional’ ”.

Ahora bien, los Estados también tienen la responsabilidad de garantizar esos derechos reconocidos en el Convenio y sus Protocolos previendo los recursos adecuados para que los ciudadanos que se encuentren en su territorio puedan defender esos derechos. Estos recursos internos suponen un control ex ante y, cuando el interesado considera que sus derechos no han sido garantizados, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos controlará si ese margen de apreciación otorgado a los Estados es respetuoso con el contenido del Convenio.

1.2.2. El concepto autónomo de sanción penal

El derecho penal y el derecho administrativo sancionador tienen la común identidad de ser manifestación del ius puniendi del Estado25. Los Estados, dentro de su margen de apreciación, pueden clasificar las infracciones como penales o administrativas26. Esta opción supone que, en principio, las consecuencias jurídicas serán diferentes en función de esa clasificación, porque considerar una infracción como administrativa en lugar de penal implica la limitación de los derechos y garantías aplicables.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha construido una doctrina aplicable de manera general para todos los Estados que han reconocido el Convenio, especialmente en relación con el concepto de “acusación en materia penal ”. Este Tribunal interpretará ese concepto de una manera autónoma para asegurarse que será el único en delimitar su campo de aplicación, evitando el riesgo de que los Estados sustraigan de su órbita ciertos asuntos mediante su calificación como administrativos y no como penales27.

Esta doctrina del concepto autónomo de “materia penal” fue planteada inicialmente por la sentencia de 8 de junio de 1976, caso Engel y otros contra Holanda, al afirmar que:

“El Convenio permite sin ninguna duda a los Estados, en el cumplimiento de su función de guardianes del interés público, mantener o establecer una distinción entre el derecho penal y el derecho disciplinario, así como fijar sus límites, pero solamente bajo ciertas condiciones. Les deja libres para tipificar como infracción penal una acción u omisión que no constituya el ejercicio normal de uno de los derechos que protege; ello se deduce especialmente del artículo 7. Tal elección, que tiene por efecto hacer aplicables los artículos 6 y 7 escapa en principio al control del Tribunal Europeo”.

La elección inversa, por su parte, obedece a reglas más estrictas. Si los Estados contratantes pudieran discrecionalmente calificar una infracción de disciplinaria en lugar de criminal o perseguir al autor de una infracción ‘mixta’ disciplinariamente con preferencia a la vía penal, el juego de las cláusulas fundamentales de los artículos 6, y 7 se encontraría subordinado a su voluntad soberana. Una laxitud tan amplia conllevaría el riesgo de llevar a resultados incompatibles con el fin y el objetivo del Convenio. El Tribunal tiene, por tanto, competencia para asegurarse, según el artículo 6, e incluso prescindiendo de la referencia a los artículos 17 y 18, que el procedimiento disciplinario no sustituya indebidamente al penal.

En resumen, la ‘autonomía’ de la noción de ‘materia penal’ opera, por así decir, en sentido único.

El TEDH ha fijado los criterios a tener en cuenta para considerar una acusación como penal:

a) La calificación jurídica que se otorga en el ámbito interno. Este es un aspecto puramente formal y, por lo tanto, su valor es relativo.

b) La naturaleza de la medida atendiendo al colectivo al que se dirige la norma, es decir, si es una norma que se aplica al conjunto de los ciudadanos o a un grupo específico (cuando únicamente se aplica a un grupo específico la naturaleza penal suele ser discutida), la naturaleza de los intereses protegidos y si la sanción tiene finalidad disuasoria y represiva, lo que es característico de la pena, o meramente resarcitoria o indemnizatoria, más propia del ámbito administrativo.

c) La gravedad de la sanción a la que se expone el acusado de la infracción. En este caso lo relevante no es la sanción finalmente impuesta, sino la que se podía imponer por la comisión de la infracción, es decir, la pena máxima que establece la Ley para la infracción cometida. Este criterio es aplicable incluso cuando finalmente no se impuso sanción alguna28.

Los criterios b) y c) son alternativos y no necesariamente acumulativos, lo que no impide la adopción de un análisis acumulativo si el análisis separado de cada criterio no permite llegar a una conclusión clara en cuando a la existencia de una acusación en materia penal29.

A este respecto, la sentencia de 30 de junio de 2020, caso Saquetti Iglesias contra España, consideró que la sanción de unos 153.800 euros impuesta al demandante aplicando la normativa administrativa de blanqueo de capitales es lo suficientemente severa para otorgarle el carácter penal.

Cuando una sanción es considerada como materia penal, son de aplicación tanto las garantías del art. 6 como el art. 7.1 del Convenio y el Protocolo n.º 7 del Convenio, que impide que nadie pueda ser juzgado o castigado dos veces por los mismos hechos.

Ahora bien, estos criterios hay que ponerlos en relación con el art. 35.3 del Convenio, cuando afirma que una demanda será inadmisible cuando el demandante no ha sufrido un perjuicio importante30, a menos que el respeto de los derechos humanos garantizados por el Convenio y sus Protocolos exija un examen a fondo de la demanda.

Estos criterios ya han sido aplicados por el Tribunal Supremo para considerar que ciertas infracciones administrativas debían considerarse de naturaleza penal, así en las sentencias de 25 de noviembre de 2021 (2) (RJ 2021, 5780 y 5781), de 20 de diciembre de 2021 (RJ 2021, 5916), todas ellas del Pleno del Tribunal Supremo, y de 8 de septiembre de 2022 (RJ 2022, 4032)31.

En estas sentencias debemos destacar que al hacer referencia a la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el Tribunal Supremo diferencia entre los supuestos de sujeción general que comporta una manifestación clásica del ius puniendi del Estado en garantía de las relaciones sociales en general, sin especiales vínculos jurídicos con las instituciones públicas, de los supuestos de sujeción especial en los cuales sí existe ese especial vínculo entre determinados ciudadanos y la Administración. La potestad sancionadora en los casos de relaciones de especial sujeción no obedece ya a una finalidad de protección de los valores generales que la Administración asume, como complemento del Derecho penal, a proteger por la vía del ejercicio del ius puniendi del Estado y, por tanto, les hace perder ese carácter de prevención general ínsito en las infracciones administrativas.

Respecto de los intereses protegidos con la tipificación de la infracción, el Tribunal Supremo considera que es un complemento y consecuencia del anterior ámbito subjetivo, porque si la finalidad es la prevención general, resulta necesario que los intereses protegidos tengan ese mismo carácter. Por intereses protegidos debe entenderse, en la terminología de nuestro Derecho interno, los bienes jurídicos que se pretenden proteger con la infracción. Por lo tanto, lo relevante a los intereses protegidos por la infracción es que sean de carácter general y no obedezcan a la protección particular de bienes específicos que las Administraciones estén obligados a tutelar.

En relación con la existencia de un objetivo de disuasión y represión, el Tribunal Supremo afirma que es consecuencia de las anteriores circunstancias, porque si la infracción afecta a la generalidad de los ciudadanos y pretende la salvaguarda de los intereses generales, el objetivo de la norma es de disuasión y represión, es decir, tiene por finalidad la prevención general de los ciudadanos a quienes se les conmina con la sanción en salvaguarda de esos fines.

La gravedad de la sanción es evidente cuando comporta privación de libertad, lo que en nuestro Ordenamiento está proscrito por el art. 25.3 de la Constitución. Ahora bien, no siendo decisivo que la sanción comporte privación de libertad, el problema surge cuando la sanción es económica porque surgen dos problemas a resolver a la hora de decidir si una sanción económica es o no de especial gravedad; de un lado, si esa consideración debe hacerse respecto de la sanción en abstracto, es decir, la que autoriza la norma sancionadora; o en concreto, es decir, la concreta sanción que le fue impuesta a un determinado ciudadano, que es el que reclama la protección que le confiere el Protocolo. Pero además de ello y sin perjuicio de que el acuerdo sancionador lo haya tenido en cuenta para imponer la sanción pecuniaria, deberá decidirse si han de tenerse en cuenta las especiales condiciones del sancionado, es decir, su situación económica, para determinar si la concreta sanción pecuniaria impuesta adquiere esa gravedad.

Con estos criterios, el Tribunal Supremo valora la dificultad para discriminar entre infracciones administrativas y penales al margen de su mera regulación legal. Además, existe una dificultad para establecer reglas objetivas y taxativas, de tal forma que solo es posible en un examen a posteriori de la sanción, es decir, valorando todas las circunstancias y no solo las subjetivas y objetivas del sancionado y la conducta, sino incluso la misma motivación de la resolución que deja firme la sanción conforme al Derecho interno.

1.2.3. El sistema de recursos en España y el Protocolo n.º 7 del Convenio

El artículo 2 del Protocolo impone la necesidad de que toda sanción por infracción administrativa que tenga naturaleza penal ha de ser “examinada por un órgano jurisdiccional superior”, salvo que la sanción sea impuesta o revisada jurisdiccionalmente por el “alto órgano jurisdiccional ”. La aplicación de esa exigencia de revisión jurisdiccional es problemática en aquellas sentencias dictadas en primera instancia por la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia que imponen una sanción al ciudadano y éste ve inadmitido el recurso de casación aplicando los criterios de nuestra legislación procesal.

Las citadas sentencias ponen de manifiesto la dificultad que comporta establecer una regulación general de las infracciones administrativas, en que el Legislador deba discriminar aquellas infracciones que, pese a su naturaleza legal, deben considerarse como de naturaleza penal y, en lo que ahora interesa, someterlas, cuando menos, al régimen de impugnación de las infracciones penales. Si no existen criterios generales y abstractos decisivos para dicha distinción, se dificulta la potestad legislativa en materia procesal, habida cuenta que la norma procesal exige reglas taxativas a la hora de determinar los trámites que todo proceso comporta. No es posible, desde el punto de vista de la técnica legislativa, establecer una regulación de una revisión de una sentencia condenatoria (en nuestro sistema de impugnación de las sanciones administrativas, confirmar una sanción impuesta por la Administración Pública) por una infracción administrativa, si dicha impugnación –reexamen– se debe condicionar a las peculiares circunstancias del caso.

Por lo tanto, a criterio del Tribunal Supremo, dada la imposibilidad de configurar todas las infracciones en vía penal, tendría una fácil solución si en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo se instaurase la regla general de la doble instancia.

Con estos criterios, el Tribunal Supremo ha formado jurisprudencia afirmando que:

“ha de entenderse que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.º 7 del CEDH, en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora”.

Estas sentencias cuentan con el voto particular del Magistrado D. Luis María Díez-Picazo considerando que “el nuevo recurso de casación, introducido por la Ley Orgánica 7/2015, no es el medio adecuado para lograr que todas las sentencias que confirman una sanción administrativa grave sean reexaminadas, si así lo quiere el interesado, por un órgano jurisdiccional superior. Y no lo es, porque el nuevo recurso de casación se funda en la idea de que esta Sala debe ocuparse únicamente de aquellos asuntos que, más allá del legítimo interés de las partes, presentan también objetivamente importancia para el desarrollo de la jurisprudencia. Ello determina un amplio margen de apreciación del interés casacional objetivo en la fase de admisión, que –a diferencia de lo que sucedía con el antiguo recurso de casación– dista de operar con criterios reglados. Así las cosas, para que el recurso de casación actualmente vigente pudiera ser un medio verosímil y eficaz de reexamen de cualesquiera sentencias confirmatorias de una sanción administrativa grave, sería preciso renunciar a la valoración del interés casacional objetivo, reintroduciendo criterios de admisión reglados en materia sancionadora. Ni que decir tiene que ello es incompatible con la letra y el espíritu del nuevo recurso de casación”. Por lo tanto, a criterio de este Magistrado, la solución solo puede darla el legislador, aprobando una nueva regulación de los medios de impugnación de sentencias contencioso-administrativas en sintonía con aquella exigencia y, más en general, con la conveniencia de reconsiderar el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional32.

Pues bien, el criterio jurisprudencial expresado por el Pleno de la Sala ha sido confirmado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 71/2022, de 13 de junio, afirmando que:

“La vigente regulación legal, tal como ha sido entendida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo no se opone, por tanto, a que la impugnación de la sanción impuesta por la administración y confirmada en la instancia pueda ser examinada en casación por el Tribunal Supremo, incluso aunque, en el caso concreto, la decisión consista en la inadmisión del recurso. Es también reiterada la doctrina según la cual el derecho a obtener del órgano judicial una resolución sobre el fondo de las pretensiones ‘también se satisface con una decisión de inadmisión, por razones formales o materiales, siempre que sea motivada y se funde en la existencia de una causa legal que resulte aplicada razonablemente’ (STC 10/2022, de 7 de febrero, FJ 3). Eso significa que el reexamen jurisdiccional se garantiza con la posibilidad de recurso contra la confirmación judicial de la sanción impuesta, aunque dicho recurso derive en un pronunciamiento de inadmisión”.

1. NIETO GARCÍA, A., Derecho Administrativo Sancionador, 4.ª ed., Tecnos, Madrid, 2005, p. 26.

2. ABOGACÍA GENERAL DEL ESTADO, Manual de Derecho Administrativo Sancionador, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2005, p. 117.

3. Sobre esta cuestión, GÓMEZ TOMILLO, M., Principios constitucionales nucleares del derecho penal y matices característicos del derecho administrativo sancionador, Revista de Derecho Aplicado LLM UC 6, 2020, Doi: 10.7764/rda.0.6.16695.

4. La STC 77/2022, de 15 de junio, reconoce que el derecho a la legalidad del art. 25.1 de la Constitución se ha extendido al derecho administrativo sancionador.

5. STC 145/2013, de 11 de julio.

6. STC 229/2007, de 5 de noviembre.

7. STC 116/2007, de 21 de mayo.

8. Así lo afirmó la STC 189/2013, de 7 de noviembre.

9. La STC 74/2022, de 28 de junio, reconoce que el principio de proporcionalidad de las sanciones es inherente al principio de legalidad y plenamente aplicable el ámbito sancionador administrativo. Respecto del principio de culpabilidad reconoce que la Constitución ha consagrado este principio como estructural básico tanto del Derecho penal como del Derecho administrativo sancionador, en virtud del cual queda proscrita la imposición de sanciones sin atender a la conducta del sancionado.

10. Sobre esta cuestión, ALARCÓN SOTOMAYOR, L., El procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales, Thomson Civitas, Cizur Menor, 2007.

11. STC 59/2014, de 5 de mayo.

12. PAREJO ALFONSO, L., Lecciones de Derecho Administrativo 11.ª Ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2021, p. 994.

13. ATC 631/1987, de 27 de mayo.

14. Entre otras, STC 23/2022, de 21 de febrero.

15. STS de 22 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 20).

16. STS de 16 de diciembre de 1993 (RJ 1993, 10125).

17. SSTC 239/1988, de 14 de diciembre, 127/2002, de 23 de mayo y ATC 127/2017, de 21 de septiembre.

18. STC 276/2000, de 16 de noviembre

19. STC 23/2022, de 21 de febrero.

20. STC 132/2001, de 8 de junio.

21. STC 61/1990, de 29 de marzo.

22. Entre otras, SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, y 291/2000, de 30 de noviembre.

23. STC 2/2023, de 13 de febrero.

24. BOUAZZA ARIÑO, O., Sanciones administrativas y garantías del proceso penal en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 72, 2022, p. 527. Doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rdce.72.08.

25. Sobre esta cuestión, RANDO CASERMEIRO, P., La distinción entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, Tirant lo Blanch, 2010 y DÍAZ FRAILE, F., Derecho penal y Derecho administrativo sancionador, Tirant lo Blanch, 2015.

26. La STEDH de 21 de febrero de 1984, caso Öztürk contra Alemania, reconoció que el Convenio no impide que los Estados extraigan en su legislación ciertos comportamientos de la categoría de infracciones penales, despenalizando ciertas conductas para considerarlas como infracciones administrativas.

27. BARCELONA LLOP, J., Las sanciones administrativas en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Revista Derechos & Sociedad, N.º 54, abril 2020, p. 207.

28. STEDH de 5 de abril de 2012, caso Chambaz contra Suiza.

29. STEDH de 8 de julio de 2019, caso Mihalache contra Rumanía.

30. La decisión de 19 de octubre de 2010, caso Rinck contra Francia, declaró inadmisible una demanda relacionada con una multa de 150 euros y la retirada de un punto del permiso de conducción, porque el perjuicio era particularmente reducido y no había ningún elemento en el procedimiento que permitiera conocer que esa multa supusiera repercusiones importantes sobre su vida personal. Sin embargo, la STEDH de 1 de febrero de 2005, caso Ziliberger contra Moldavia consideró que una sanción equivalente a 3,17 euros tenía naturaleza penal porque suponía más del 60% de los ingresos mensuales del demandante, que se exponía a una sanción de 7,94 euros. Por su parte, la STEDH de 3 de abril de 2012, caso Nicoleta Gheorghe contra Rumanía, consideró que una multa de 17 euros revestía carácter penal porque se impuso para mantener la paz entre vecinos y, por lo tanto, se aplicaba a todos los ciudadanos y no a un grupo específico con un estatus particular.

31. Además de estas sentencias, la de 15 de diciembre de 2021 (RJ 2022, 322) resolvió la demanda planteada por el Sr. Saquetti.

32. El art. 224 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, ha modificado la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pero no ha reconsiderado el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional.

2. Principio de legalidad

2.1. La regulación vigente

La aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), introdujo modificaciones en la regulación general de la potestad sancionadora de la Administración y sobre el procedimiento administrativo sancionador que, desgraciadamente, no fueron todo lo significativas y novedosas que hubiera sido de desear33.

Según CANO34, la nueva regulación de la potestad sancionadora de la Administración “… es fragmentaria y asistemática (tenemos que acudir a dos textos y en uno de ellos a varios lugares para conocer una fina capa del régimen jurídico de las sanciones administrativas), no se aplica a todos los sectores y, para colmo, algunas de sus novedades son criticables y otras presentan serios interrogantes”.

El principio de legalidad se regula en el art. 25 de la LRJSP estableciendo:

“1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas”.

Una de las modificaciones que se ha producido en esta regulación es la ampliación de su ámbito de aplicación al ejercicio de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

2.2. El derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora

Como vimos anteriormente, la jurisprudencia constitucional considera de aplicación el art. 25 de la Constitución en el ámbito administrativo sancionador, aunque con matices, lo que hace aplicable a esta materia el principio de legalidad. En este punto hay que recordar que el art. 25.1 establece que “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

Este derecho se ve reflejado en el art. 25.1 de la LRJSP al exigir que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejerza únicamente cuando haya sido reconocida por una norma con rango de Ley. Ahora bien, al margen de su regulación legal, que ese derecho esté previsto en la Constitución ha permitido al Tribunal Constitucional afirmar que nos encontramos ante un verdadero derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora35. La extensión de este derecho fundamental al ámbito administrativo sancionador ya fue reconocida por la STC 42/1987, de 7 de abril, afirmando que:

“El art. 25.1 de la Constitución prescribe que ‘nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento’. El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo”.

El reconocimiento de este derecho subjetivo y su consideración como derecho fundamental implica que es exigible aunque no se hubiera reconocido en una norma con rango de Ley. Como derecho fundamental, cualquier resolución administrativa que lo vulnere o restrinja estará viciada de nulidad de pleno derecho según se dispone en el art. 47.1.a) de la LPAC. Además, gozará de la protección jurisdiccional regulada en el art. 53.2 de la Constitución, pudiendo recabarse la tutela de ese derecho ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Este derecho fundamental comprende cuatro garantías básicas36 que son:

a) La reserva de Ley (nullum crimen sine lege) que exige que sea una norma jurídica que ostente rango de Ley la única vía de determinar con carácter previo cuando una conducta merece ser calificada como delito, falta o infracción administrativa.

b) La garantía penal (nulla poena sin lege) que exige que la imposición de cualquier pena o sanción administrativa se encuentre predeterminada legalmente.

c) La garantía jurisdiccional que exige que la sanción se imponga tras la tramitación del procedimiento administrativo sancionador legalmente establecido.

d) La garantía de ejecución que exige que la ejecución de la pena o sanción administrativa se lleve a efectos según los procedimientos y por la autoridad establecidos en la Ley.

De estas garantías se extraen otros principios como son el de tipicidad y la prohibición de la analogía, la prohibición del bis in idem, el principio de culpabilidad, la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables o el principio de proporcionalidad.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, entre otras la sentencia 77/2022, de 15 de junio, nos dice que el derecho a la legalidad que incorpora el art. 25.1 de la Constitución y que se ha extendido al derecho administrativo sancionador comprende una doble garantía, la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente, el término “legislación vigente” contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

La STC 25/2022, de 23 de febrero, afirma que ambos aspectos del principio de legalidad, material y formal, son inescindibles y configuran conjuntamente el derecho fundamental consagrado en el art. 25.1 de la Constitución, de tal manera que aunque la garantía formal se colmara con la existencia de una norma con rango de Ley, cualquiera que fuera su contenido, esa cobertura meramente formal resulta insuficiente para garantizar materialmente que sea el Poder Legislativa quien defina las conductas punibles con suficiente grado de precisión o certeza para que los ciudadanos puedan adecuar sus comportamientos a tales previsiones.

2.3. La reserva de Ley

2.3.1. Las exigencias de la reserva de Ley

La primera manifestación del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 de la Constitución es que deba ser una norma con rango de Ley formal37 la que determine la conducta que se considera como infracción administrativa, y esa Ley deberá haber sido dictada previamente a la comisión de ese hecho antijurídico.

Este derecho hay que ponerlo en relación con el art. 53.1 de la Constitución conforme al cual solo por Ley se podrán regular los derechos reconocidos en el Capítulo II del Título I, entre los que se ubica en citado art. 25.1.

A su vez, este principio hay que ponerlo en relación con el art. 27.1 de la LRJSP que, bajo la referencia al principio de tipicidad, establece que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.