Practicum de urbanismo y suelo 2023 E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Practicum
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2006

Seitenzahl: 1904

Beschreibung

El urbanismo se ha convertido en una de las instituciones más complejas de los últimos tiempos por la dialéctica entre la legislación del estado, llamada a establecer líneas centrales de las instituciones, y la legislación urbanística, de carácter autonómico, que conlleva la aplicación de modelos diferenciados en la formulación de los modelos territoriales. El juego entre ambas facetas normativa y la existencia de modelos muy cerrados en el ámbito autonómico son las que justifican que la compilación sistemática de las normas y su presentación en forma homogénea y conceptual se convierta en una forma de análisis ciertamente interesante.

Leseprobe

PRACTICUM

PRACTICUM DE URBANISMO Y SUELO2023

Primera edición, 2022

Edición dirigida porALBERTO PALOMAR OLMEDA

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Editorial Aranzadi, S.A.U.Camino de Galar, 1531190 Cizur Menor (Navarra)ISBN: 978-84-1125-260-7DL NA 1774-2022Printed in Spain. Impreso en EspañaFotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.Impresión: Rodona Industria Gráfica, SLPolígono Agustinos, Calle A, Nave D-1131013 – Pamplona

S

Sumario

1Marco estatal del urbanismo y la propiedad

1.Breve consideración del periodo constitucional en materia de urbanismo

2.Los desarrollos postconstitucionales

2.1.La formulación del régimen de competencias

2.1.1.El artículo 148 CE

2.1.2.El artículo 149 CE

2.2.Principales normas de desarrollo estatal durante el periodo postconstitucional

2.2.1.Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del Suelo

2.2.2.El Real Decreto-legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la ley sobre el régimen del suelo y Ordenación Urbana

2.2.3.La STC 61/1997, de 20 de marzo de 1997 (RTC 1997, 61)

2.2.4.Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones

2.2.5.Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo

2.2.6.Real Decreto 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo

2.2.7.La STC 141/2014, de 11 de septiembre (RTC 2014, 141)

3.La Ley de 2007, de 28 de mayo, y el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo

3.1.Régimen general

3.2.Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla

3.3.Título competencial y ámbito de aplicación

4.Principios generales de la regulación urbanística

4.1.Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible

4.2.Actuación de los Poderes Públicos en materia de ordenación del territorio y ordenación urbanística

5.Condiciones básicas de la igualdad de derechos y deberes constitucionales

5.1.Derechos del ciudadano

5.2.Deberes del ciudadano

5.3.Régimen de actuación de iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias

5.4.Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo

5.5.Contenido del derecho de propiedad del suelo

5.5.1.Suelo rural

5.5.2.Suelo en proceso de urbanización

5.5.3.Suelo urbanizado

5.6.Deberes y cargas del propietario del suelo

5.6.1.Determinación general

5.6.2.Deberes en relación con el suelo rural o vacante de edificación

5.6.3.Deber de conservación en relación con las edificaciones

5.6.4.La intimación para el cumplimiento del deber de conservación

5.6.5.Sometimiento a autorización administrativa de los actos de edificación

6.Criterios básicos de la utilización del suelo

6.1.La actuación previa de las Administraciones Públicas

6.2.Situaciones básicas del suelo

6.3.La transformación urbanística y las actuaciones edificatorias

6.4.Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano

7.Función social de la propiedad y gestión del suelo

7.1.Venta y sustitución forzosa

7.2.Patrimonios públicos de suelo

7.3.Derecho de superficie

8.Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

8.1.Estructura de la norma

8.2.Principales líneas estructurantes de la Ley

9.Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana

9.1.Habilitación

9.2.Elementos esenciales

9.2.1.Objeto de la Ley

9.2.2.Principios de desarrollo territorial y urbano sostenible

9.2.3.Ordenación del territorio y urbanística

9.3.Condiciones básica de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos

9.4.Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística

9.5.Estatuto jurídico de la propiedad del suelo

9.5.1.Contenido de la propiedad del suelo en situación rural

9.5.2.Derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado

9.5.3.Deberes y cargas

9.6.Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanística

9.7.Bases del régimen del suelo, reglas procedimentales y normas civiles

9.7.1.Criterios básicos de utilización del suelo

9.7.2.Situaciones básicas del suelo

9.7.3.Operaciones de distribución de beneficios y cargas

9.7.4.Informe de evaluación de los edificios

9.7.5.Valoraciones

9.7.6.Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial

9.8.Función social de la propiedad y gestión del suelo

9.8.1.Venta o sustitución forzosa

9.8.2.Patrimonios públicos de suelo

9.8.3.Derecho de superficie

2Ordenación del territorio y urbanismo. Distribución de competencias entre el estado y las Comunidades Autónomas

1.La distribución de competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo

1.1.Comunidades Autónomas: competencias exclusivas

1.2.Competencias estatales

1.3.La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales

1.4.Expropiación forzosa

1.5.Responsabilidad patrimonial

1.6.Bases y coordinación de la planificación de la actividad económica

2.Las materias ordenación del territorio y urbanismo

2.1.Ordenación del territorio

2.2.Urbanismo

2.3.La relación entre ordenación del territorio y urbanismo

3.La autonomía local en el ámbito urbanístico

3.1.Concepto

3.2.Capacidad de carga

4.Urbanismo y medioambiente

5.La legislación sectorial y el urbanismo

3Instituciones centrales del planeamiento

1.Consideraciones de carácter general. Concepto y naturaleza de los planes urbanísticos

2.Las normas urbanísticas de directa aplicación

3.Los denominados estándares urbanísticos

4.Clases de planes urbanísticos

4.1.Introducción. La tipología autonómica de los instrumentos de planeamiento

4.2.Referencia al planeamiento supramunicipal

4.3.El Plan General de Ordenación Urbana

4.4.Referencia a las Normas Subsidiarias de Planeamiento

4.5.Los Planes Parciales

4.6.Los Planes Especiales

4.7.Los Estudios de Detalle

5.Sobre el procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos

6.Efectos de los planes. Vigencia y modificación de los planes urbanísticos

7.El control de la discrecionalidad de la potestad de planeamiento

Casos prácticos

4Sistemas de ejecución del planeamiento

1.Introducción. Sobre la ejecución del planeamiento urbanístico

2.Los sistemas de ejecución del planeamiento en la legislación estatal supletoria

2.1.Consideraciones generales

2.2.El sistema de compensación

2.2.1.Caracterización

2.2.2.Las Juntas de Compensación

2.2.3.El funcionamiento del sistema. Del proyecto de compensación a la ejecución de las obras de urbanización

2.3.El sistema de cooperación

2.3.1.Caracterización

2.3.2.La reparcelación

2.3.3.El funcionamiento del sistema

2.4.El sistema de expropiación

3.Los sistemas de ejecución en la legislación autonómica

3.1.Introducción. La recepción autonómica de los sistemas de la legislación estatal, la introducción de peculiaridades y los sistemas propios

3.2.El sistema de ejecución forzosa

3.3.La ejecución de actuaciones integradas y la figura del agente urbanizador

3.3.1.En la Comunidad Valenciana

3.3.2.La recepción del sistema en otras Comunidades Autónomas

3.4.Otros sistemas de ejecución

Casos prácticos

5Intervención administrativa en el uso del suelo

1.Doctrina general

1.1.Normativa estatal que regulaba la necesidad de licencia

1.2.El Reglamento de Disciplina urbanística

1.3.La normativa de las Comunidades Autónomas

1.4.El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales

1.4.1.Ámbitos de intervención

1.4.2.Las licencias urbanísticas y de apertura

2.Las licencias urbanísticas

2.1.Sometimiento a licencia

2.1.1.Naturaleza reglada

2.1.2.Tramitación de la licencia

2.1.3.La caducidad de las licencias de obra

2.1.4.Grandes Obras de interés general

2.1.5.Licencias a precario o provisionales

2.1.6.La suspensión de licencias como consecuencia del cambio futuro de planeamiento

2.1.7.La conexión de la licencia urbanística con licencias sectoriales

2.2.La obtención de las licencias por silencio administrativo positivo

2.2.1.Regulación legal de carácter general

2.2.2.Determinaciones jurisprudenciales: la limitación real de los efectos del silencio administrativo positivo

2.3.Ausencia de licencia: El requerimiento de legalización

2.3.1.Acción pública

2.3.2.Naturaleza jurídica diferenciada del régimen sancionador

2.4.El restablecimiento de la realidad afectada

2.4.1.Doctrina general

2.4.2.Limitación temporal de la acción de restablecimiento

3.La responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de licencias

4.El régimen sancionador

4.1.La regulación en el reglamento de disciplina urbanística

4.2.Efectos sobre el régimen sancionador de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística

4.3.Normativas autonómica sobre infracciones y sanciones (régimen sancionador)

4.4.Características esenciales del régimen sancionador

4.4.1.Actuación de oficio

4.4.2.El carácter previo del procedimiento de legalización

4.4.3.Obtención de determinadas pruebas sin autorización judicial

4.4.4.No inclusión en el ámbito de la acción pública del régimen sancionador

4.4.5.Especificidades del principio de tipicidad

5.Mínima referencia a la conexión con el ámbito financiero

5.1.Doctrina general

5.2.Cuantificación de la tasa

Casos prácticos

6Marco estatal de la expropiación

1.El instituto expropiatorio

1.1.Regulación

1.2.Configuración constitucional

1.3.La expropiación forzosa como potestad administrativa

1.4.La expropiación forzosa y el derecho de propiedad

1.5.Delimitación de la expropiación forzosa

1.5.1.Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

1.5.2.Expropiación forzosa y ocupación directa

1.5.3.Expropiación forzosa y derechos de tanteo y retracto

2.Los sujetos de la expropiación forzosa

2.1.Expropiante

2.1.1.Concepto

2.1.2.Titulares de la potestad expropiatoria

2.1.3.Competencia

2.2.Beneficiario

2.2.1.Concepto

2.2.2.Supuestos

2.2.3.Posición jurídica del beneficiario

2.2.4.Relación entre expropiante y beneficiario

2.3.Expropiado

2.3.1.Concepto

2.3.2.Posición jurídica

2.3.3.Propietario

2.3.4.Arrendatario de inmuebles

2.3.5.Titulares de otros derechos reales e intereses económicos

2.3.6.Límites

2.3.7.Subrogación

3.Objeto

3.1.Delimitación

3.2.Propiedad privada y dominio público

3.3.Bienes, derechos e intereses patrimoniales legítimos

3.4.Total y parcial

4.Causa expropiandi

4.1.Declaración y efectos

4.2.Determinación

4.3.Supuestos

4.3.1.En general

4.3.2.Utilidad pública

4.3.3.Interés social

4.4.Declaración y subsistencia

7El procedimiento expropiatorio

1.Requisitos previos

2.Necesidad de ocupación

2.1.Inicio del procedimiento expropiatorio

2.2.Contenido

2.3.Efectos

2.4.Comunicación

2.5.Necesidad de ocupación implícita

2.6.Impugnación

3.Necesidad de urgente ocupación (Procedimiento urgente)

3.1.Naturaleza

3.2.La declaración de urgente ocupación

3.2.1.Presupuestos

3.2.2.Acuerdo

3.2.3.Circunstancias excepcionales

3.2.4.Retención de crédito

3.3.Procedimiento

4.Vía de hecho

4.1.Concepto

4.2.La vía de hecho en las normas generales

4.3.La vía de hecho en la LEF

4.4.Instrumentos frente a las actuaciones constitutivas de vía de hecho

5.Indemnización (justiprecio)

5.1.Naturaleza

5.2.Determinación

5.2.1.Mutuo acuerdo

5.2.2.Pieza separada de justiprecio

5.2.3.Jurado de Expropiación

5.2.4.Valoración

5.2.5.Garantía jurisdiccional

6.Pago

6.1.El principio general del previo pago

6.2.Excepciones al principio del previo pago

6.2.1.La necesidad de urgente ocupación

6.2.2.Las ocupaciones temporales

6.2.3.La destrucción, detrimento efectivo o requisa

6.3.Realización

6.3.1.Plazo

6.3.2.Forma

6.3.3.Consignación

6.3.4.Tratamiento fiscal

6.3.5.Toma de posesión

6.3.6.En caso de urgente ocupación

7.Intereses (responsabilidades por demora)

7.1.Supuestos

7.2.Demora en la fijación del justiprecio

7.3.Demora en el pago del justiprecio

7.4.Procesales

8.Retasación

9.Reversión

9.1.Concepto y naturaleza

9.2.Casos

9.2.1.Supuestos de reversión

9.2.2.Supuestos en los que no ha lugar a la reversión

9.3.Plazo

9.4.Requisitos

9.5.Procedimiento

10.Procedimientos especiales

10.1.Expropiación por zonas o grupos de bienes

10.2.Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad

10.3.Expropiación bienes de valor artístico, histórico y arqueológico (artículos 76 a 84)

10.4.Expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo

10.5.Expropiación que dé lugar a traslado de poblaciones

10.6.Expropiaciones por causa de colonización o de obras públicas

10.7.Expropiación en materia de propiedad industrial

10.8.Expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del estado

11.Anexo. Procedimiento Expropiatorio

11.1.Inicio

11.2.Causa de la expropiación («causa expropiandi»)

11.3.Determinación (específica) del objeto

11.4.Necesidad de ocupación

11.5.Justiprecio

11.6.Procedimiento de urgencia

11.7.Pago

11.8.Retasación

11.9.Reversión

8Marco autonómico de la expropiación

1.La competencia autonómica

2.Andalucía

2.1.Competencia

2.2.Organización

2.3.Regulación

3.Aragón

3.1.Competencia

3.2.Organización

3.3.Regulación

4.Asturias

4.1.Competencia

4.2.Organización

4.3.Regulación

5.Baleares

5.1.Competencia

5.2.Organización

5.3.Regulación

6.Canarias

6.1.Competencia

6.2.Organización

6.3.Regulación

7.Cantabria

7.1.Competencia

7.2.Organización

7.3.Regulación

8.Castilla-La Mancha

8.1.Competencia

8.2.Organización

8.3.Regulación

9.Castilla y León

9.1.Competencia

9.2.Organización

9.3.Regulación

10.Cataluña

10.1.Competencia

10.2.Organización

10.3.Regulación

11.Extremadura

11.1.Competencia

11.2.Organización

11.3.Regulación

12.Galicia

12.1.Competencia

12.2.Organización

12.3.Regulación

13.La Rioja

13.1.Competencia

13.2.Organización

13.3.Regulación

14.Madrid

14.1.Competencia

14.2.Organización

14.3.Regulación

15.Región de Murcia

15.1.Competencia

15.2.Organización

15.3.Regulación

16.Navarra

16.1.Competencia

16.2.Organización

16.3.Regulación

17.País Vasco

17.1.Competencia

17.2.Organización

17.3.Regulación

18.Comunidad Valenciana

18.1.Competencia

18.2.Organización

18.3.Regulación

9Valoración de bienes y derechos en las expropiaciones urbanísticas. Aspectos comunes

1.Expropiación e indemnización

2.Principios generales para la determinación de la indemnización

2.1.Ley de Expropiación Forzosa (LEF)

2.2.Reglamento de Expropiación Forzosa (REF)

2.3.Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU)

2.4.Fecha de valoración

3.Criterios de valoración

3.1.Normativa aplicable

3.2.Aspectos generales

10Valoración de bienes y derechos. Valoración en suelo rural

1.Renta y rendimiento de la explotación

1.1.Renta real

1.2.Renta potencial

1.3.Más alto y mejor uso del suelo sin tener en cuenta las expectativas urbanísticas

1.4.Actividades económicas ya presentes, o susceptibles de ser desarrolladas en el suelo rural, diferentes del aprovechamiento convencional, propias de una economía moderna y avanzada

1.5.Cálculo de la renta de la explotación

2.Clases de explotaciones rurales

3.Criterios generales de capitalización de la renta de la explotación

4.Reglas para la capitalización de la renta real o potencial

5.Tipos de capitalización

5.1.Tipo de capitalización general r1

5.2.Tipo de capitalización r2

6.Coeficientes correctores del tipo de capitalización en explotaciones agropecuarias y forestales por tipo de cultivo o aprovechamiento

7.Valor de capitalización

8.Factor de corrección por localización

9.Edificaciones, construcciones e instalaciones

10.Plantaciones, sembrados, arrendamientos rústicos y otros derechos

10.1.Plantaciones y sembrados

10.2.Arrendamientos rústicos

10.3.Otros derechos

11.Valor total

12.Variación del valor de capitalización

12.1.Evolución del valor de capitalización de la renta

12.2.Variación anual del valor de capitalización

11Valoración de bienes y derechos. Valoración en suelo urbanizado

1.Situaciones del suelo urbanizado

1.1.Suelo no edificado

1.1.1.Determinación del uso y edificabilidad de referencia del suelo urbanizado no edificado a efectos de valoración

1.1.2.Valoración en situación de suelo urbanizado no edificado

1.2.Suelo edificado o en curso de edificación

1.3.Suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización

1.4.Suelo en régimen de beneficios y cargas

1.5.Suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación

2.Indemnizaciones relacionadas con el proceso de transformación del suelo rural en urbanizado

2.1.Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización

2.2.Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación

2.2.1.Cuando devengan inútiles los gastos incurridos

2.2.2.Una vez iniciadas las actuaciones de urbanización

2.3.Indemnización al promotor de la actuación cuando no sea retribuido mediante parcelas resultantes

2.4.Indemnización a los propietarios que no estuviesen al día en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones

3.Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas

4.Reversión y retasación

5.Periodo transitorio en la valoración del suelo

Índice Analítico

1

Marco estatal del urbanismo y la propiedad*

SUMARIO

1.Breve consideración del periodo constitucional en materia de urbanismo

2.Los desarrollos postconstitucionales

2.1.La formulación del régimen de competencias

2.2.Principales normas de desarrollo estatal durante el periodo post-constitucional

3.La Ley de 2007, de 28 de mayo, y el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo

3.1.Régimen general

3.2.Potestades de ordenación urbanística en Ceuta y Melilla

3.3.Título competencial y ámbito de aplicación

4.Principios generales de la regulación urbanística

4.1.Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible

4.2.Actuación de los Poderes Públicos en materia de ordenación del territorio y ordenación urbanística

5.Condiciones básicas de la igualdad de derechos y deberes constitucionales

5.1.Derechos del ciudadano

5.2.Deberes del ciudadano

5.3.Régimen de actuación de iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias

5.4.Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo

5.5.Contenido del derecho de propiedad del suelo

5.6.Deberes y cargas del propietario del suelo

6.Criterios básicos de la utilización del suelo

6.1.La actuación previa de las Administraciones Públicas

6.2.Situaciones básicas del suelo

6.3.La transformación urbanística y las actuaciones edificatorias

6.4.Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano

7.Función social de la propiedad y gestión del suelo

7.1.Venta y sustitución forzosa

7.2.Patrimonios públicos de suelo

7.3.Derecho de superficie

8.Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

8.1.Estructura de la norma

8.2.Principales líneas estructurantes de la Ley

9.Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación urbana

9.1.Habilitación

9.2.Elementos esenciales

9.3.Condiciones básica de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos

9.4.Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística

9.5.Estatuto jurídico de la propiedad del suelo

9.6.Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanística

9.7.Bases del régimen del suelo, reglas procedimentales y normas civiles

9.8.Función social de la propiedad y gestión del suelo

1. BREVE CONSIDERACIÓN DEL PERIODO CONSTITUCIONAL EN MATE-RIA DE URBANISMO

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Con vocación de síntesis podríamos indicar que la historia reciente del derecho urbanismo español arranca, en su concepción actual de la segunda mitad del siglo XIX y se caracteriza por dos operaciones características: el ensanche y la reforma interior. En este sentido se aprecia una notable diferencia con el fundamento de la ordenación de otros países en los que el elemento central de justificación era la higiene de las poblaciones.

En el siglo XIX se produce, como ejemplo de lo que señalamos, el ensanche de Barcelona de 1859 que, poco después, se completa con la publicación de la Ley de ensanche de 1864 que atribuye a los propios ayuntamientos la ordenación de los ensanches.

Se trata, en esencia, de instrumentos para conseguir la nueva ciudad (ensanche) y para rehacer la existente con los instrumentos de reforma interior. A estos propósitos responden, en esencia, los instrumentos y la ordenación legal que se plasma en la Ley de Regulación y Uso del suelo y Ordenación Urbana de 1956.

El esquema central de la nueva ley es la ciudad que pasa a ser el eje de la nueva regulación. En esta Ley el suelo se divide en suelo urbano, suelo de reserva urbana y suelo rústico.

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El siguiente hito, todavía preconstitucional, se produce con la publicación de la reforma de 1975 que finalmente converge en un Texto Refundido (RD 1346/1976). Este bloque normativo se completa con tres reglamentos: planeamiento, gestión y disciplina urbanística. Desde una perspectiva conceptual el suelo de reserva urbana se divide entresuelo urbanizable programado y no programado en función de que la ejecución debiera producirse de forma inmediata o que, por el contrario, se necesitará la aprobación posterior de un Programa de Actuación Urbanística.

Con carácter general y al margen de otros detalles este es el momento en el que se impone para el suelo urbanizable la obligación de cesión de 10% del aprovechamiento medio.

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El siguiente hito es la publicación de la CE de 1978 que hace aparecer un estado fuertemente descentralizado en el que se produce un evidente reparto de poder del poder en todos sus extremos desde el normativo al ejecutivo y, claro está, especialmente, en este último.

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Desde una perspectiva muy general la materia del urbanismo se ubica en el ámbito del artículo 33 de la CE cuando se refiere a que:

«1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes».

Es cierto, sin embargo, que esta determinación esencial y que afecta al meollo de la regulación tiene que completarse en el propio plano constitucional con otras referencias que tienen una consideración más general pero que condicionan o vinculan la propia actuación urbanística. En este terreno pueden citarse, por ejemplo, las siguientes:

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–Derecho a disfrutar del medio ambiente (artículo 45)

El artículo 45 establece que

«... 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado...».

Resulta evidente la conexión con el medio ambiente de la actividad de ordenación del territorio, en primer término, y de la actividad urbanística, en segundo. La STC 306/2000, de 12 de diciembre (RTC 2000, 306) aclara el concepto de medio ambiente y la problemática constitucional de su inserción cuando señala que:

«... Sentado esto, debemos reiterar una vez más el carácter complejo y polifacético que presentan las cuestiones atinentes al medio ambiente [STC 102/1995 (RTC 1995, 102), de 26 de junio, F. 3]. Desde la perspectiva que ahora interesa, dicho carácter se traduce en la transversalidad de las competencias sobre medio ambiente en su configuración constitucional en cuanto que, como dice la expresada STC 102/1995, el medio ambiente incide "en otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de competencias (artículo 148.1.1, 3, 7, 8, 10 y 11 CE)". Por ello lo ambiental es un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales con incidencia sobre los diversos recursos naturales integrantes del medio ambiente [SSTC 102/1995, F. 6 y, en relación con la concreta técnica de evaluación de impacto ambiental, STC 13/1998, de 22 de enero (RTC 1998, 13), F. 7]. En paralelo con esta doctrina cabe mencionar ahora el artículo 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea [TCE], que impone la integración de las exigencias ambientales en la definición de las políticas y acciones de la Comunidad Europea.

Sin perjuicio de esa incardinación de lo ambiental en el conjunto de las políticas públicas, por lo que específicamente se refiere a los aspectos competenciales, hemos hecho hincapié en que dentro de la competencia de protección ambiental han de encuadrarse exclusivamente aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales (STC 102/1995, F. 3), habida cuenta de que éstos son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía han deslindado diferentes títulos competenciales [por todas, SSTC 144/1985, de 25 de octubre (RTC 1985, 144), F. 2; 227/1988, de 29 de noviembre (RTC 1988, 227), F. 13; 243/1993, de 15 de julio (RTC 1993, 243), F. 3; 102/1995, F. 3, y 40/1998, de 19 de febrero, F. 29]...».

La conexión con el título medio ambiental es analizada por la STC 141/2014, de 11 de septiembre (RTC 2014, 141), en la que se señala que:

«... E) En materia medioambiental, de acuerdo con el artículo 149.1.23.ª CE, corresponde al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.

Ahora bien, como hemos hecho constar en resoluciones anteriores [por todas, SSTC 166/2002, de 18 de septiembre (RTC 2002, 166), FJ 9 y), FJ 2], la legislación básica, en el ámbito del artículo 149.1.23.ª CE, no cumple una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada Comunidad Autónoma, con competencias en la materia, establezca niveles de protección más altos que amplíen la tutela prevista en la legislación estatal [STC 69/2013 (RTC 2013, 69), FJ 1].

La característica de esta competencia estatal reside en que su carácter transversal y polifacético determina precisamente la afectación "a los más variados sectores del ordenamiento [STC 64/1982 (RTC 1982, 64)] y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas" [STC 102/1995, de 26 de junio (RTC 1995, 102), FJ 3]. En efecto, la competencia estatal en materia de medio ambiente converge o concurre con otras competencias autonómicas, entre las que se encuentran la ordenación del territorio y el urbanismo. Sin embargo, como hemos tenido ocasión de razonar, la transversalidad de este título "no puede justificar su vis expansiva, ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad relativa a esos recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora" (STC 102/1995, FJ 3). Por ello, en la delimitación competencial de este título con otros colindantes o conexos, hay que atender fundamentalmente a un criterio teleológico, de tal forma que solo las normas estatales cuyo objetivo directo e inmediato sea la protección del medio ambiente pueden afectar legítimamente a las competencias autonómicas conexas. En definitiva, "la afectación transversal del título competencial del Estado, que se ciñe al ámbito de lo básico (artículo 149.1.23.ª CE), será conforme con el orden constitucional de competencias, en su condicionamiento de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, cuando dicha afectación se traduzca en la imposición de límites a las actividades sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que el ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda tener" (STC 69/2013, FJ 1). Y "por el contrario... resultará vulneradora del orden competencial cuando la normativa estatal comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental... no puede ignorarse, y debe ser reiterado una vez más, que para que la afectación transversal de las competencias sectoriales implicadas favorezca el ejercicio de todas ellas son convenientes mecanismos de cooperación y coordinación de las Administraciones competentes" (STC 194/2004 FFJJ 8 y 9) (STC 69/2013, FJ 1)...».

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– Derecho a la vivienda y utilización del suelo (Artículo 47)

En concreto, el artículo establece que «... Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos...».

La STC 141/2014, de 11 de septiembre (RTC 1997, 61) resume las características del ejercicio de competencias en relación la vivienda cuando señala que «... Por otra parte, ya en la STC 61/1997 (RTC 1997, 61), FJ 36, recordamos la doctrina establecida en las SSTC 152/1988 (RTC 1988, 152), FJ 2, 95/1986 (RTC 1986, 95) y 213/1994 (RTC 1994, 213) y reiterada recientemente en la STC 139/2013 (RTC 2013, 139), FJ 3, y afirmamos que este criterio resulta "también aplicable al sector de la vivienda y, en particular y dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su más estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico, y en especial, como factor generador de empleo". Y "si ello es así en la construcción de viviendas, con mayor razón cuando se trata de la política del suelo en su sentido más amplio, por su impacto directo sobre la política económica general", por lo que no cabe negarle al Estado " ex artículo 149.1.13.ª CE toda competencia para fijar algunos criterios generales, cuando sólo el asentamiento de actividades industriales y empresariales y la construcción de viviendas tienen una repercusión de gran magnitud sobre la entera economía general". El problema radica únicamente, por lo que se viene de razonar, en el alcance de esta competencia estatal, habiéndose ya señalado que una interpretación restrictiva del artículo 149.1.13.ª CE, "cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas, ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía (STC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 36; doctrina reiterada en STC 112/2013 [RTC 2013, 112], FJ 3)"...».

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–Conservación del patrimonio artístico (Artículo 46)

Este precepto establece que «...Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación

La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos...».

Como resumen de la competencia que, en esta materia corresponde al Estado puede verse la STC 141/2014, de 11 de septiembre (RTC 2014, 141) en la que se señala que «... Desde la primera vertiente, la negativa, hemos advertido que el título del artículo 149.1.1.ª CE no se puede identificar con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales, tales como los artículos 138.2 y 139, que son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales, como tampoco ha de considerarse el artículo 149.1.1.ª CE "mero trasunto, en el plano competencial, del artículo 14 CE, que, por lo demás, vincula a todos los poderes públicos" [TC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 7.a)]. Este título "no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal" [STC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 7.a)]. Por otra parte, tampoco cabe identificar "condiciones básicas" y "legislación básica", pues el artículo 149.1.1.ª CE "no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento –eso sí, entero– de aquellas condiciones básicas que tienden a garantizar la igualdad" [STC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 7.a)]. La regulación estatal no puede suponer, por tanto, "una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate", por lo que "las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencias sobre la materia, podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho –como es el caso del derecho de propiedad" [STC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 7.a)], sin que ello suponga, no obstante, que la competencia ex artículo 149.1.1.ª CE se mueva en la lógica de las bases estatales–legislación de desarrollo. En conclusión, "el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara" [STC 61/1997, FJ 7.a)], pero, al mismo tiempo, el título 149.1.1.ª CE no puede operar como un título horizontal, "capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente hacia un derecho o deber constitucional" [STC 61/1997, FJ 7.b)]. Y en lo que ahora nos interesa, ya hemos aclarado que el artículo 149.1.1.ª CE "sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social, pero no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido en sentido objetivo" [STC 61/1997 FJ 9.b)]. El Estado no puede, a través de la determinación de las condiciones básicas, "configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias territoriales, aunque, (...) puedan condicionar indirectamente ambos extremos" [STC 61/1997, FJ 9.b)].

Por tanto, es preciso distinguir "aquellas normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad... y del que se predican las condiciones básicas" y "aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de la ciudad" [STC 61/1997, FJ 9.b)]. En este sentido, hemos admitido que entra dentro de las competencias estatales la regulación de "la adquisición del contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración o los presupuestos previos –o delimitación negativa– para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana" (STC 61/1997, FJ 10), como también lo es la determinación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los derechos y deberes constitucionales, sin olvidar que "la función social forma parte del contenido del derecho de propiedad y expresa y sintetiza los deberes que modulan su ejercicio (artículo 33.2 CE)". Por ello, puede encontrar cobijo en el artículo 149.1.1.ª CE la regulación de "las manifestaciones más elementales de la función social de la propiedad urbana, los deberes básicos que a su titular corresponde satisfacer, en cuanto sirvan para garantizar la igualdad a que se refiere el artículo 149.1.1.ª CE" (STC 61/1997 [RTC 1997, 61], FJ 10).

Por otra parte, desde la perspectiva de la delimitación positiva del título del artículo 149.1.1.ª CE, hemos afirmado que "la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos" [STC 61/1997, FJ 7.b)]. Las condiciones básicas que el Estado puede establecer con la finalidad de garantizar la igualdad no se refieren "a los sectores materiales en los que éstos se insertan", pues el artículo 149.1.1.ª CE "sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce" [STC 61/1997, FJ 7.b)].

Más aún, no cabe ignorar que las "condiciones básicas" hacen referencia "al contenido primario (STC 154/1988 [RTC 1988, 154]) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos...)" así como a "aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto o ámbito material sobre el que recaen las facultades que integran el derecho (así, respecto de la propiedad privada la demanialización de toda una categoría de bienes definidos por sus características natural: STC 227/1988 (RTC 1988, 227), fundamento jurídico 14; los deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho (STC 5/1981 [RTC 1981, 5], fundamento jurídico 26; 37/1981, fundamento jurídico 2.º; los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho (como la inscripción censal para el derecho de sufragio; STC 154/1988, fundamento jurídico 3.º" [STC 61/1997 (RTC 1997, 61), FJ 8]. Siempre, claro está, que estos requisitos, posiciones, prestaciones, premisas y demás sean "imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad" (STC 61/1997, FJ 8).

De forma más concreta, en relación con el derecho de propiedad del suelo, como ya dijimos en la STC 37/1987 (RTC 1987, 37), FJ 9, el artículo 149.1.1.ª CE "no habilita para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social, ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entre en juego la propiedad". El Estado tiene competencia para "establecer la regulación del contenido básico y primario del derecho de propiedad, en la medida en que afecte a las condiciones básicas de su ejercicio, pero el referido título competencial no habilita por sí mismo para que el Estado pueda regular cualquier circunstancia que, de forma más o menos directa, pueda incidir sobre la igualdad en el ejercicio del derecho" (FJ 9). No obstante, en el establecimiento de las condiciones básicas, el Estado sí puede "plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, como, por ejemplo, entre otras, la que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar" (STC 61/1997, FJ 10)...».

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–Otros títulos competenciales

Es cierto que la delimitación que acaba de hacerse no agota las conexiones sectoriales y que, especialmente, en relación con el dominio público natural se aprecian en la propia legislación que las regula.

Al tema se refiere la STC 49/2013, de 28 de febrero (RTC 2013, 49), en la que se señala que «... Pues bien, en materias como la ordenación del territorio, el urbanismo, el medio ambiente y la ordenación de los recursos forestales existen profundas interacciones. Para determinar cuál es la materia y, por tanto, el título competencial de referencia es necesario atender tanto a la finalidad como al contenido de la norma o, dicho de otra forma, a las técnicas legislativas utilizadas para alcanzar dicha finalidad [STC 28/1997, de 13 de febrero (RTC 1997, 28), FJ 4]. En aplicación de esta doctrina, el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse la ley impugnada, cuyo objeto es la regulación del régimen jurídico de los montes públicos y privados, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica sobre montes y aprovechamientos forestales (artículo 149.1.23 in fine CE), ello sin perjuicio de que exista una vertiente ambiental integrada en este título competencial sectorial y de que, incluso, algunos preceptos de la Ley, que en su momento analizaremos, pudieran encontrar su justificación constitucional en otros títulos competenciales. Esta conclusión, de alguna forma, viene a ser admitida por la Generalitat que, pese a haber ubicado la Ley de montes bajo el amparo del título competencial de medio ambiente, opone a la competencia estatal del artículo 149.1.23 CE la competencia autonómica prevista en el artículo 9.10 EAC de 1979, que se refería, precisamente, a los "montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña", cuando dicho Estatuto contaba con un título específico referido a la protección del medio ambiente. En el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, el artículo 116.2.b) atribuye a la Generalitat la competencia compartida para la regulación y el régimen de intervención administrativa y de uso de los montes, de los aprovechamientos y los servicios forestales y de las vías pecuarias de Cataluña...». En relación con esta materia puede verse la doctrina establecida por la STC 97/2013, de 23 de abril (RTC 2013, 97).

Esta misma Sentencia establece las técnicas posibles en relación con la conexión de sectores y señala que «... La competencia que al Estado atribuye el artículo 149.1.23 CE, título competencial que las partes no discuten, permite establecer técnicas de coordinación cuando es necesario cohonestar el ejercicio de varias competencias concurrentes sobre el mismo espacio físico –montes, aguas, costas, carreteras y ferrocarril–. Una de estas técnicas es la denominada "técnica del informe favorable" en términos de la STC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149), FJ 4 D b a´), mediante la cual, el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las diferentes administraciones se articula en un único procedimiento en el que el órgano que formalmente tiene atribuida la competencia se encuentra vinculado por el informe de otras Administraciones, aunque, claro está, el condicionamiento de las competencias ajenas solo será legítimo cuando el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites. Aunque esta técnica solo es una de las posibles, lo cierto es que ha sido aceptada por este Tribunal en distintas ocasiones, en tanto responde a una regla de racionalización que evita seguir procedimientos separados cuando se trata de armonizar competencias estatales y autonómicas [entre otras, las SSTC 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149), FFJJ 4 D.b a) y 7 A c); 40/1998, de 18 de febrero (RTC 1998, 40), FJ 30; y 151/2003, de 17 de julio (RTC 2003, 151), FFJJ 4 y 5 b)]. Por tales razones, no puede considerarse que este precepto sea contrario a la Constitución como tampoco lo es la disposición final segunda en cuanto al título competencial que le dota de cobertura...».

Esta misma conexión no es exclusiva del ámbito del dominio público aunque sí muy característica de él pero se aprecia, igualmente, en el ámbito de las grandes obras públicas. A este tema se refiere la STC 5/2013, de 17 de enero (RTC 2013, 5) en la que se señala que «... En el mismo sentido también tenemos declarado que "este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre supuestos similares, en los que la evidente complejidad derivada de la necesidad de articular las competencias estatales y autonómicas que –con distinto objeto jurídico– concurren sobre el mismo espacio físico ha dado lugar a técnicas o fórmulas que arbitran soluciones diferentes en cada caso. De la doctrina recogida en las SSTC 103/1989, de 8 de junio (RTC 1989, 103), F. 7 a); 149/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 149), F. 7 c) y d); y 40/1998, de 19 de febrero (RTC 1998, 40), F. 38, cabe extraer las notas comunes a las técnicas de cooperación que hemos juzgado constitucionalmente admisibles. Con distintas fórmulas, todas tienen en común el diseño de un expediente de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes que están llamadas a cohonestarse, evitando tener que seguir dos procedimientos separados y facilitando la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines. La decisión resultante constituye un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, concurrencia que resulta constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia. Este deseable resultado se alcanzará normalmente abriendo un período de consultas para llegar al acuerdo que, de no conseguirse, preservará necesariamente la decisión estatal, que se impondrá a las entidades territoriales únicamente en los aspectos que son de su exclusiva competencia, sin desplazar a la correlativa competencia autonómica" [STC 195/2012, de 31 de octubre (RTC 2012, 195), F. 6]...».

En el plano instrumental, esta STC 5/2013 señala que «... El supuesto que examinamos, en la medida en que implícitamente atribuye la elaboración del plan al Estado, en su condición de titular de las infraestructuras, prevé la ponderación de los intereses en presencia, de modo que, en principio, estamos ante un mecanismo de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes en el espacio físico, en el que cada una de las voluntades presentes se circunscribe a asuntos de su propia competencia. Pese a ello, dicha ponderación se realiza recurriendo a una técnica, la de la aprobación del plan por el Departamento autonómico de Medio Ambiente, que supera el ámbito propio de establecimiento de fórmulas de cooperación o colaboración interadministrativas basadas en la voluntariedad y el mutuo acuerdo. Técnicas que, a partir de nuestra consolidada doctrina respecto a la concurrencia de competencias estatales y autonómicas en el territorio derivadas de títulos jurídicos distintos [STC 82/2012, de 18 de abril (RTC 2012, 82), F. 3)], son las que aquí procedería aplicar, a fin de lograr que las infraestructuras estatales se ajusten a las determinaciones ambientales y que, a la vez, éstas no impidan u obstaculicen el normal desenvolvimiento de tales infraestructuras, de modo que puedan cumplir la finalidad para la que fueron diseñadas...» STC 5/2013, de 17 de enero (RTC 2013, 5), F. 7].

2. LOS DESARROLLOS POSTCONSTITUCIONALES

2.1. La formulación del régimen de competencias

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La publicación de la CE tiene una incidencia notable en la regulación del suelo y del urbanismo. El alcance de esta incidencia no fue, probablemente, tan analizado en al momento inicial como posteriormente ha resultado y como demuestra la evolución a la que se refieren los apartados siguientes de este mismo capítulo.

La incidencia de la CE en el urbanismo podemos extraerla de la Exposición de Motivos de la Ley de 2007 cuando señala que «... la Constitución de 1978 establece un nuevo marco de referencia para la materia, tanto en lo dogmático como en lo organizativo. La Constitución se ocupa de la regulación de los usos del suelo en su artículo 47, a propósito de la efectividad del derecho a la vivienda y dentro del bloque normativo ambiental formado por sus artículos 45 a 47, de donde cabe inferir que las diversas competencias concurrentes en la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio de la calidad de vida. Pero además, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible...».

Desde una perspectiva puramente expositiva podemos intentar el siguiente resumen.

2.1.1. El artículo 148 CE

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Establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

– 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

Y en relación con los títulos sectoriales a los que nos acabamos de referir y que tienen incidencia en el ámbito del urbanismo cabe señalar:

– 4.ª Obras públicas de intereses de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

– 5.ª Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.

– 6.ª Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.

– 7.ª La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.

– 8.ª Los montes y aprovechamientos forestales.

– 9.ª La gestión en materia de protección del medio ambiente.

– 10.ª Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

– E, incluso, 16.ª, sobre Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.

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En este sentido, aunque la fijación por el Estado de criterios de valoración del suelo puede reconducirse a ambos títulos, el Tribunal Constitucional considera prioritaria la consideración del título competencial del artículo 149.1.18.ª de la Constitución (inciso «legislación sobre expropiación forzosa»).

En efecto, tal y como se proclama en la Sentencia 61/1997, «si bien es cierto que las denominadas "valoraciones" están desconectadas en la legislación del suelo, en ciertos supuestos, de la operación expropiatoria y, en consecuencia, de la misma determinación del justiprecio (transferencias de aprovechamientos urbanísticos; indemnización por alteración del planeamiento; etc.), ello no obsta para que, a efectos competenciales, tales valoraciones estén estrechamente emparentadas, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del artículo 149.1.1.ª aunque es el 149.1.18.ª de la Constitución el que tiene aquí una mayor relevancia...».

En relación con este título competencial y su operatividad frente al del Estado, señala el Dictamen del Consejo de Estado de 21 de julio de 2011 que «...b) El título competencial del artículo 149.1.18.ª de la Constitución: Este apartado "atribuye al Estado numerosas competencias, de diverso alcance y naturaleza, cuya proyección sobre el urbanismo habrá que examinar, también en cada caso: ‘Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas' que garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; ‘el procedimiento administrativo común'; y, sobre todo, ‘la legislación sobre expropiación forzosa' y el ‘sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas' (Sentencia 61/1997). Resulta ‘evidente' para el Tribunal Constitucional que el artículo 149.1.18.ª contiene en su conjunto un bloque de materias de mayor espectro que el que representa el artículo 149.1.1.ª, ‘que sólo es susceptible de afectar a la intervención pública sobre los derechos en juego en el ámbito del urbanismo, señaladamente del derecho de propiedad'"».

2.1.2. El artículo 149 CE

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El apartado 1 del propio artículo 149 señala que «... 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1.a La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales...».

A esto se añade la competencia del Estado sobre la legislación civil (149.1.8) o la que el apartado 22 señala sobre los recursos naturales al indicar que la competencia alcanza «... 22.a La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial...», el apartado 23 que se refiere a la competencia sobre «... Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias...», o, finalmente, la prevista en el apartado 28 cuando señala que «... 28.a Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas...».

El resumen constitucional de la convivencia se plasma en la STC 141/2014, de 11 de septiembre (RTC 2014, 141) en la que se afirma que:

«... Conviene comenzar por recordar, tal y como dijimos en nuestra STC 61/1997, de 20 de marzo (RTC 1997, 61) (FJ 5), en relación con los artículos 148 y 149 CE, que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". Tal es lo que acontece con las Comunidades Autónomas recurrentes, que tienen atribuida, estatutariamente, esa competencia con ese alcance. También es pertinente recordar, como matizamos en la STC 61/1997, FJ 5, que esta exclusividad competencial "no autoriza a desconocer la que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del artículo 149.1.1.ª CE, tal como han precisado las SSTC 56/1986 (RTC 1986, 56) (fundamento jurídico 3.º), referida al urbanismo, y 149/1991 (RTC 1991, 149) (fundamento jurídico 1.ºB), relativa a ordenación del territorio", por lo que "la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquélla que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1.1.ª CE, en cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material". Y, en este sentido, hay que tener presente "que, junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el artículo 149.1.1.ª CE reconoce al Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo común" (STC 61/1997, FJ 6). En consecuencia, no debe olvidarse que "la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística" (STC 61/1997, FJ 6)...».

Desde esta consideración podemos indicar que al día de la fecha se ha producido una cierta aclaración del magma competencial al que nos hemos referido al considerar que, sin lugar a dudas, existe un protagonismo competencial en la ordenación del territorio y del urbanismo en manos de las comunidades autónomas pero, teniendo en cuenta el sustrato sobre el que opera aquel ámbito competencial, no puede entenderse como una competencia excluyente de las competencias del estado en la definición de la propiedad, en la tributación o en la conexión con los títulos vinculados como el medio ambiente o la vivienda y la utilización del dominio público. Este intento de delimitación es, sin embargo, y como se analiza seguidamente el fruto de una larga marcha y transición y evolución de la jurisprudencia constitucional hecha sobre la base de las sucesivas impugnaciones realizadas en relación con la normativa reguladora del urbanismo que se han ido dictado en la etapa postconstitucional.

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NORMATIVA AUTONÓMICA

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Andalucía

Ley 7/2021, de 1 de diciembre, del Suelo de Andalucía.

Aragón

Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón.

Decreto Legislativo núm. 2/2015 de 17 de noviembre, aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón.

Asturias

Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refun-dido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo.

Baleares

Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y de Medidas Tributarias.

Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial.

Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de las Illes Balears.

Canarias

Ley núm. 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

Cantabria

Ley de Cantabria 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria.

Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral.

Castilla – La Mancha

Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo de 2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.

Castilla y León

Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León.

Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

Cataluña

Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, que aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña.

Extremadura

Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

Galicia

Ley 1/2021, de 8 de enero, Ordenación del territorio de Galicia.

Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo y urbanismo de Galicia.

La Rioja

Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

Madrid

Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo (Derogada parcialmente).

Región de Murcia

Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanistica de la Región de Murcia.

Navarra

Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.

Comunidad Valenciana

Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje.

País Vasco

Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco.

Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.

2.2. Principales normas de desarrollo estatal durante el periodo postconstitucional

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El marco normativo configurado sobre la base de los preceptos constitucionales indicados ha tenido un complejo desarrollo normativo marcado, de un lado, por la inexistencia de un modelo de validez general, y, de otro, por las matizaciones –nada menores– que ha ido haciendo el Tribunal Constitucional en la conformación del título estatal sobre la ordenación del territorio y, específicamente, sobre el territorio. Podemos, por tanto, indicar que la regulación de la proyección sobre el territorio de las políticas generales condiciona, en una medida importante, las políticas sectoriales y, entre ellas, claro está la del urbanismo y uso del suelo que constituye el soporte físico de muchas de ellas.

Podemos referirnos a las siguientes:

2.2.1. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del Suelo

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Sobre la base de lo anterior podemos señalar que la regulación postconstitucional del suelo arranca con la publicación de la Ley 8/1990, de 25 de julio. Se trata no solo de la primera de las normas postconstitucionales sino, además, y como se analiza seguidamente, de una norma que conecta especialmente, con un modelo económico que, sin duda, ha sido muy dependiente del modelo institucional de la propiedad inmobiliaria.

Pero antes de cualquier otra consideración parece razonable analizar las características centrales de la Ley que podemos resumir en la forma siguiente:

–Incidencia en el precio del suelo.

Sobre este extremo señala la Exposición de Motivos que «...El fuerte incremento del precio del suelo, que excede de cualquier límite razonable en muchos lugares, y su repercusión en los precios finales de las viviendas y en general, en los costes de implantación de actividades económicas, es hoy motivo de seria preocupación para los poderes públicos, que deben promover las condiciones necesarias para conseguir una utilización del suelo de acuerdo con el interés general e impedir la especulación.

Para lograr este propósito no bastan las medidas legislativas, ni éstas pueden limitarse al establecimiento de diversos regímenes de utilización del suelo. El adecuado tratamiento fiscal de éste y la reforma de la legislación de arrendamientos son, al menos, dos aspectos de necesaria consideración para un planteamiento riguroso del problema. Por otra parte, el marco normativo siempre será inservible sin una firme actuación de las Administraciones competentes, asumiendo un claro protagonismo en la adopción de decisiones sobre los espacios que se deben urbanizar y los que deben mantenerse al margen de ese proceso en función de unos criterios generales de ordenación definidos en el planeamiento (y no como mera respuesta a iniciativas aisladas de particulares) y manteniendo con rigor la disciplina para asegurar el cumplimiento de la ordenación existente.

El respaldo que a esa actuación ofrece el ordenamiento jurídico vigente (básicamente, la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) se ha revelado insuficiente por la excesiva permisividad de que disfrutan los propietarios del suelo que son los llamados en primer término a realizar las tareas de urbanización y edificación, y por la rigidez, cuando no ausencia, de los instrumentos de que dispone la Administración para hacer frente al incumplimiento por los particulares de los plazos señalados para la ejecución de dichas tareas, para incrementar los patrimonios públicos de suelo en medida suficiente para incidir en la regulación del mercado inmobiliario o para adscribir superficies de suelo urbanizable a la construcción de viviendas de protección oficial...».

– Marco constitucional de competencias.

Sobre este extremo señala que «...II. La delimitación constitucional de competencias parece impedir que el Estado apruebe una nueva Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana con el mismo o similar contenido al del texto refundido actualmente vigente, con pretensión de aplicación plena, ya que su regulación supondría una manifiesta invasión de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Pero tampoco las Comunidades Autónomas están facultadas para establecer una normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la Ley vigente, porque ello chocaría con las competencias que al Estado atribuye el propio texto constitucional.

Esta Ley pretende, en el ámbito de las competencias constitucionales del Estado, modificar, en los términos que más adelante se indicarán, el régimen hasta ahora vigente sobre los derechos y deberes de los propietarios del suelo afectado por el proceso de urbanización y edificación, si bien no en su totalidad, sino limitándose a la fijación de las condiciones básicas que aseguran la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los mencionados derechos y deberes, al tiempo que se delimita con el mismo carácter básico, la función social de la propiedad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.1.ª, en relación con el artículo 33.2, de la Constitución. Asimismo, se determina el contenido económico del derecho, valorando a efectos expropiatorios, las diferentes facultades que lo integran, según su grado de adquisición, y se definen una serie de supuestos expropiatorios e indemnizatorios de general aplicación, sin perjuicio de los que puedan establecer las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. Por último, se proporciona cobertura legal a una serie de instrumentos jurídicos, cuya utilización por las Administraciones competentes pueda permitirles una intervención eficaz en la regulación del mercado inmobiliario...».

– Definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad.

Este nuevo esquema, que debe contribuir a la disminución de las tensiones especulativas y facilitar una mayor intervención administrativa en el mercado de suelo, descansa en los siguientes fundamentos:

«...1. El planeamiento confiere sólo una aptitud inicial para la edificación de un terreno, pero el derecho consolidado se alcanza sólo en una parte (la restante corresponde a la colectividad) y tras cubrir unas determinadas fases, que tienden a garantizar la efectividad del principio redistributivo, el cumplimiento de las cartas de cesión, la realización de la obra urbanizadora precisa y la sujeción del ejercicio del mismo a la verificación de su conformidad plena con la ordenación urbanística mediante la exigencia de licencia municipal.