La Administración Pública en el siglo XXI: una situación de crisis evidente E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Especial
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 339

Beschreibung

LOS DIEZ ESENCIALES es una ambiciosa propuesta de Editorial Aranzadi: se trata de agrupar en ese número de pequeñas monografías los contenidos principales de cuestiones nucleares en nuestro ordenamiento jurídico. La primera serie de Los Diez esenciales de Aranzadi viene dedicada a la situación actual de las Administraciones Públicas y de sus problemas estructurales. Cada una de las diez monografías sigue la misma estructura: · Una exposición sencilla e introductoria del correspondiente núcleo temático. · Los Anexos que se considere pertinente (datos estadísticos, infografías, materiales, esquemas, selección normativa o jurisprudencial, etc.). La observancia de un mismo esquema y estilo debe permitir que se identifique claramente el librito como perteneciente a "Los 10 esenciales de Aranzadi". A tal fin el método las preguntas y repuestas quiere garantizar la exhaustividad y abordaje franco, directo, de los problemas suscitados. Al frente de la Colección está Alberto Palomar Olmeda, responsable de su diseño, selección de las personas encargadas de acometerla y de escribir un epílogo de cada obra.

Leseprobe

Alberto Palomar Olmeda

Profesor Titular (A) de Derecho AdministrativoMagistrado de lo contencioso-administrativoAbogado

La Administración Pública en el siglo XXI: una situación de crisis evidente

Primera edición, 2023

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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Alberto Palomar Olmeda]

© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1163-347-5

DL NA 908-2023

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

Sumario

1. Introducción general

2. Planteamiento general: nuevos tiempos, viejas formas

2.1. El volumen de lo público y la conformación del sector público: la indefinición del papel actual

2.2. El deterioro institucional en la implementación de modelos de fuerte presencia pública

2.3. La tensión económica y de crecimiento: dos políticas de signo distinto y de medidas diferenciadas

3. Falta de modelo organizativo real o la tentación continua de considerar que nada vale

3.1. Los grandes desarrollos de la estructura gobierno-administración

3.2. El bloque de las Leyes del gobierno y la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado

3.3. Balance de la situación

4. El empleo público

4.1. Una referencia inicial: los datos

4.2. Algunas consideraciones sobre el modelo de empleo público y su implementación

4.2.1. Fraccionamiento del modelo

4.2.2. No vinculación entre los títulos universitarios y los cuerpos y escalas

4.2.3. Política retributiva errática

4.3. Falta de los elementos centrales de orden general para la gestión de personal

4.4. La precarización del empleo

5. Hacia una Administración electrónica: el camino, el tránsito y los problemas actuales

5.1. Mínimos antecedentes y regulación actual

5.2. La aplicación real: avances notables, lagunas y atrasos

6. La realidad y la calidad de la implementación de las políticas públicas

6.1. La implementación de políticas y su antecedente: la técnica normativa

6.2. La falta de impulso real en la ejecución

6.3. La falta de valoración de políticas públicas

7. El control público

7.1. Introducción general

7.1.1. Un breve recordatorio

7.1.2. Algunos elementos de carácter coyuntural que han agudizado la crisis y la sensación de falta de control

7.2. La evolución institucional y, específicamente, el control de los Poderes Públicos

7.2.1. El control político

7.2.2. El control económico

7.2.3. El control judicial

8. Una reflexión final a modo de conclusión

Bibliografía

1. Introducción general

Con carácter previo a cualquier otra consideración de mayor detalle podemos comenzar por constatar que, por primera vez en mucho tiempo, la sociedad española está preocupada por la Administración Pública o, para ser más exactos, por el funcionamiento de la Administración Pública. La preocupación es consecuencia, sobre todo, de un sentimiento de abandono o de insatisfacción en la atención que se ha extendido por diversos ámbitos de la actuación pública. De repente los ciudadanos se han dado cuenta, han percibido que el servicio de la Administración no se corresponde con sus necesidades y que ya no existe lo que anteriormente formaba parte del esquema central: la calidad1. Ahora no hay solo un problema de calidad y de adaptabilidad de los servicios a las necesidades reales sino un problema de acceso, de atención, de servicio y de forma de prestación de los servicios en los que no habíamos reparado como sociedad. En términos vulgares el paso es de cantidad, esto es, de acceso al sistema y, por tanto, no de atención o circunstancias específicas sino más “grueso”, de acceso, de atención, de aproximación. Todo esto es lo que ha pasado a estar en duda sin saber, realmente, muy bien por qué.

El siglo XXI se ha caracterizado, en lo que a la Administración Pública española se refiere, por aflorar una crisis que, de alguna manera, podemos indicar que estaba latente y que, sin embargo, no formaba parte del catálogo explícito de preocupaciones sociales. Solo desde ámbitos académicos y profesionales se venía señalando la dificultad que se atisbaba en el funcionamiento de la Administración Pública. Pero no son, precisamente, estos elementos (los académicos) los que nuclean el marco de las decisiones políticas y, por tanto, mientras el sistema funcionaba de una forma mínimamente satisfactoria, apenas ha habido discusiones sobre esta materia que, en consecuencia, ha permanecido, por tanto, larvada y oculta, aunque realmente su problemática, como indicábamos, era muy perceptible cuando el análisis dejaba de ser simplista2.

La crisis cuya latencia anticipamos se ha agudizado como consecuencia de factores diversos, pero, sobre todo, por la situación de emergencia social. En este sentido y como repetiremos en numerosas ocasiones, la Administración Pública, su reforma, su actualización y los problemas de gestión no han formado parte de la agenda real de los diferentes gobiernos tanto en el ámbito estatal como en el autonómico y aún podríamos, incluso, decir que ni en el local. Esta falta de reflexión o de atención ha contribuido notablemente a la sorpresa o la incredulidad de los efectos.

Encontrar modelos de gestión preocupada y eficaz en cualquiera de las instancias administrativas no es sencillo ni, desde luego, habitual en nuestro país. Es cierto, eso sí, que, especialmente en el ámbito local cuando se dan aquellos requisitos, la sociedad sabe reconocerlos y valorarlos y no es infrecuente encontrar algunos modelos de continuidad en la dirección política que están fundados en una clave de acierto y de ocupación que la ciudadanía reconoce. Pero, qué duda cabe, que se trata de una práctica minoritaria que no permite identificar la preocupación por la administración y la gestión pública como elementos centrales de las políticas públicas.

En este estado de cosas, la transformación social de las formas de hacer las cosas, los nuevos retos, las nuevas consideraciones y pautas de actuación –específicamente, por ejemplo, la relación electrónica– son factores esenciales de esta crisis en la que se incluyen las referencias a la falta de planificación de las políticas de personal y a la falta de un criterio definitivo en relación con la propia presencia pública en determinadas actividades y cómo debe producirse esta presencia3. Todo ello ha compuesto un conjunto que, convenientemente (o inocentemente) mezclado, ha resultado mucho más preocupante y visible de lo que hubiera sido un deterioro paulatino o una reforma puntual y específica que evitará la generalización del problema.

La tentación recurrente en la historia de España ha sido, en muchos momentos, considerar que cuando la insatisfacción cunde es porque los empleados públicos no se emplean con la suficiente profesionalidad en el ejercicio de su función. Esta posición, como demostraremos más adelante, es ficticia y, sobre todo, simplista. En un apartado posterior enunciaremos algunos de los problemas reales del empleo público actual y, también, los de la propia Administración, en su conjunto, lo que demostrará que los problemas del personal pueden ser una parte de la cuestión, pero, en modo alguno, explican el problema en su magnitud general4.

Estos son los elementos en los que queremos basar un análisis crítico de la situación actual fundado en diversos y diferenciados elementos que pasamos a indicar.

1. En ese sentido, es de referencia el trabajo de Martín Mateo, R., “El sistema administrativo clásico y su permeabilidad a los nuevos paradigmas de la calidad total”, Revista de Administración Pública, núm. 134. Madrid. 1994, pp. 7-28.

2. Un análisis previo, puede encontrarse en Fernández. TR. - La Administración del Estado a lo largo del siglo XX, Revista española de derecho administrativo, ISSN 0210-8461, núm. 109, Madrid. 2001; Nieto. A. “Gobierno y justicia en las postrimerías del Antiguo Régimen”, Cuadernos de historia del derecho, ISSN 1133-7613, núm. Extra 1, 2004 (Ejemplar dedicado a: Homenaje al profesor Dr. D. José Manuel Pérez Muñoz-Arranco), págs. 189-202.

3. A este tema nos referimos en diversos momentos. específicamente, Palomar Olmeda, a., “la planificación del empleo público y su ejecución: las medidas de redimensionamiento en el ámbito de las administraciones públicas”, la función pública local: del estatuto básico a la ley de reforma local de 2013 (Fuentetaja Pastor, J.A., coord.), Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor (navarra) 2014, pp. 223-259. con un carácter más general, Palomar Olmeda. A. Planificación del empleo público e instrumentos de flexibilización y racionalización del empleo público e instrumentos de flexibilización y racionalización. Valladolid 2014.

4. Para una visión general, Muñoz Machado. S. Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo. Barcelona. 2012.

2. Planteamiento general: nuevos tiempos, viejas formas

El Estado actual y, entre nosotros, el de carácter constitucional se caracteriza por la conformación de un aparato administrativo al servicio del poder ejecutivo que trata de cumplir las determinaciones legales y de impulsar un modelo de convivencia y sociabilidad que permita la mejor realización de los valores constitucionales. Este aparato lo identificamos con la Administración Pública y sobre el mismo los Estados han mantenido debates importantes por su proximidad conceptual con el poder ejecutivo y porque, en la realidad, se trata de un instrumento de ejecución de las políticas públicas que define el parlamento y que asume el gobierno como parte de su función constitucional. El artículo 103.1 de la Constitución (CE) resume esta idea al señalar el conjunto de principios que rigen la actuación pública y, específicamente, cuando señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

El problema es que este aparato es instrumental y al servicio de políticas muy diferenciadas que determinan los gobiernos en función de su conformación fundada en el principio democrático. La transformación de los fines y las necesidades de la sociedad es fruto de un proceso constante e imparable que no siempre se acompasa con las formas de actuación administrativa y que no siempre se transforma al ritmo que la sociedad demanda para la satisfacción de las nuevas necesidades sociales.

Este proceso de dispersión funcional es realmente complejo de llevar a término y, realmente, acaba sumiendo la organización ante un reto que es más propio de las organizaciones del sector privado que no asumen habitualmente porque tienden a la especialización y a la transformación limitada dentro de su propio ámbito de actuación.

Frente a esto, el carácter multifuncional de la Administración Pública es una característica general de las mismas que, a menudo y con alguna excepción notable en la actualidad y en el marco de los servicios, han tenido siempre una visión o un carácter especializado en el que la conformación de los modelos de gestión resulta más sencilla. La consecuencia, en el plano de la gestión es obvia: la transformación se hace más lenta, más compleja, y muy vinculada a políticas activas de reciclaje y reconfiguración que, tampoco, son precisamente, la gran especialidad de la gestión pública.

Frente a esto, la evolución de los fines institucionales de las Administraciones públicas y la necesidad de hacer frente a nuevas políticas, a nuevos servicios y a la subvención de necesidades diferenciadas que se dan a la vez o se suceden convierten el reto de organización y funcionamiento de la Administración en un reto continuo, de sentido diverso y cambiante que no se corresponde, en general, con el Ordenamiento que rige la gestión pública en nuestro país tanto desde la perspectiva organizativa, procedimental o de recursos humanos. No son ninguna de ellas legislaciones que se cambien rápidamente y sus efectos aplicativos tampoco son inmediatos.

En este sentido podemos indicar que más allá de la dificultad intrínseca de encontrar un modelo público de gestión que dé soluciones a las contingencias cambiantes de cada momento hay que añadir que este tipo de reformas del aparato interno raramente tienen rentabilidad política y, por tanto, ocupan un puesto muy relegado en las prioridades de los programas de gobierno. En algún momento se ha dicho que la sensación de interinidad que tienen los miembros de los respectivos gobiernos hace que nunca piensen en la organización en clave de futuro porque los efectos de las reformas, como venimos indicando, no son rápidamente percibibles y, probablemente, no los verán aquellos que los impulsan.

Estamos, por tanto, ante reformas proyectivas, sin una virtualidad perceptible con claridad y, probablemente, pensadas en un esquema futurible que hace que los ciudadanos no las perciban con tanta facilidad como las políticas o las mejoras directas de las condiciones de vida de los ciudadanos.

Esta idea marca tendencia en el análisis de la Administración Pública y de sus problemas actuales que iremos desglosando desde la seguridad de que la desactualización de la Administración Pública actual no responde a una única causa, sino que es la suma o la adición de causas diversas de orden sociológico, político y, claro está, técnico.

Con carácter general podemos decir que el aparato administrativo al servicio de los ciudadanos que se consagra, como hemos dicho, en el artículo 103.1 de la CE está en el momento presente en una crisis de identidad y de valores. No es fácil identificar las causas en su totalidad, pero podemos intentarlo con algunas referencias generales que nos permitan explicar la afirmación realizada.

2.1. El volumen de lo público y la conformación del sector público: la indefinición del papel actual

En este apartado se trata de resumir algunos de los trabajos más relevantes que estudian los datos determinantes del tamaño del sistema del sector público. Adelantemos que, desde nuestra perspectiva, la cuestión no es de tamaño, pero es cierto que el tamaño justifica, sobradamente, nuestra reflexión inicial sobre la diversidad funcional y la proyección sobre sectores de la vida social tan diversos. Específicamente el tamaño ha influido en la expectativa de los ciudadanos que está, ahora, más cerca de los aspectos prestacionales que de lo que, tradicionalmente, hemos situado en el ámbito de la potestad de policía y que identificaba la esencia de la presencia de la Administración en la sociedad.

Quizá la principal conclusión que puede extraerse de esta literatura es que existe un número considerable de factores que contribuyen a las decisiones de gasto e ingresos públicos y que, realmente, no existe una determinación única ni específica para dicha determinación, sino que depende de la propia evolución social y de la decisión de los gobernantes (SANZ)5.

Los modelos originarios predicen una relación directa entre la desigualdad de la renta (antes de impuestos y transferencias) y el tamaño del sector público, que, sin embargo, no se observa en los datos. Ante este hecho, se han sugerido varias teorías alternativas, no todas excluyentes6.

La heterogeneidad de intereses (edad, estado laboral) y el hecho de que la actuación pública se concentre en programas muy concretos hacen que la relación entre la desigualdad de renta y el tamaño del sector público se debilite –agentes con distinta renta pueden preferir el mismo programa de gasto–. Asimismo, las percepciones sobre la movilidad social y la interacción entre los agentes (diversidad étnica) introducen fricciones en las preferencias por la redistribución. Finalmente, el tamaño del sector público vendría determinado por los canales institucionales y las reglas de votación, que introducen una nueva dimensión: el grado de confianza en el sistema. Es necesario tener en mente todas estas variables cuando se trata de explicar cuestiones como, por ejemplo, por qué ha aumentado el tamaño del sector público en las últimas décadas en los países desarrollados, o por qué Estados Unidos tiene un menor nivel de gastos e ingresos públicos que Europa occidental.

En este sentido, Sanz señala que “… Desde el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, el gasto público en los países desarrollados ha crecido de forma muy notable. Por ejemplo, según datos del Banco Mundial, el gasto público en la Unión Europea aumentó desde un 24,5% del PIB en 1973 hasta un 36,6% en 2019. En Estados Unidos también se ha producido un aumento, aunque más limitado y partiendo de un nivel inferior (del 17,9% al 22,7%) 1. ¿Qué factores explican estas variaciones a lo largo del tiempo y entre países? Más en general, ¿cuáles son los determinantes del tamaño del sector público? 2. La literatura académica ha identificado un considerable número de factores que influyen en el tamaño del sector público en los países desarrollados. El objetivo de este artículo es sintetizar los trabajos existentes sobre los determinantes del gasto y los ingresos públicos, así como aplicarlos al caso español. Se abordan cuestiones como el papel del sistema político o el gasto público no redistributivo, además de otras, como las percepciones y las preferencias redistributivas…”7.

Desde una perspectiva ya de datos concretos podemos indicar como señala Moral que “… En las economías desarrolladas, el sector público representa un peso muy relevante cuantitativamente. Así, debido a la situación de emergencia creada en 2020 por la pandemia, el gasto público en la Unión Europea (27 países) ha alcanzado el 53,1% del PIB; si bien en 2019 se situó en el 46,5%. Pero también es relevante la actuación del Estado a través del gasto público porque incorpora inversión pública que estimula el crecimiento del sector privado. Este gasto público sirve para garantizar el Estado de Bienestar como proveedor de servicios básicos a la población en educación, sanidad y protección social; además de ser el garante del mantenimiento del orden establecido a través de la seguridad y la justicia. Como contrapartida, los agentes (hogares y empresas) deben pagan impuestos y tasas que permitan financiar dicho gasto…”8.

España - Gasto público 2021 - Datosmacro.com9

Fecha

G. Público (M.€)

Gasto público (M.$)

Gasto Defensa (%Gto Pub)

Gasto público (%PI…

2021

610.864,0

721.686,1

50,60%

2020

580.771,0

662.741,3

1,91%

51,90%

2019

526.652,0

589.595,0

2,15%

42,30%

En términos generales, Moral explica sobre el tema del gasto público que “…El sector público en Europa es una parte esencial de la economía como lo refleja el hecho de que, en 2020, para los 27 países de la Unión Europea el gasto público alcanzó la cifra récord del 53,1% del PIB (en la zona del euro fue del 53,8%). En España, por su parte, para ese mismo año el gasto público representó el 52,4% (según Eurostat 2). Si bien, estas cifras fueron excepcionales debido a la situación de emergencia que provocó el COVID-19. En el año 2019, el gasto público en España representó el 42,1% del PIB y en la zona del euro llegó al 46,5%. Por tanto, España no es un país con un elevado gasto público. En efecto, la figura muestra que el gasto público español (en términos relativos al PIB) es menor al alcanzado por países europeos de su entorno como Portugal, Alemania, Francia o Italia…”10.

Sin duda, el problema fundamental más allá del incremento del volumen es su propia distribución. Sanz señala, en relación con esta cuestión, que “…En este artículo se han resumido algunos de los trabajos más relevantes que estudian los determinantes del tamaño del sistema del sector público. Quizá la principal conclusión que puede extraerse de esta literatura es que existe un número considerable de factores que contribuyen a las decisiones de gasto e ingresos públicos. Los modelos originarios predicen una relación directa entre la desigualdad de la renta (antes de impuestos y transferencias) y el tamaño del sector público, que, sin embargo, no se observa en los datos. Ante este hecho, se han sugerido varias teorías alternativas, no todas excluyentes. La heterogeneidad de intereses (edad, estado laboral) y el hecho de que la actuación pública se concentre en programas muy concretos hacen que la relación entre la desigualdad de renta y el tamaño del sector público se debilite –agentes con distinta renta pueden preferir el mismo programa de gasto–. Asimismo, las percepciones sobre la movilidad social y la interacción entre los agentes (diversidad étnica) introducen fricciones en las preferencias por la redistribución. Finalmente, el tamaño del sector público vendría determinado por los canales institucionales y las reglas de votación, que introducen una nueva dimensión: el grado de confianza en el sistema. Es necesario tener en mente todas estas variables cuando se trata de explicar cuestiones como, por ejemplo, por qué ha aumentado el tamaño del sector público en las últimas décadas en los países desarrollados, o por qué Estados Unidos tiene un menor nivel de gastos e ingresos públicos que Europa occidental…”11 (Sanz)12.

En este punto, Alloza, Brunet, Forte-Campos, Moral-Benito y Pérez realizan el siguiente resumen: “… Las categorías de prestaciones sociales y de remuneración de asalariados concentran el grueso del gasto público tanto en España como en el conjunto de la UE. En concreto, las prestaciones sociales representaron el 43,9% del gasto total en 2019 en España y el 42,8% en la UE-15 (el 39,2% en la UE-28), mientras que la remuneración de asalariados supuso un 25,7% en España y un 23,4% en la UE-15 (véase gráfico 5.2)22. Es decir, en torno a siete de cada diez euros de gasto público se destinan a prestaciones sociales o a remuneración de asalariados. En términos de porcentaje sobre PIB, la suma de ambas categorías de gasto supone conjuntamente un 29,3% del PIB en España, mientras que, en la media de la UE-15 y de la UE-28, estas cifras ascendieron a un 30,2% y un 27,7% del PIB, respectivamente (véase gráfico 5.1) …”13.

Esta determinación se completa en inversiones cuando señalan que “… En la actualidad, el gasto en inversión y transferencias de capital se sitúa en España en la parte inferior de la distribución por países europeos. En 2019, esta ratio registró un nivel del 2,8% en España, muy por debajo de la media de la UE-15 y de la UE-28 (3,8% y 4,3%, respectivamente). Excluyendo las transferencias de capital de este concepto, la inversión pública se situó en el 2,1% en España, 0,9 pp y 1,4 pp por debajo de las medias de la UE-15 y de la UE-28, respectivamente (véase gráfico 7.1). Entre los países de la UE-28, solo Portugal registró un esfuerzo inversor más bajo (1,8% del PIB). En términos per cápita ajustados por PPA, el gasto en inversión pública y transferencias de capital de las AAPP en 2019 en España, que fue de 824 euros por persona, solamente alcanzó un 53% del gasto medio per cápita de la UE-15 y un 58% del de la UE-28. La inversión pública en España mostró un cambio muy significativo en su dinámica a raíz de la crisis financiera, a diferencia del resto de los países europeos. Si bien el gasto en inversión como porcentaje del PIB presentaba niveles muy elevados en 2009 tras un aumento continuado desde comienzos del siglo XXI, esta dinámica se truncó a partir de 2009, momento a partir del cual el gasto en inversión descendió bruscamente en España de forma mucho más intensa que en el promedio de la UE-15 y de la UE-28 (véase gráfico 7.1). En concreto, el gasto en inversión en España como porcentaje del PIB pasó de situarse por encima del percentil 75 de países europeos en 2009 a situarse por debajo del percentil 25 en 2019…”14.

Es cierto, sin embargo, que no todo en el gasto público puede entenderse como directamente vinculado o repercutido a la sociedad. El Consejo Económico y Social señaló sobre este extremo que “… El aumento del gasto público de 5,6 puntos registrado entre 2007 y 2014 se debe fundamentalmente al considerable aumento del gasto por Intereses de la deuda (+2 puntos) y en Protección social (+4,9 puntos), mientras que el resto de las políticas, o bien reducen su peso o bien lo aumentan solo ligeramente…”15.

En este marco y siguiendo el mismo trabajo indicado podemos, ahora, intentar concretar algunas de las grandes magnitudes del gasto público en el ámbito social. Específicamente:

A) Sanidad.

Señalan Alloza, Brunet, Forte-Campos, Moral-Benito y Pérez que “… En España, el gasto en salud es más intensivo en remuneraciones (en vez de en prestaciones sociales), dado que las AAPP son los principales productores de este servicio. El gasto en sanidad en 2019 corresponde mayoritariamente a la remuneración de asalariados (45%), al gasto en prestaciones sociales y transferencias en especie adquiridas en el mercado (26%), y a consumos intermedios y otros gastos en consumo final (cerca del 25%) (véase gráfico 11.2). Conjuntamente, estos tres componentes suponen cerca del 95% del gasto total en sanidad. En el caso de la media de la UE-15, dichos componentes tienen una importancia conjunta similar (93% del gasto en salud), si bien el porcentaje de gasto destinado a remuneración de asalariados es 10 pp menor que el de España. Esta diferencia se debe al distinto modelo de provisión de servicios sanitarios. Así, si bien en España una gran parte de dichos servicios son producidos por las AAPP, otros países proveen estos servicios mediante adquisiciones en el mercado (a través, por ejemplo, de conciertos sanitarios) …”16.

B) Educación.

Señala el trabajo que venimos analizando que “… El gasto en educación se dedica, principalmente, a remuneración de asalariados, si bien en España destaca un peso relativo mayor en el gasto por transferencias sociales. Tanto en los países de la UE como en España, el gasto por remuneración de asalariados es la mayor categoría de gasto (en torno al 65% para los agregados europeos y casi el 70% en España) (véase gráfico 12.2). En España, la categoría de transferencias sociales presenta un porcentaje más elevado que a escala europea (el 16% en 2019, frente al 6,3% y al 5,3% de la UE-15 y de la UE-28, respectivamente), lo que refleja los distintos arreglos institucionales en la provisión de los servicios educativos…”17.

C) Protección social.

“… Por su naturaleza, el gasto en protección social se materializa, principalmente, a través de prestaciones sociales. De esta manera, en España las prestaciones sociales supusieron en torno al 93% del gasto de este capítulo, del cual la inmensa mayoría se debió a gasto en prestaciones sociales distintas de TSE (véase gráfico 15.2). En España, el gasto en esta partida se ejecuta mayoritariamente a través de los Fondos de la Seguridad Social y representa algo más del 80% del gasto del capítulo. En la UE-15 y la UE-28 se observa un fenómeno similar, donde las transferencias sociales representan algo menos del 90% del total del gasto en protección social…”18.

D) Valoración de conjunto.

Estas mínimas referencias nos colocan ante un escenario económico que sitúa la Administración ante un incremento del volumen de gasto. Este incremento, más o menos moderado en relación con la media europea se concentra en el gasto social muy centrado, a su vez, en el ámbito de las prestaciones sociales de todo orden que incluyen la sanidad, los servicios sociales, la educación y algunos elementos centrales de esta ordenación.

Esta referencia al gasto asociado a las prestaciones sociales contrasta, en gran medida, con el gasto dedicado a la inversión pública que encuentra en los últimos años un límite que ha fomentado la existencia de contratos del Sector Público que conllevan sistemas de financiación por parte de los privados o de obtención de ingresos mediante la explotación, lo que ha conformado una situación que hemos venido a denominar como de colaboración público-privada que nos permite mantener unos niveles de carácter infraestructural que ciertamente son los que generan ese efecto óptico en el que estamos situados de crecer en el ámbito correspondiente sin que sea directamente mediante el incremento de los niveles de gasto público en la materia.

En este contexto queda suficientemente claro que estamos ante una Administración de carácter prestacional y que, por tanto, los esfuerzos económicos en esta materia deberían haber ido acompañados de una agilización o configuración de mejores niveles de gestión pública en este ámbito. Cuando analicemos los datos de empleo público veremos, sin embargo, que el esfuerzo en estos ámbitos no ha resultado perceptible ni diferencial pese a que los niveles de gasto en este ámbito son muy notables.

2.2. El deterioro institucional en la implementación de modelos de fuerte presencia pública19

Las referencias económicas que acabamos de resumir nos sitúan, claro está, en un marco de presencia pública en la sociedad ciertamente ambicioso y, desde luego, cambiante, innovativo y, eventualmente, prospectivo de nuevas necesidades y atenciones por parte del sector público.

Es cierto, sin embargo, que la Administración Pública que debe atender estas necesidades está en un proceso que, cuanto menos, podríamos, calificar de complejo. Realmente, como venimos repitiendo, son pocas las políticas de modernización y actualización de los esquemas de funcionamiento de las Administraciones Públicas y, sin embargo, muchos los supuestos de “carácter patológico” que han ido produciéndose en la vida social. La conjunción de ambos factores ha propiciado un cierto aroma de crisis organizativa que, cuando ha ido proyectándose e incrementándose con el tiempo, ha tenido como consecuencia evidente el deterioro institucional. La sociedad “respeta” poco a la Administración por muchas razones y una de ellas es porque no diferencia el papel de los políticos y el de los administradores y, otra, claro está, porque esta indiferenciación nos ha llevado a un terreno ciertamente difícil y que nos permite, realmente, entender que estamos ante una crisis institucional conjunta que no se identifica con uno u otro servicio, sino que se proyecta sobre el conjunto de la realidad.

Estamos, ciertamente, ante un síntoma de una crisis más amplia. El deterioro institucional no lo es únicamente de la Administración Pública como servidor leal del interés general determinado por el Parlamento y por el Gobierno. Estamos viviendo una crisis profunda y, probablemente, no recuperable del deterioro del sistema de control (al que nos referimos de forma específica en un apartado de este trabajo) y, dentro del mismo, del Poder Judicial. Pero parece que de repente todo se extiende. Las instituciones constitucionales y legales no funcionan en términos de normalidad, no se designan sus miembros, no se busca la normalidad constitucional y así vamos “tirando”, como si nada ocurriera y como si todo tuviera una solución posterior. Es muy probable que estemos “tocando suelo” y que el deterioro institucional esté afectando a la calidad de nuestra democracia y al derecho de los ciudadanos a la regularidad constitucional. Cuando esto ocurre la esperanza de una solución futura se va diluyendo a favor de una potencial crisis endémica con una solución final que exige mucha pedagogía, mucho propósito de enmienda y, sobre todo, mucha reparación del daño causado. El tiempo dirá si todo esto puede producirse y la calidad institucional y, por ende, la calidad democrática son elementos que admiten recuperación y reparación.

Cuando en el ámbito de la Administración Pública se empezaron a oír las primeras críticas o consideraciones en relación con el deterioro institucional, no eran comparables con las que abundan en la actualidad. Podríamos llegar a decir que nos precavíamos de una situación y, ahora, nos preocupamos del avance del pronóstico y de la situación planteada que trasciende, con mucho, de los tímidos análisis iniciales. Hemos pasado de considerar la Administración uno de los elementos centrales de la vertebración social y de la acción colectiva a algo superfluo, desigual y, sobre todo, muy costoso.

No es fácil encontrar las causas del deterioro de la Administración. Se trata, en gran medida, de una visión economicista, muy centrada en las tesis liberales que cunden en la sociedad desde el planteamiento teórico y, también, desde los efectos que puede tener una “mala administración”, esto es un aparato administrativo que no es capaz de cumplir eficazmente sus fines20.

La Administración se ha visto contagiada, como venimos insistiendo, por la percepción que los ciudadanos tienen de la acción política y las dificultades que para la gobernabilidad del país ha tenido la crisis de representación que, claramente, se ha instalado en nuestro país y que no parece llamada a solventarse con naturalidad con lo preocupante que para la conformación del sistema democrático resulta que quienes representan la estructura basal del sistema pierdan la referencia y la conectividad con la sociedad a la que representan.

Es cierto, sin embargo, que cuando se ha planteado una crisis social como la que hemos vivido con la pandemia del COVID-19 todos los ojos se volvieron rápidamente hacía la Administración Pública como proveedor de servicios de emergencia. Simbólica o literariamente podríamos decir que todo se ha vuelto diferente y, de repente, el conjunto de la sociedad volvía a creer momentáneamente en la burocracia. Pero, desde una perspectiva práctica, podríamos decir también que la Administración no estaba para la emergencia porque la emergencia es efectividad inmediata y el sistema administrativo no se caracteriza, precisamente, por estar al servicio de la inmediatez. El resultado, no obstante, ha sido más que aceptable, aunque la huella final ha puesto en evidencia el sistema en su conjunto21.

Analicemos algunos de los elementos centrales de la debilitación social del concepto y la operatividad de la Administración Pública.

A) Percepción en relación con los servicios.

En este sentido, Ramió en 2007 establecía algunos elementos comparativos cuando indicaba que “…La confianza de los españoles en sus administraciones públicas alcanza el 41% según el World Values Survey. Este porcentaje puede parecer bajo, pero en términos comparados no lo es ya que casi coincide con países del nuestro entorno como Alemania (39%), Finlandia (41%), Austria (42%), Bélgica (46%), Francia (46%) o Suiza (46%). Los países con mejor índice de confianza en la Administración son: Corea (67%), Turquía (60%) e Irlanda (59%). Los países con peor índice de confianza en la Administración son: Grecia (15%), México (21%) y la República Checa (21%). Algunos países desarrollados muestran índices bastante bajos como, por ejemplo, Japón (31%) e Italia (32%) explicables en ambos casos por la elevada corrupción de sus respectivas administraciones públicas…”22.

Realmente es muy difícil determinar la causa del deterioro de la imagen de la Administración Pública. El Informe elaborado por Sanz al que nos venimos refiriendo lo tiene, sin embargo, más claro y señala a la corrupción como la causa central. En este sentido, explica que “…el deterioro institucional puede llevar a que los ciudadanos prefieran menores impuestos y menor gasto público ante el temor de que los recursos no sean bien gestionados. En este sentido, el 56% de los encuestados, cuando son preguntados por los impuestos, opinan que ‘lo que pagamos en impuestos no se corresponde con los servicios públicos que recibimos, por culpa de la corrupción’. Esto es especialmente relevante en un contexto en el que la confianza en las instituciones se sitúa en niveles muy bajos. Por ejemplo, el indicador de confianza política del CIS ha caído de alrededor de los 55 puntos de finales de los años noventa al entorno de los 35 puntos de la actualidad. Asimismo, cuando se pregunta a los españoles por la capacidad del sistema político de proporcionar soluciones a los principales problemas de los ciudadanos, otorgan una nota media de 4,16, en una escala del 0 al 10”23.

Es probable que no sea posible determinar los efectos que la corrupción ha supuesto sobre el sistema público, considerado en su conjunto. Pero es cierto que nos ha conducido a perder la fe en la capacidad de resolución de los conflictos sociales y de la prestación de los servicios necesarios para la subvención de las necesidades sociales. De alguna forma podríamos indicar que la corrupción ha afectado a un elemento nuclear como es el servicio al interés general. El interés general es la savia que corre por las venas del aparato administrativo dotándole de la legitimidad que, de otra forma, no podría darse.

“… Preguntados por su grado de satisfacción con el funcionamiento general de los servicios públicos, ya sean estatales, autonómicos o municipales, los encuestados dividen sus opiniones en la serie histórica a partes casi iguales. Concretamente, en 2017 aproximadamente la mitad de los encuestados se declaraban satisfechos con el funcionamiento de los servicios públicos prestados, de forma indistinta, por el Estado, por las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Así, un 44% de los preguntados afirman que el funcionamiento de estos servicios les resulta poco satisfactorio, mientras que un 8% alcanza a afirmar que su funcionamiento es nada satisfactorio. Por contra, un 45% de los encuestados declaran que el desempeño público es bastante satisfactorio, y un 3% llegan a sostener que es muy satisfactorio. Por consiguiente, se puede denotar un ligero descenso con respecto a los años 2015 y 2016, inmediatamente anteriores, en los que los niveles de satisfacción (sumando los datos muy satisfactorio y bastante satisfactorio) llegaban al 49-50%. No obstante, las respuestas en 2017 sí son mejores que las del período 2012-2014, y en particular las respuestas de 2013 en el que un 57% tenía una visión poco o nada satisfactoria de los servicios públicos…”24.

Esto nos permite indicar que muchos de nuestros servicios no están suficientemente valorados y que solo los grandes servicios de proximidad (transporte y sanidad, esencialmente) tienen una consideración suficiente en el ranking de la satisfacción.

Es cierto que no es un problema únicamente de satisfacción con los servicios sino de algo más profundo que va más allá de la calidad prestacional sino de la propia posición ordinamental del conjunto del aparato administrativo en la satisfacción de las necesidades sociales.

Esta crisis no es solo de imagen. Es, también, de estructura. Los tímidos pasos que se habían dado para la profesionalización, por ejemplo, de la función directiva en el ámbito público se han visto frustrados en los últimos tiempos como consecuencia de las necesidades políticas. Hemos avanzado notablemente en las “técnicas de botín” y, por ende, de ocupación no profesional de la función directiva como forma de vertebración y penetración de las propias políticas25. En una medida importante la efectividad de una organización está en función de la existencia de un sistema profesional de dirección que sea capaz de optimizar la línea de dirección política y de implementar los servicios en la condición que los ciudadanos demandan. Esto no lo hemos hecho, sino que, muy al contrario, hemos extendido el sistema de botín a niveles directivos de orden diverso que acaban proyectando una imagen de impericia en la ordenación de la Administración.

La mezcla corrupción-clientelismo y la falta de ordenación profesional es una combinación claramente explosiva y, finalmente, deslegitimadora de la propia posición de la Administración.

Es lo cierto que la de los tres enunciados, el de la corrupción ha resultado especialmente agudo, persistente y, en muchos momentos, desalentador. Su persistencia, su vinculación con la clase política, con los partidos, con quienes ostentan posiciones de poder ha carcomido la organización porque en ella muchos neutrales servidores no han podido ejercer su función y se han visto involucrados en un régimen de colaboración o de no beligerancia que ha acabado por contaminar el sistema entero.

B) Ausencia de un modelo profesional de dirección: el modelo constitucional.

Debemos comenzar por recordar que la regulación que se contiene en el artículo 97 de la CE tiene un componente nítidamente estatal y atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y la militar. Estas funciones solo pueden trasladarse a otros órganos (fundamentalmente a los gobiernos autonómicos y locales) mediante la norma estatutaria (Comunidades Autónomas) o, en su caso, mediante norma legal. Su estatus y su funcionamiento puede hacerse desde una adaptación del modelo estatal de forma que, por ejemplo, se reconozca un ámbito de actuación política a los diferentes gobiernos y la propia iniciativa legislativa o reglamentaria, según proceda.

Esto nos permite señalar que realmente existen dos fuentes de organización del gobierno. La que procede de la CE que se centra, esencialmente, en el ámbito de la Administración General y otra, la de los gobiernos autonómicos y locales en los que su estructuración (sí en algunas de sus medidas pero no en su regulación matriz) derivan de las normas que regulan la instancia en cuestión y que es la llamada a la trasladar las competencias que correspondan ya que, obviamente, el fenómeno de los gobiernos autonómicos y los locales tiene algunas similitudes pero tiene, también, importantes diferencias26.

a) La función directiva del gobierno sobre la Administración.

Se trata de una función de carácter directivo que, por tanto, necesita de instrumentos que, a veces, se configuran con carácter formal o a veces se traducen en actuaciones puramente materiales.

En este sentido, el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGO) atribuye al Consejo de ministros la competencia para “ ‘…j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado…’. El carácter vinculante al que se refiere la LGO es consecuencia de la posición de supremacía en la que se coloca el gobierno respecto de la Administración como consecuencia de que el primero tiene de forma –directa o indirecta– una legitimación democrática que diferencia su actuación de la que procede la Administración General del Estado y que está centrada en la legitimidad profesional y en el sometimiento a un estatus de imparcialidad al que se obliga desde la función de dirección política que corresponde al Gobierno ex artículo 97 de la CE…”. De una forma más concreta y explícita, el artículo 2 de la LGO cuando se refiere a las competencias del presidente del Gobierno le atribuye “… b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento…” e, incluso, en el plano instrumental, la prevista en el apartado m) cuando atribuye, igualmente, al presidente del Gobierno la competencia para “… Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno…”.