Procedimiento Administrativo E-Book

Alberto Palomar Olmeda

• Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Gran Tratado
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 2101

Beschreibung

La publicación y la entrada en vigor de las Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre, supone un punto de inflexión en la regulación del funcionamiento administrativo y de los órganos administrativos. El Libro aborda la reformulación del Procedimiento Administrativo, las reglas de introducción de las nuevas tecnologías, la opción por una organización y funcionamiento esencialmente electrónico y las claves de los nuevos aspectos regulatorios que contienen una opción clara y diferente en relación con la regulación precedente. El tratamiento tiene un alto componente jurisprudencial para orientar las posibles interpretaciones de la regulación y de las instituciones de nueva creación.

Leseprobe

ALBERTO PALOMAR OLMEDA

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TERCERA EDICIÓN

Primera edición, 2011Segunda edición, 2017Tercera edición, 2022

El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión.

La Editorial se opone expresamente a que cualquiera de las páginas de esta obra o partes de ella sean utilizadas para la realización de resúmenes de prensa.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográ~ cos) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45).

Por tanto, este libro no podrá ser reproducido total o parcialmente, ni transmitirse por procedimientos electrónicos, mecánicos, magnéticos o por sistemas de almacenamiento y recuperación informáticos o cualquier otro medio, quedando prohibidos su préstamo, alquiler o cualquier otra forma de cesión de uso del ejemplar, sin el permiso previo, por escrito, del titular o titulares del copyright.

Thomson Reuters y el logotipo de Thomson Reuters son marcas de Thomson Reuters

Aranzadi es una marca de Thomson Reuters (Legal) Limited

© 2022 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Alberto Palomar Olmeda]

© Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

Editorial Aranzadi, S.A.U.

Camino de Galar, 15

31190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-1346-906-5

DL NA 9-2022

Printed in Spain. Impreso en España

Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL

Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11

31013 – Pamplona

A Natalia, por su dedicación al Derecho Administrativo

Importa mucho más lo que tú piensas de ti mismo que lo que los otros opinen de tiSéneca

Sumario

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO PRIMEROANTECEDENTES, MARCO GENERAL DEL PROCEDIMIENTO Y CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DE LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1.Consideraciones generales sobre el procedimiento en el ámbito de las Administraciones Públicas

2.Los motores de las reformas: simplificación, tecnología y libertad de servicios

2.1.Fundamentos legales de la simplificación administrativa en el marco de la normativa administrativa

2.2.Las actuaciones específicas en materia de simplificación administrativa

2.3.Planteamiento general: planes y actuaciones en nuestra historia reciente

2.4.Otra perspectiva adicional: la simplificación previa a la gestión electrónica de procedimientos. Confluencia de perspectivas

2.5.Libertad de prestación de servicios

2.6.La evolución posterior: el CORA y las propias normas de restructuración del régimen de la Administración Pública

A)CORA

B)OPERA

3.Cuestión previa: el concepto de procedimiento administrativo común

4.Breve apunte sobre los desarrollos postconstitucionales en materia de procedimiento administrativo común

4.1.Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. (LRJAP) y sus tensiones estructurales

A)Consideraciones generales

B)Un problema aun no definitivamente resuelto: el llamamiento o la remisión a un entramado normativo nada sencillo de conocer: el precio de la pluralidad

C)Breves referencias valorativas

4.2.Ley 4/1999, de 13 de enero de modificación parcial de la LRJAP

4.3.Desarrollos posteriores: en especial, en el ámbito de la denominada «administración electrónica»

4.4.La Ley 9/2007, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio

4.5.La Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía sostenible

4.6.El Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa

5.La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo común de las administraciones Públicas

5.1.Elementos centrales del nuevo modelo procedimental

A)La opción legal y el marco de la LPACAP

B)Separación entre el procedimiento administrativo y los aspectos orgánicos del funcionamiento de la Administración

C)Una evidente continuidad del procedimiento administrativo en sus elementos más significativos

5.2.Estructura de la LPACAP

A)Reserva de ley para el establecimiento de trámites adicionales a los previstos en la LPACAP

B)Capacidad de obrar, representación y actuación ante las Administraciones Públicas

C)Elementos instrumentales en relación con el procedimiento administrativo

D)El acto administrativo

E)El procedimiento administrativo, en concreto

F)La revisión de los actos administrativos

G)El procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria

5.3.La derogación del régimen anterior: alcance y régimen transitorio

A)Alcance de la derogación

B)Régimen transitorio de los procedimientos

C)La entrada en vigor de la LPACAP

5.4.Ámbito subjetivo de aplicación de la LPACAP

A)Organismos Autónomos estatales

B)Las Entidades públicas empresariales de ámbito estatal

C)Las Agencias Estatales

D)Autoridades administrativas independientes de ámbito estatal

E)Sociedades mercantiles estatales

F)Consorcio

G)Fundaciones del sector público estatal

H)Fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal

I)Corporaciones de Derecho Público

6.Ámbito objetivo de aplicación de la LPACAP

6.1.Consideración general

6.2.El sometimiento al Derecho administrativo en la doctrina jurisprudencial

7.Esquema de fuentes aplicable al procedimiento administrativo

7.1.Procedimientos generales

A)Procedimientos que se tramitan y resuelven en el ámbito de la LPACAP

B)Procedimientos que, tramitándose en el ámbito de la LPACAP pueden tener peculiaridades

C)Procedimientos que tienen su regulación propia y en los que la LPACAP opera únicamente como supletoria

7.2.Procedimientos especiales

A)Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa

B)Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo

C)Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería

D)Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo

7.3.Las normas de adaptación

A)Adaptación de procedimientos

B)Desarrollo normativo de la LPACAP

7.4.Leyes de procedimiento de las Comunidades Autónomas

A)De carácter común

a)Referidas al procedimiento administrativo o electrónico

b)Relativas a la potestad sancionadora

B)De adaptación a las reglas comunes

8.Bibliografía

CAPÍTULO SEGUNDODERECHOS DE LAS PERSONAS Y LOS INTERESADOS E INSTITUCIONES GENERALES DEL PROCEDIMIENTO. EL CONCEPTO DE INTERESADO. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA

1.Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración: el marco conceptual de los derechos de las personas que se relacionan con la Administración

2.Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración

2.1.Delimitación del esquema general de derechos de las personas en su relación con las Administraciones Públicas

A)A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración

B)A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas

C)A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico

D)Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico

E)A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones

F)A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legal-mente

G)A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley

H)Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes

2.2.Derechos específicos de los interesados en el marco del procedimiento administrativo

A)Derechos de carácter común

B)Derechos específicos en el ámbito del procedimiento sancionador

a)Consideraciones generales sobre el marco jurídico del procedimiento sancionador en la nueva regulación

b)Régimen específico de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento sancionador

3.La lengua en los procedimientos administrativos

3.1.Consideraciones de alcance general

3.2.Presupuestos esenciales

A)Fundamento constitucional

B)Regulación

C)La interpretación de la cuestión en el ámbito jurisprudencial

3.3.Algunas consideraciones sobre las reglas aplicativas

3.4.La regulación en la Ley de Procedimiento Común de Administraciones Públicas

3.5.La regulación de la lengua en el procedimiento administrativo en el ámbito de las distintas Administraciones Públicas

A)Aragón

B)Asturias

C)Baleares

D)Cataluña

E)Galicia

F)Navarra

G)Comunidad Valenciana

H)País Vasco

3.6.Incidencia sobre el propio acto

4.Los registros administrativos

4.1.El Registro Electrónico General

A)Obligación de establecimiento

B)Funcionalidad

C)Creación

D)Operatividad

E)Las Oficinas de Asistencia en materia de registros en el ámbito de la AGE

4.2.Sistemas alternativos de presentación de escritos

4.3.Reglas comunes a los dos supuestos previstos en los apartados anteriores

A)Documentos presentados de forma presencial

B)Utilización de transferencia bancaria

C)Oficinas de asistencia para la tramitación electrónica

D)Regla de validez de la presentación

5.Archivo de documentos

5.1.Derecho de acceso a la información pública

5.2.Derecho a la intimidad y protección de datos personales

5.3.Principios de interoperabilidad y seguridad

6.El derecho de acceso a los registros y archivos públicos

7.Términos y plazos

7.1.Criterios generales para el cómputo de los plazos

A)Cómputo general de plazos

a)Día inicial del cómputo

b)Día final

c)Días inhábiles

B)Cómputo de plazos en los Registros

7.2.Régimen de la ampliación de plazos

7.3.La tramitación de urgencia

8.El concepto de interesado

8.1.Capacidad jurídica

8.2.Capacidad de obrar

8.3.El concepto de interesado

8.4.La legitimación de los interesados en el procedimiento administrativo

A)Reglas comunes

a)Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos

b)Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte

c)Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva

d)Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca

B)Relaciones jurídicas transmisibles

C)Pluralidad de interesados

8.5.Representación

A)Reglas comunes

B)El Registro electrónico de apoderamientos

C)Formas adicionales de acreditar la representación

a)Certificado electrónico cualificado del representante

b)Acreditación y verificación de las representaciones que resulten de un documento notarial o certificación de un Registro Mercantil

c)Autorización de representantes de terceros por la AGE y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes

9.Identificación de los interesados

9.1.Relación jurídica de carácter común (no electrónica)

A)El Documento Nacional de Identidad

B)El Documento Nacional de Identidad como medio de identificación presencial de su titular

9.2.Las formas de identificación en la relación electrónica

9.3.La identificación en el marco de las actuaciones administrativas concretas

9.4.Identificación de las Administraciones Públicas

9.5.Registro de funcionarios habilitados de la AGE

10.Bibliografía

CAPÍTULO TERCEROEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN SUS TRÁMITES ESENCIALES

1.Iniciación del procedimiento administrativo

1.1.Iniciación de oficio

A)Características generales

B)Régimen específico de la denuncia

a)Consideraciones generales

b)La regulación específica y novedosa de la LPACAP

C)Peculiaridades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora

a)Especialidades (Art. 63)

b)Acuerdo de iniciación (Art. 64)

D)Especialidades en el inicio de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial

1.2.Iniciación a instancia de interesado

A)Por solicitud

a)Pluralidad de personas

b)Recibo

c)Modelos

B)Por declaración responsable o comunicación

C)La mejora de la solicitud

D)Acumulación

2.Las medidas provisionales

2.1.Medidas que pueden adoptarse una vez iniciado el procedimiento

2.2.Medidas que pueden adoptarse antes de la iniciación del procedimiento

2.3.Las medidas, en concreto

2.4.Prevenciones y garantías de carácter común

2.5.Impugnabilidad

3.Ordenación del procedimiento

3.1.Principios esenciales en la ordenación del procedimiento

3.2.El cumplimiento de trámites adicionales por parte de los interesados

3.3.Cuestiones incidentales

3.4.Determinaciones específicas en fase de instrucción: en concreto, la tramitación electrónica

A)En la instrucción general del procedimiento

B)En las comunicaciones y notificaciones

C)En relación con los mecanismos de participación

4.Instrucción del procedimiento

4.1.Disposiciones generales

4.2.La prueba

A)Consideraciones generales sobre la prueba, la carga de la prueba y la exención de prueba en los procedimientos

a)Carga de la prueba

b)Las actas de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones

c)El elemento de cierre: la denegación de prueba ligada al concepto de indefensión material

B)La práctica de la prueba

4.3.Los informes

A)Concepto y clases de informes

B)Régimen Jurídico de los informes

4.4.Participación de los interesados

A)Trámite de audiencia

a)Renuncia a parte del plazo para el cumplimiento del trámite

b)Derecho a la renuncia del trámite

B)Información pública

C)Participación directa de los interesados en el curso de los procedimientos administrativos

D)Régimen específico de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos

a)Participación en la adopción de la iniciativa

b)Participación de los interesados

c)Materialización de la consulta

d)Posibilidad de prescindir del trámite de audiencia

5.Finalización del procedimiento

5.1.Disposiciones generales

A)Resolución

a)Complitud de la resolución

b)Principio de congruencia

c)Principio de motivación suficiente

B)Otras formas de terminación de procedimiento

a)Desistimiento y renuncia

C)Caducidad

5.2.La eficacia: notificación y publicación

5.3.En el marco de la LRJAP

A)Doctrina general: la efectividad del acto

B)Posibilidad de efectos retroactivos

C)Requisitos de la notificación

a)Plazo y contenido

b)Notificaciones defectuosas: la eventual convalidación

c)La notificación electrónica y los efectos sobre el plazo máximo para la resolución del procedimiento

D)Práctica de la notificación

a)Regla general: la notificación domiciliaria

b)El rechazo infundado de la notificación

c)Domicilio desconocido o interesados desconocidos

E)Publicación sustitutoria

F)La publicación

G)Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos

6.El procedimiento simplificado

6.1.Justificación para la utilización de la tramitación simplificada

6.2.Trámites formales y decisión sobre la tramitación simplificada

6.3.Características esenciales de la tramitación simplificada

6.4.La tramitación simplificada: contenido real

6.5.Referencia específica al procedimiento de responsabilidad patrimonial

6.6.Referencia específica al procedimiento sancionador

7.Bibliografía

CAPÍTULO CUARTOEL RÉGIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.Regulación legal

1.1.Planteamiento general

1.2.Evolución reciente de la regulación del silencio

A)Historia remota

B)Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

C)La modificación de 1999

D)La regulación siguiente: el paso hacia la estabilidad

a)Regulación general

b)Tratamiento específico de la licencia de actividad

2.La regulación en la LPACAP

2.1.El silencio en los procedimientos iniciados a instancia del interesado

A)Sentido del silencio

B)Efectos

C)Resolución posterior al plazo del silencio

2.2.El silencio en los procedimientos iniciados de oficio

2.3.La suspensión del plazo máximo para resolver

A)Supuestos en los que es posible la suspensión del plazo máximo para la resolución

B)Suspensión obligatoria

2.4.Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar

3.El silencio administrativo y las facultades conformes

4.Criterios jurisprudenciales más significativos en materia de silencio administrativo

4.1.Los efectos del silencio se proyectan sobre la legitimación de las partes

4.2.Otras proyecciones significativas sobre ámbito sectoriales

A)El silencio administrativo en el marco de las facultades de utilización del uso del suelo

B)Otros elementos centrales de utilización común

5.La utilidad actual del silencio administrativo y la tutela más completa de la actividad administrativa

6.Bibliografía

CAPÍTULO QUINTOLA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1.Marco general del acto administrativo

1.1.Motivación

1.2.Forma

A)Regla general: la actividad procedimental es, esencialmente, una actividad escrita

B)Regla especial: el ejercicio verbal de las competencias administrativas y de la potestad de dictar actos administrativos

C)Los actos «masa»

1.3.Ejecutividad y efectos

2.Teoría general sobre la invalidez y su aplicación al ámbito jurídico-administrativo

2.1.Apunte previo

2.2.La degradación relativa de la nulidad de pleno derecho y en especial la referencia a la actuación procedimental

3.La nulidad de pleno derecho y sus causas

3.1.Nulidad de los actos administrativos

A)Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

B)Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio

C)Los que tengan un contenido imposible

D)Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta

E)Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

F)Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición

G)Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal

3.2.Nulidad de las disposiciones administrativas de carácter general

4.La anulabilidad de los actos administrativos

5.Actuaciones posteriores

5.1.Transmisibilidad

5.2.Conversión de los actos no viciados, conservación y convalidación

A)Conversión

B)Conservación

C)Convalidación

6.Bibliografía

CAPÍTULO SEXTOLA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1.Consideración general

1.1.Apercibimiento

1.2.Intervención de los Tribunales

A)Ejecución de actos administrativos

B)Autorizaciones sanitarias

C)En el ámbito de las funciones de la CNMC

D)En el ámbito tributario

2.Los medios de ejecución forzosa

2.1.Apremio sobre el patrimonio

A)Administración General del Estado

a)Configuración general

b)El procedimiento de apremio: su posición en relación con otros procedimientos de ejecución

b.1.Naturaleza

b.2.Concurrencia con otros procedimientos de ejecución

b.3.El principio de conservación de actos

c)Trámites esenciales del procedimiento de apremio

c.1.Iniciación

c.2.Instrucción

B)Patrimonio de la Seguridad Social

C)Bienes de la Administración Local

D)El Patrimonio Nacional

E)Normativa de las Comunidades Autónomas

2.2.La ejecución subsidiaria

2.3.La multa coercitiva

2.4.La compulsión sobre las personas

2.5.Prohibición/admisión de acciones posesorias

3.Bibliografía

CAPÍTULO SÉPTIMOLA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA

1.Revisión de oficio

1.1.De los actos nulos de pleno derecho

A)Nulidad de los actos administrativos

a)Órgano administrativo

b)Forma de iniciación

c)Procedimiento

d)Actos que pueden ser objeto de la declaración de nulidad

B)Nulidad de las disposiciones generales

a)Órgano competente y elementos sustantivos del procedimiento

C)Trámites esenciales de la revisión de oficio

a)Posibilidad de inadmisión ad limine de la petición

b)Efectos adicionales

c)Caducidad

d)Suspensión

D)Efectos de la revisión jurisdiccional

1.2.La revisión de los actos anulables

A)Presupuesto procesal ineludible: la declaración de lesividad

B)Procedimiento

C)Competencia

1.3.Revocación y rectificación de errores

A)Revocación

B)Rectificación de errores

1.4.Límites a la revisión

2.Recursos administrativos

2.1.El planteamiento clásico de los recursos administrativos

2.2.¿Hay un futuro diferente en materia de recursos?

2.3.Régimen común

A)Materia recurrible

a)Resoluciones que ponen fin a un procedimiento o que lo deciden de forma indirecta en fondo de la cuestión planteada

b)Actos de trámite

c)Disposiciones de carácter general

d)Los recursos y reclamaciones en relación con la vía administrativa previa

B)El agotamiento de la vía administrativa

C)Plazos

D)Legitimación

E)Trámites comunes en el ámbito de recurso

a)Interposición

b)La inadmisión del recurso

c)Audiencia al interesado

d)Resolución

e)Pluralidad de recursos administrativos

3.El recurso de alzada: disposiciones específicas

3.1.Régimen jurídico esencial

3.2.Dinámica esencial del recurso

A)Órgano ante el que debe interponerse

B)Plazo de interposición

4.El recurso potestativo de reposición

4.1.Naturaleza y características generales

4.2.Objeto del recurso

4.3.Dinámica del recurso

5.El recurso extraordinario de revisión

5.1.Motivos de impugnación

5.2.Dinámica del recurso

5.3.Un aspecto polémico: la conexión con el ámbito penal

6.La regulación de la suspensión del acto administrativo con motivo de la interposición de recursos administrativos

6.1.Doctrina y régimen jurídico generales

A)Regla general

B)La posibilidad de la suspensión

C)Régimen de la suspensión

D)Adopción de medidas de garantía

6.2.La suspensión de los actos en materia tributaria

6.3.La suspensión de los actos en materia contractual

A)Medidas provisionales previas a la interposición del recurso especial

B)Acumulación como consecuencia de la interposición de recurso

C)Reglas generales de la adopción de medidas cautelares

D)Periodo de suspensión

E)Ratificación

7.Bibliografía

CAPÍTULO OCTAVOEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU CONEXIÓN CON EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

1.El carácter pluridimensional del presupuesto público

2.Teoría general del presupuesto público

3.La evolución de la posición del Tribunal Constitucional

4.Principios generales del Presupuesto Público

4.1.Principio de anualidad

4.2.Principio de competencia

4.3.Principio de universalidad

4.4.Principio de especialidad

4.5.Principio de publicidad

4.6.Otros principios incorporados por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad

5.Estructura del Presupuesto

5.1.Gastos

5.2.Ingresos

6.La disposición sobre los gastos por parte de la Administración

6.1.En firme

6.2.A justificar

7.La independencia de los procedimientos y sus consecuencias

7.1.Momento procedimental de la conexión

7.2.La firma de Tratados Internacionales y las obligaciones derivadas de los mismos

A)Tratados que requieren autorización previa de las Cortes Generales

B)Tratados que no requieren autorización previa

C)Necesidad de Ley Orgánica

7.3.La ejecución de sentencias judiciales

8.La invalidez del acto de gestión presupuestaria

8.1.La invalidez del acto administrativo

A)La invalidez frente al interesado

B)La invalidez frente a terceros

9.Bibliografía

Introducción

Las formas de actuación y de actividad de la Administración y de los órganos administrativos están siendo sometidas a una transformación permanente. La publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas debe marcar un hito de recopilación de las tensiones que se habían proyectado, hasta el momento, sobre las formas de actuación administrativa.

En esencia, sin embargo, algunas de las grandes reformas están en un proceso de implementación que puede considerarse como mejorable. La utilización de tecnología y el proceso de cambio que la misma supone está, ciertamente, en el ámbito de las dificultades reales de implementación. El tiempo transcurrido no se ha visto caracterizado por un impulso decidido ni determinante en relación con la Administración Pública, en general, y eso ha condicionado el impulso presupuestario y, por tanto, el impulso material a las actividades administrativas. Es cierto que, en el momento presente, la Administración Pública está sometida a una prueba, casí definitiva, en la ordenación material de la forma y de su capacidad de gestión como es la ser capaz de aplicar correctamente los fondos europeos para la reconstrucción económica tras la crisis sanitaria y económica que estamos viviendo.

Se trata de un periodo nuevo que necesita ineludiblemente de la eficacia de la Administración lo cual debe llevarnos a percibir el impulso y la transformación real que aventuraban diversas normas procedimentales y que, realmente, nos está constando visualizar correctamente.

El reto de la incorporación al acervo administrativo de las nuevas formas de habilitación administrativa para el ejercicio de actividades sí se está produciendo aunque, también, es perceptible, en el momento presente, una cierta reflexión sobre la forma y las consecuencias generales de la introducción a veces indiscriminada y no suficientemente pensada que se produjo.

En este contexto se publica esta Tercera Edición del Procedimiento Administrativo. Una edición que trata de dar cuenta de los cambios, de las situaciones y del estado actual de la doctrina y la jurisprudencia. Consolidar el conocimiento sobre la materia se presenta como un fin en si mismo y uno de los que justificaron, desde el principio, la publicación de la Obra. La gratitud más infinita hacia los usuarios y los lectores que son los que sostienen y fundamentan el impulso para su publicación.

Madrid, diciembre 2021

Capítulo primero

Antecedentes, marco general del procedimiento y características esenciales de Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

SUMARIO: 1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROCEDIMIENTO EN EL ÁMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.2. LOS MOTORES DE LAS REFORMAS: SIMPLIFICACIÓN, TECNOLOGÍA Y LIBERTAD DE SERVICIOS.2.1. Fundamentos legales de la simplificación administrativa en el marco de la normativa administrativa.2.2. Las actuaciones específicas en materia de simplificación administrativa.2.3. Planteamiento general: planes y actuaciones en nuestra historia reciente.2.4. Otra perspectiva adicional: la simplificación previa a la gestión electrónica de procedimientos. Confluencia de perspectivas.2.5. Libertad de prestación de servicios.2.6. La evolución posterior: el CORA y las propias normas de restructuración del régimen de la Administración Pública.A) CORA.B) OPERA.3. CUESTIÓN PREVIA: EL CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.4. BREVE APUNTE SOBRE LOS DESARROLLOS POSTCONSTITUCIONALES EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.4.1. Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. (LRJAP) y sus tensiones estructurales.A) Consideraciones generales.B) Un problema aun no definitivamente resuelto: el llamamiento o la remisión a un entramado normativo nada sencillo de conocer: el precio de la pluralidad.C) Breves referencias valorativas.4.2. Ley 4/1999, de 13 de enero de modificación parcial de la LRJAP.4.3. Desarrollos posteriores: en especial, en el ámbito de la denominada «administración electrónica».4.4. La Ley 9/2007, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.4.5. La Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía sostenible.4.6. El Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.5. LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.5.1. Elementos centrales del nuevo modelo procedimental.A) La opción legal y el marco de la LPACAP.B) Separación entre el procedimiento administrativo y los aspectos orgánicos del funcionamiento de la Administración.C) Una evidente continuidad del procedimiento administrativo en sus elementos más significativos.5.2. Estructura de la LPACAP.A) Reserva de ley para el establecimiento de trámites adicionales a los previstos en la LPACAP.B) Capacidad de obrar, representación y actuación ante las Administraciones Públicas.C) Elementos instrumentales en relación con el procedimiento administrativo.D) El acto administrativo.E) El procedimiento administrativo, en concreto.F) La revisión de los actos administrativos.G) El procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.5.3. La derogación del régimen anterior: alcance y régimen transitorio.A) Alcance de la derogación.B) Régimen transitorio de los procedimientos.C) La entrada en vigor de la LPACAP.5.4. Ámbito subjetivo de aplicación de la LPACAP.A) Organismos Autónomos estatales.B) Las Entidades públicas empresariales de ámbito estatal.C) Las Agencias Estatales.D) Autoridades administrativas independientes de ámbito estatal.E) Sociedades mercantiles estatales.F) Consorcio.G) Fundaciones del sector público estatal.H) Fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal.I) Corporaciones de Derecho Público.6. ÁMBITO OBJETIVO DE APLICACIÓN DE LA LPACAP.6.1. Consideración general.6.2. El sometimiento al Derecho administrativo en la doctrina jurisprudencial.7. ESQUEMA DE FUENTES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.7.1. Procedimientos generales.A) Procedimientos que se tramitan y resuelven en el ámbito de la LPACAP.B) Procedimientos que, tramitándose en el ámbito de la LPACAP pueden tener peculiaridades.C) Procedimientos que tienen su regulación propia y en los que la LPACAP opera únicamente como supletoria.7.2. Procedimientos especiales.A) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.B) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.C) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.D) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.7.3. Las normas de adaptación.A) Adaptación de procedimientos.B) Desarrollo normativo de la LPACAP.7.4. Leyes de procedimiento de las Comunidades Autónomas.A) De carácter común.a) Referidas al procedimiento administrativo o electrónico.b) Relativas a la potestad sancionadora.B) De adaptación a las reglas comunes.8. BIBLIOGRAFÍA.

1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROCEDIMIENTO EN EL ÁMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La existencia de un procedimiento, entendido como un conjunto ordenado de trámites para la adopción de una decisión, es algo, esencialmente, característico de las entidades y organizaciones complejas porque el procedimiento no es sino un cauce ordenado de trámites que deben cumplirse para la adopción de una decisión y para conseguir el acierto y el ajuste al marco jurídico en el que se desarrolla en el supuesto de la Administración Pública.

Es cierto que estas reglas de ordenación de la actuación de los diferentes órganos que componen una misma entidad no tienen –al menos históricamente– la misma relevancia en el ámbito público que en el privado. De esta forma podríamos decir que lo más característico es considerar que, en el ámbito privado, dichas reglas se identifican por su carácter interno y, en gran medida contingente y, en la mayor parte de los casos por su falta de relevancia frente al exterior en los supuestos de omisión. Es cierto, sin embargo, que estos límites se están borrando en la actualidad como consecuencia de las técnicas de compliance y la procedimentalización de la adopción de decisiones en este ámbito. La perspectiva final es diferencial teniendo en cuenta que, en estas últimas (en el ámbito privado) la esencia es la vinculación a las propias reglas de cumplimiento y es de carácter voluntario, mientras que en ámbito público es la garantía para la aplicación de la legalidad.

Normalmente en las entidades complejas de naturaleza privada son sus estatutos o, incluso, sus normas internas donde se acuerda la fijación de estos trámites y su cumplimiento o incumplimiento no suelen tener como consecuencia (salvo en supuestos legalmente establecidos) la invalidez del acto dictado al margen de aquellos. Es cierto, sin embargo, que las modernas regulaciones del orden mercantil, por ejemplo, van estableciendo en nombre del buen gobierno corporativo, complejos procedimientos de toma de decisiones cuya elusión sí afecta al régimen del propio acto. Sin embargo, esto no es una constante en el marco del derecho privado sino que, el contrario, fue una excepción y muy ligada a determinados valores que han intentado preservarse modernamente en el ámbito o el tráfico mercantil fruto en, gran medida, del fracaso y de la repercusión social de las decisiones organizativas que estas ramas del derecho han tenido como banderín de enganche conceptual a lo largo de tantos años.

En el ámbito administrativo y en la actuación de las Administraciones Públicas la cuestión es, nítidamente, diferente. El procedimiento administrativo (la toma de decisiones en el ámbito de la Administración Pública) tiene una relevancia adicional derivada del propio estatus de la entidad que lo aplica y de la incidencia que, desde el principio, se le ha dado –en función de considerarlo como una garantía frente a terceros– a las consecuencias de su elusión. El procedimiento se convierte en una garantía frente a terceros del acierto en la toma de las decisiones y de la igualdad en la aplicación de las normas.

Desde esta consideración debe recordarse que el propio estatus de la Administración que se plasma en el artículo 103.1 de la CE obliga a un comportamiento más exigente ya que lo que espera de la Administración Pública es que sirva «…con objetividad los intereses generales y actúe de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho…»1.

Se aprecia en este artículo un elemento diferencial: el procedimiento no solo asegura el correcto funcionamiento de una entidad compleja que, también, es la Administración Pública, sino que, además, se convierte en el instrumento para el cumplimiento de la ley y el derecho al que queda sometida aquella de conformidad con el artículo 9, 103.1 y 106 de la CE.

El procedimiento administrativo se concibe, así como un conjunto de reglas legales que se imponen al funcionamiento de la Administración y cuya infracción o elusión puede conducir a la invalidez del acto dictado prescindiendo de aquellas. El cumplimiento de estas reglas de procedimiento se considera una garantía de acierto y de estabilidad en el funcionamiento administrativo lo que constituye, como indicábamos, una garantía para los ciudadanos.

El control de la actuación administrativa y, por tanto, del propio cumplimiento se atribuye a los tribunales de justicia a los que el artículo 106 de la CE les asigna el control de la legalidad de la actuación administrativa e, incluso, el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican. La consecuencia inmediata, en el plano que analizamos, es que corresponde a los Tribunales (finalmente) el control de la regularidad del procedimiento y de su observancia en la actuación administrativa.

Al tema se refiere la STC 34/1995, de 6 de febrero, cuando señala que «…Antes de pasar a conocer de la cuestión así planteada, sería conveniente realizar una breve síntesis del marco normativo y de la doctrina de este Tribunal en puntos cruciales para su adecuada resolución. La primera observación que hay que hacer es que el reconocimiento de la sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, que la Constitución eleva a núcleo central que preside el obrar administrativo (art. 103.1 CE), equivale a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad en esta parcela del ordenamiento jurídico, conectándose de este modo la garantía de sumisión a la norma con la interdicción de arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos (art. 9) y la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de Derecho (art. 1 CE). Corolario inevitable de este marco normativo en que la Constitución encaja la actuación administrativa es, a su vez, la sujeción de los actos de ésta al control de los Tribunales de Justicia (art. 106.1 CE)».

Siendo los anteriores preceptos los presupuestos de la declaración contenida en el art. 106.1 CE, es claro que, del conjunto que se acaba de describir, se desprende un diseño constitucional de control máximo de la actividad administrativa, en la que, salvo exclusión legal expresa y fundada en motivos suficientes –que en todo caso corresponde valorar a este Tribunal– no se produzcan exenciones en la regla general de sujeción de aquélla al control y fiscalización de los Tribunales de Justicia. Que esto es así se desprende de una jurisprudencia reiterada de este Tribunal, que se ha ocupado de mantener que si bien la Constitución no ha definido cuáles han de ser «los instrumentos procesales que hagan posible ese control jurisdiccional», sí ha afirmado, en cambio, la necesidad de que dichos mecanismos «han de articularse de tal modo que aseguren, sin inmunidades de poder, una fiscalización plena del ejercicio de las atribuciones administrativas» (STC 238/1992. AATC 34/1984 y 731/1985).

En este marco general, la doctrina de este Tribunal ha tenido ocasión, sin embargo, de introducir matices. Entre ellos se encuentra, por lo que ahora nos interesa, la legitimidad del respeto a lo que se ha llamado «“discrecionalidad técnica” de los órganos de la Administración, en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo. Con referencia a ella, se ha afirmado que, aun en estos supuestos, las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en “una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación”. Una presunción iuris tantum, por cierto, de ahí que siempre quepa desvirtuarla “si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado”, entre otros motivos, por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega (STC 353/1993, fundamento jurídico 3.°). Esto es, el recurso interpretativo de que se habla, en cuanto recorta las facultades de control del Juez, sólo puede considerarse compatible con el diseño constitucional antes descrito en la medida en que contribuya a salvaguardar el ámbito de competencia legalmente atribuido a la Administración, eliminando posibles controles alternativos, no fundados en la estricta aplicación de la Ley, de parte de los órganos judiciales. En palabras de la STC 353/1993, así sucede “en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico… que en cuanto tal escapa al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que dicho juicio técnico afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad que se planteen en el caso, utilizando al efecto todas las posibilidades que se han ido incorporando a nuestro acervo jurídico” (fundamento jurídico 3.°)…».

En síntesis, ambas facetas son la concreción puntual y específica de lo previsto en el propio artículo 9 de la CE cuando indica que «…los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico…». Esto nos permite indicar que el procedimiento, finalmente, lo que busca es asegurar el sometimiento de la actuación administrativa a la legalidad.

Con este fundamento puede decirse, por tanto, que la posición que ocupa el procedimiento en el ámbito de las Administraciones Públicas de una forma específica es el cumplimiento de la legalidad a la que está sometida la Administración Pública. El procedimiento, con todos los matices que se harán, es parte de la legalidad administrativa que debe ser aplicada por la Administración y controlada por los Tribunales.

Esta concepción no solo organizativa, sino directamente vinculada a la legalidad, encuentra su reflejo fundamental en que el cumplimiento del procedimiento por parte de la Administración se convierte, finalmente, en un garantía de trato frente a los terceros (todos los casos, peticiones, etc. son tratados y resueltos con idéntico procedimiento) y, precisamente, por ello el cumplimiento de los trámites se convierte en un elemento de validez frente a terceros que encuentra su reflejo en el ámbito de la invalidez del acto administrativo.

En este sentido –y como se analizará más adelante– podemos examinar con más detalle al hacerlo sobre la invalidez del acto administrativo la omisión de trámites –cuando supone prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido– puede suponer la nulidad de pleno derecho del acto dictado o, cuando no reúne aquella condición tan extrema, la anulación del acto en cuestión.

Esta concepción clásica del procedimiento administrativo plantea, en el momento presente, algunas referencias que inducen a la reflexión sobre la vigencia actual de los planteamientos expuestos y de la propia conformación histórica del procedimiento a la que brevemente nos acabamos de referir. Para analizar las mismas debemos, previamente, realizar un enmarque general de la problemática de las AAPP en el que el procedimiento administrativo se convierte en un ámbito sectorial.

2. LOS MOTORES DE LAS REFORMAS: SIMPLIFICACIÓN, TECNOLOGÍA Y LIBERTAD DE SERVICIOS

Sobre la base de una consideración teórica y abstracta como la que acabamos de analizar cabe realizar una aproximación a los grandes elementos o las grandes líneas que han inspirado la transformación de las formas de hacer y de producir que, realmente, son conceptos un poco alejados de la terminología administrativa clásica pero que permiten una visión genérica que sirva con carácter general para establecer la tendencia en la que se han situado las reformas. El procedimiento administrativo es, claro está, una forma (esencialmente juridificada) de un concepto más general como es el de la forma de producir o realizar las actuaciones de una determinada organización.

En este punto puede decirse que las transformaciones en los «procesos de producción» han sufrido en los últimos años de vida una profunda mutación como consecuencia, esencialmente, del papel y de la actuación de la tecnología que ha simplificado tantos procesos y abierto otros a una perspectiva tan general que el conjunto de las actuaciones y la forma de realización o de prestación de los servicios resulta, hoy, completamente diferente a la de hace un siglo. La Administración, en cuanto organización al servicio de los ciudadanos y en gran medida de carácter prestacional, no es ajena a estos procesos, aunque es cierto que la perspectiva jurídica y organizativa –especialmente la de carácter comunitario– ha sumado claves a la propia transformación general de la sociedad.

Este plano nos permite realizar, ahora, algunas consideraciones sobre la articulación de los planes y programas y los distintos puntos de vista que subyacen en el planteamiento de la simplificación como obligación impuesta a los Poderes Públicos para una mejor consecución de sus fines.

2.1. FUNDAMENTOS LEGALES DE LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LA NORMATIVA ADMINISTRATIVA2

Comencemos por recordar que las referencias a la simplificación y la racionalización de la actividad administrativa forman parte de nuestra legislación histórica de procedimiento administrativo que, bien por su incorporación a las normas procedimentales, o, bien, por incorporación a las normas generales de organización pública han señalado este mandato con el de la racionalización de los procedimientos como una obligación de las Administraciones Públicas.

Así –y desde una perspectiva histórica más remota– el artículo 30 de la LPA de 1958 determinaba que «…1. Los documentos y expedientes administrativos serán objeto de normalización, para que cada serie o tipo de los mismos obedezca a iguales características y formato. 2. Se racionalizarán los trabajos burocráticos y se efectuarán por medio de máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen del trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos…». Determinaciones de un tenor similar pueden encontrarse en las normas procedimentales y organizativas de la época y, prácticamente, de todas las épocas3.

Precisamente por esto el objetivo de la simplificación estuvo presente desde el principio en la redacción de la LRJAP (primera norma postconstitucional) tal y como lo recordaba la propia Exposición de Motivos cuando señalaba que «…La eficacia en el resultado de la actuación de esa realidad plural y compleja que son las Administraciones Públicas, hace que la cooperación entre ellas resulte un principio activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento. La cooperación es un deber general, la esencia del modelo de organización territorial del Estado autonómico, que se configura como un deber recíproco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse, siendo el principio que, como tal, debe presidir el ejercicio de competencias compartidas o de las que se ejercen sobre un mismo espacio físico. Esta necesaria cooperación institucional entre Administraciones Públicas permitirá, en el marco de la modernización de sus estructuras, la simplificación de todas ellas y, cuando sea posible, también la reducción de la organización territorial de la Administración General del Estado, en las Comunidades Autónomas que, por razón de su nivel competencial propio, hayan asumido la gestión de las materias en que se desarrollen las funciones de aquellos órganos territoriales…».

Es cierto, sin embargo, que no se encontraba explícitamente incluido dentro de los principios y recomendaciones de la Ley en relación con la tramitación del procedimiento administrativo, aunque si puede entender que existe una mención indirecta en el artículo 74 cuando ordena que el conjunto de la actuación instructora esté presidida por el principio de celeridad que, incluye, como una referencia parcial la simplicidad en tanto puede facilitar la propia celeridad.

La norma que, realmente, puso énfasis en la organización simplificada fue la LOFAGE. Así, el artículo 15.1 de la LOFAGE, precisamente, atribuía a los Subsecretarios la competencia para «… determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Administraciones Públicas…».

Posteriormente, ya, de nuevo, en el procedimiento administrativo, la Disposición Adicional primera de la Ley 4/1999, de modificación de la LRJAP, encomendó al Gobierno el desarrollo de un proceso integral de simplificación de la actividad administrativa.

El conjunto de consideraciones que acaban de exponerse nos sitúa en un entorno en que la racionalización de procedimientos, la simplificación y, por tanto, la eficacia en el funcionamiento administrativo constituye un principio asociado al diseño y al propio funcionamiento de la Administración. Su configuración «abierta» y de contexto permite su adaptabilidad a las circunstancias cambiantes y a las formas y métodos de realizarla. De hecho y, como se verá de forma inmediata, la simplificación administrativa ha sido el instrumento para la consecución de objetivos administrativos de forma diferenciados.

Una de las características esenciales de la simplificación es que, finalmente, se ha ligado al concepto, más de la ciencia económica, y al concepto de cargas administrativas, concebidas como eventuales obstáculos a la actividad económica, que a una exigencia ineludible del funcionamiento administrativo.

En este sentido podemos indicar que la problemática de las cargas administrativas es común al conjunto de las Administraciones Públicas de nuestro entorno y de nuestro tiempo. De hecho el documento «Comparación Internacional de las cargas administrativas»4 se afirma que «durante los últimos años, varios países de la OCDE han medido las cargas administrativa, tomándolas como parte de los esfuerzos nacionales con el fin de simplificar el marco regulador. El objeto del proyecto de la OCDE RTA: Red Tape Asessment) sobre la evaluación de las cargas administrativas es cumplir la tarea delicada de efectuar una comparación internacional de las administrativas que recaen sobre las empresas que realizan actividades análogas y utilizar los resultados para identificar posibles medidas de simplificación para cada uno de los países participantes…»5.

2.2. LAS ACTUACIONES ESPECÍFICAS EN MATERIA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

El mandato de simplificación se ha incorporado a las distintas políticas sectoriales. Esto nos permite afirmar que, según la propia política sectorial, la simplificación es un objetivo general o uno de carácter específico vinculado a los objetivos de la política respectiva. Esta mezcla de objetivos generales-particulares hace que la justificación última de la simplificación no sea sencilla de determinar y sus causas no siempre visibles. A las que proceden de los aspectos generales y particulares que vamos señalando añade Martín Retortillo otra: la creciente complejidad del sistema normativo. Sobre el tema indica que «el fenómeno hace años que fue advertido por C. Schmitt; realzaba el carácter dinámico que presentaba, expresión siempre de un cierto apresuramiento y que le llevó a formular el término, ya generalizado, de “legislación motorizada”. Fenómeno general y universal en todos los ámbitos del Ordenamiento jurídico. Es fácil comprender, sin embargo, las dimensiones que alcanza en el campo jurídico-administrativo…»6.

Esta situación ha propiciado que el objetivo de la simplificación aparezca, unas veces, configurado desde las normas generales del procedimiento administrativo y otras, desde la normativa sectorial propiciando un cierto «desorden» y, en muchos casos, una cierta confusión de esfuerzos diversos en una misma línea y en cumplimiento de un mismo objetivo. Los apartados anteriores demuestran la afirmación que acaba de realizarse y, sobre todo, el planteamiento general en el que debe situarse.

2.3. PLANTEAMIENTO GENERAL: PLANES Y ACTUACIONES EN NUESTRA HISTORIA RECIENTE

Con vocación de síntesis podemos indicar que los intentos de estructuración de planes, programas o comisiones con la finalidad última de obtener una especie de «remoción de conciencias» sobre la simplificación administrativa son, como decíamos, múltiples y responde a objetivos generales y especiales, según quien los impulse. Veamos, si quiera sea sucintamente, algunas de las iniciativas más relevantes o conocidas.

• El Plan de Agilización y Simplificación Normativa para la Competitividad de la PYME, de 29 de julio de 1999. Se trata un Plan específico llamado a ser el vehículo de una reforma estructural imprescindible: la simplificación administrativa del entorno empresarial.

Como puede deducirse de los datos de ejecución aportados no hay una incidencia directa en la estructuración y configuración de los procedimientos respectivos si no, esencialmente, en los aspectos relacionales y de canalización de los respectivos documentos de cara a la tramitación de los respectivos procedimientos. De ahí que la medida «estrella» es, precisamente, la creación de la ventanilla única como elemento central de vehiculización documental a los respectivos procedimientos sin una incidencia directa en los mismos.

Identificamos, por tanto, una de las líneas conductoras de la reforma: mejora de los aspectos relacionales como elemento de simplificación con marginación de una reforma de mayor alcance.

* La Comisión Interministerial de Simplificación administrativa.

Frente al precedente anterior y situados, ahora, en el plano general y con pretensión de incidencia en el procedimiento concreto podemos referirnos, en segundo término, a la creación de la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa.

Fue el Real Decreto 670/1999 (BOE de 7 mayo) por el que se crea la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa, cuya prioridad se sitúa en «aquellas parcelas de la actividad administrativa orientadas a la creación de empleo y, en general, a todas aquellas áreas que redunden en un impulso de la actividad económica».

Desde una perspectiva funcional la Comisión Interministerial de Simplificación administrativa asume las siguientes competencias: a) Ser informada sobre los proyectos de disposiciones de desarrollo y aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y sobre aquellas disposiciones que regulen procedimientos administrativos, en la forma prevista en la disposición adicional segunda de este Real Decreto; b) Establecer directrices y fijar criterios de carácter general para la elaboración del Plan general de simplificación en la Administración General del Estado, a que se refiere el artículo 8 del presente Real Decreto; c) Aprobar el citado Plan general de simplificación; d) Identificar los problemas, cuya solución requiera coordinación con otras Administraciones públicas, elaborando, en su caso, una propuesta de acción de acuerdo con ellas; e) Establecer los criterios o mecanismos de comunicación oportunos con las asociaciones y organizaciones representativas de intereses sociales; f) Hacer el seguimiento de la ejecución del Plan general de simplificación; g) Proponer la adopción de programas de formación para el personal al servicio de la Administración General del Estado, a fin de garantizar una adecuada implantación y consolidación de las medidas de simplificación adoptadas; h) Finalizada su ejecución, aprobar la propuesta de informe elaborada por la Comisión ejecutiva sobre el grado de cumplimiento y efectos del Plan general de simplificación; i) Informar al Consejo de Ministros, a través, del Ministro de Administraciones Públicas, sobre los resultados obtenidos en la ejecución del Plan general de simplificación…

Como consecuencia de esta previsión se han ido elaborando y aprobando los Planes de Simplificación Administrativa. El II Plan General de Simplificación Administrativa, aprobado por la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa el día 28 de febrero de 2002, incluye, dentro de su Objetivo I, «Reducción y simplificación de los documentos requeridos a los ciudadanos», como criterio 1, la «Supresión del requerimiento de certificaciones tributarias y de seguridad social en las convocatorias de ayudas, becas y subvenciones» (Orden APA/2285/2003, de 23 julio.

* Plan de Fomento Empresarial de 2006

Como consecuencia del Consejo Europeo del año 2005 en el que se decide renovar la Estrategia de Lisboa haciendo clara referencia a la Carta Europea de la Pequeña Empresa, España elabora el Plan Nacional de Reformas, siendo uno de sus ejes el Plan de Fomento Empresarial. Dos son los grandes objetivos del Plan: alcanzar en 2010 la convergencia plena en renta per cápita y superar en ese año la tasa de empleo de la Unión Europea7.

Para conseguir estos objetivos el Plan de Fomento Empresarial se marca las siguientes estrategias:

– Potenciar la iniciativa emprendedora en toda la sociedad. En particular, el Programa Nacional de Reformas se plantea como objetivo específico acelerar el ritmo de creación de empresas en torno a un 25% (del 10% al 12,5%).

– Aumentar la creación de empresas innovadoras y de base tecnológica.

– Simplificar el entorno jurídico y administrativo en el que las empresas desarrollan su actividad.

– Potenciar la capacidad innovadora no tecnológica y la adopción de las tecnologías de la comunicación y de la información en todas las empresas.

– Aumentar la presencia internacional de las empresas españolas.

– Estimular el crecimiento de las empresas y su competitividad.

Para llevar a cabo estos objetivos se plantean una serie de medidas, que se agrupan en función de su carácter jurídico-administrativo, financiero, laboral, educativo y de fomento de la innovación.

Como medidas destinadas a favorecer la creación de empresas se destacan dos en concreto. Así podemos referirnos a:

La extensión de la tramitación telemática, puesta en marcha con el CIRCE para la SLNE, a todas las Sociedades de Responsabilidad Limitada. Medida que se consigue mediante el Real Decreto 1332/2006, de 21 de noviembre.

La extensión de la red de Puntos de Asesoramiento e Inicio de Tramitación, oficinas que ofrecen servicios de asesoramiento, información y tramitación telemática de creación de empresas a los emprendedores españoles. Actualmente se cuenta con más de 650 oficinas repartidas en quince Comunidades Autónomas.

* Impulso a la sociedad de la información

Como consecuencia, igualmente, del Consejo Europeo de 2006 la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, que modifica la Ley 2/1995, de 23 de marzo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada con el ánimo de fomentar la creación de empresas y favorecer la competitividad. En concreto, se establecían tres medidas como son: Posibilidad de que los socios de una sociedad limitada se acojan a un modelo orientativo de estatutos sociales; se fija en 48 horas la inscripción en el Registro Mercantil Provincial de la escritura de constitución de la sociedad limitada en el caso de que incluya de manera íntegra dicho modelo orientativo de estatutos sociales, y se crea una bolsa de denominaciones sociales con reserva.

* El Plan para la reducción de cargas y mejora de la regulación.

Más allá de los Planes de Simplificación consecuencia de la actuación de la Comisión Interministerial y, probablemente, con una perspectiva más vinculada directamente a la competitividad y al fomento de la actividad económica, el Consejo de Ministros en la reunión de 4 de mayo de 2007, adoptó un programa de mejora de la reglamentación y reducción de cargas administrativas que debía transformarse en un Plan de Acción específico. Es cierto que este Plan y, en gran parte, los anteriores forman parte de una reflexión más amplia sobre el alcance y los costes de la regulación.

Al tema se refiere Eguidazu Palacios que resume las condiciones admisibles –en términos de actividad económica– de la regulación por referencia a las siguientes «…– Ser eficiente, esto es, servir de forma efectiva para alcanzar el fin que se persigue; ser mínimo, en el sentido de causar el menor grado posible de perturbación sobre la actividad económica;– ser proporcionado, esto es, (en relación con los puntos anteriores) asegurar que los beneficios esperados de la norma son mayores que sus costes…; – Ser coherente, de forma que sus normas sean las adecuadas al fin perseguido y a su vez no entran en contradicción con otras normas; – Ser transparente, de forma que sus objetivos estén enunciados con claridad y sus normas estén expresadas de forma simple e inteligible; – por último, ser evaluable, esto es, permitir un cálculo coste-beneficio…»8. El cumplimiento de estos parámetros obliga a las Administraciones –en este caso– a efectuar amplios y metódicos trabajos sobre las cargas administrativas y, en síntesis, de la calidad de su regulación.

Como consecuencia de esto, el 20 de junio de 2008 se aprueba el Plan de Reducción de Cargas Administrativas y de Mejora de la regulación9. En relación con el mismo podemos intentar sistematizar su contenido en las siguientes formas:

– Medidas de carácter general

El Plan fijó como objetivos, por un lado, una reducción del 30% de las cargas administrativas derivadas de la normativa española antes del año 2012, un 5% más que el objetivo fijado por la Unión Europea, y por otro, minimizar las cargas administrativas sobre las empresas en la futura normativa.

Por «cargas administrativas» se entiende el coste que supone para el tejido productivo las obligaciones que le impone la normativa, de cualquiera de las tres Administraciones Públicas, coste en el que no incurriría si no existiesen las normas.

En concreto, las acciones que propone el Plan para alcanzar ese 30% de reducción de cargas administrativas son, entre otras, las siguientes:

Objetivo

1. Reducir las cargas administrativas y la mejora de la regulación en aquellos procedimientos que afectan a las empresas con el objetivo de contribuir a la dinamización del tejido empresarial español, mejorando su competitividad y productividad.

2. Adoptar el Modelo de Costes Estándar como método para medir las cargas administrativas.

3. Realizar un Proyecto Piloto que permita evaluar el ahorro de costes que supondrá el Programa de Reducción de Cargas Administrativas.

4. Elaborar y aplicar un Protocolo de Actuación para el Análisis del Impacto de la nueva normativa.

Desarrollo y ejecución del Plan

Una de las características más detalladas del Plan es el intento de establecer una metodología específica y expresa para su ejecución. Dicha metodología podemos sistematizarla de la siguiente forma:

– Medición de cargas administrativas

En desarrollo del Plan se debía realizar una medición de las cargas administrativas correspondientes a seis de las áreas prioritarias identificadas por la Comisión Europea, en concreto: Derecho de Sociedades, Legislación Fiscal, Estadísticas, Contratación Pública, Medio Ambiente y, por último, Entorno laboral-Relaciones laborales (incluyendo Seguridad Social y Prevención de Riesgos).

De esta manera, el análisis de las seis áreas prioritarias permitió identificar dentro de la normativa estatal un total de 988 cargas administrativas.

* Paquetes de medidas de reducción de cargas para Ministerios

Por otra parte, en desarrollo del Plan, el 27 de junio y el 14 de agosto de 2008, mediante sendos acuerdos de Consejo de Ministros se aprobaron dos paquetes de medidas, 81 en total, que suprimen y reducen cargas administrativas que afectaban a la actividad empresarial. Las medidas recogidas en estos dos paquetes afectaban a 7 Ministerios (Administraciones Públicas, Economía y Hacienda, Industria, Turismo y Comercio, Sanidad y Consumo, Interior, Ciencia e Innovación y Trabajo e Inmigración) y su ejecución estaba comprometida para 2008, 2009 y 2010.

http://www.map.es/documentacion/iniciativas/reduccion_cargas/mejora_reg_esp.html

– Introducción

* Formación de Empleados Públicos

Es necesaria la creación de un entorno favorable para la reducción de cargas administrativas, y para ello, resulta fundamental la formación de los empleados públicos y los responsables del diseño y elaboración normativa sobre la necesidad de una mayor agilidad en los trámites y una eliminación de las trabas administrativas10.

* Colaboración con CEOE-CEPYME y el Consejo Superior de Cámaras de Comercio

Con el objetivo de continuar colaborando con los agentes económicos afectados en la detección y cuantificación de cargas administrativas contando con el enfoque de las empresas y las Cámaras se han suscrito dos nuevos convenios con CEOE-CEPYME y con el Consejo Superior de Cámaras.

Así, en diciembre de 2008, se suscribió el Convenio de colaboración para el desarrollo del proyecto denominado «Análisis de las cargas administrativas soportadas por las PYMES españolas». Para lo cual, CEOE y CEPYME realizarán una selección de empresas que les suministren información relativa a las actuaciones que realizan con las diferentes Administraciones Públicas en el ejercicio habitual de su actividad empresarial, a los efectos de detectar las cargas administrativas, para proceder posteriormente a su medición, y en su caso adoptar medidas de supresión o reducción de las mismas.

Por su parte, la colaboración con el Consejo Superior de Cámaras, se ha instrumentado a través del Convenio de colaboración para el desarrollo del proyecto denominado «La reducción de cargas administrativas en la empresa española: su incidencia en la productividad». Consejo Superior de Cámaras.

Este proyecto incluye la puesta en marcha por parte del Consejo Superior de Cámaras de un Plan Cameral de identificación de trámites administrativos con el fin de que, a través de las Cámaras de Comercio, se recopilen todas las propuestas que remitan las empresas que forman parte de estas instituciones, y la posterior puesta a disposición del Ministerio de Administraciones Públicas de esta información.

* Colaboración con Comunidades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias

Se constituyó un Grupo de Trabajo con las Comunidades Autónomas (CCAA) para la Reducción de Cargas Administrativas y la Mejora de la Regulación Normativa con representantes de todas las CCAA y de Ceuta y Melilla. Por otra parte, está prevista la firma de Convenios de colaboración para la reducción de cargas administrativas entre la Administración General del Estado (MAP) y todas aquellas CCAA y Ciudades Autónomas, que quieran adherirse a este marco común de actuación. El primero de ellos se firmó el 26 de noviembre de 2008 con Cantabria y se han iniciado los contactos con los restantes gobiernos autonómicos que previsiblemente se concretarán en la firma de convenios con cada una de las CCAA y Ciudades Autónomas.

En el ámbito local se firmó el 17 de febrero de 2009 un convenio de colaboración con la Federación Española de Municipios y Provincias para favorecer la reducción de cargas administrativas en dicho ámbito, que incluye el desarrollo de una serie de proyectos piloto de reducción en 11 ayuntamientos de diferente tamaño poblacional.

La perspectiva general que se deduce de lo expuesto podemos intentar sistematizarlo en los siguientes elementos. Nuestra normativa contempla específicamente el objetivo de la simplificación de una forma general –referido al conjunto de la actuación de las Administraciones Públicas– y de forma específica para algunos sectores en los que la reducción de las cargas administrativas se ha configurado como un elemento estratégico.